新型研发机构人才支撑政策研究

张玉磊，杨诗炜，郑 奕，邓晓峰

（广东工业大学 1. 人事处；2. 财务处；3. 管理学院；4. 经济与贸易学院，广东 广州，510006）

2016年以来，中共中央在全国科技创新大会、两院院士大会和中共十九大报告等重大场合多次提出“深化科技体制改革”、“加强科技供给”和“形成充满活力的科技管理和运行机制”。近年来，以深圳光启、中国科学院深圳先进技术研究院等为代表的新型研发机构受到了政府和社会各界的广泛关注。作为科技体制改革的特区，新型研发机构已成为区域创新体系的重要组成部分，它既是加快创新驱动发展的重要生力军，也是吸引重点发展领域高端人才及团队汇聚的“集结号”。为了促进新型研发机构的持续发展，文章围绕我国新型研发机构人才支撑政策的发展现状，梳理新型研发机构现有人才政策并加以分析，提出完善建议，以期为政府决策部门提供借鉴和参考。

一、文献综述

新型研发机构是创新生态系统中的新生力量，对国家实现经济的可持续转型发挥着重要的支撑作用，受到社会各方的持续关注。[1]为了鼓励新型研发机构的发展，各级政府制定了配套的人才政策，学者们也从不同的角度展开了研究。

陈宝明等指出，从总体上看我国缺乏适应科研机构的普适性的人才引进政策支持。政府对于新型研发机构的政策支持力度仍然不足，对此，应尽快把对机构的支持与对研发活动的支持结合起来，制定和完善具有普适性的人才引进政策。[2]李金惠等在对广东省的新型研发机构政策进行详细梳理后认为，广东省政府可在充分总结全国和以往的发展经验基础上，把原本有效的政策措施上升至法律层面，出台专项法规，避免新型研发机构落地实施后面临的法律政策风险。[3]

在人才引进及聘用方面，倪海东、杨晓波认为我国虽然在海外人才引进的规模、质量和效能上取得了一定的突破，但仍存在政策协调性不强、政策设计深度不够、政策环境水平有待提高、政策执行有偏差等问题。[4]对于已经引进的人才的评价和考核，杨河清和陈怡安从“引得进、留得住、用得好”三个维度出发，从理论上构建了一套政府引进人才政策评价体系，并通过构建的评价指标，对“千人计划”的引进效果做出了评价。[5]牛风蕊认为人才引进的最终目的是发挥其集群效应，应构建以团队为单位的绩效评价体系，对科研团队的价值进行合理评价。[6]学者们在结合不同用人单位的特征的基础上对人才激励政策进行研究。王立军从多个省份的新型研发机构政策整理入手，把各个省份对新型研发机构的人才激励措施总结为三类，对新型研发机构引进人才的激励、鼓励科研人员到新型研发机构工作的激励和对新型研发机构人才的激励。[7]张娜和窦胜功指出，高科技企业的人才富有创造性，对工作成就有着较强的追求，十分重视自身能力的提升，独立工作的能力较强，具有较强的流动性。针对这些特点，高科技企业可通过创造企业文化、提高工作的创新性和挑战性、创新薪酬体系、提供充分发展空间、开放反馈渠道、实行员工持股计划等方式激励人才。[8]佟新蓉认为，中央部属科研院所的科技人才较为重视物质需求，青睐于知识交流，希望被认可，对资源的控制权有较强欲望。各科研院所可针对人才的需求予以激励。[9]个人所得税优惠是国家政策层面的激励，胡文龙认为，我国在投融资、股权激励、利润分配等个人参与的重要环节，缺乏针对创新人才的个人所得税的优惠政策，奖金个人所得税减免优惠政策门槛较高，优惠范围较窄。以上种种现状，约束了创新人才的积极性。[10]

二、新型研发机构政策现状

我国早在1996年就开始关注新型研发机构的发展，原国家教育委员会在《全国普通高等学校人文社会科学研究“九五”规划要点》中提出“要通过试点，建设一批以应用对策研究为主、具有思想库功能、采取网络化组织、研究成果具有明显社会效益和经济效益的新型科研机构”[11]。此后，国家陆续出台了部分支持新型研发机构发展的相关政策和条款，但大多数停留在目标规划等宏观层面，缺乏详细具体的操作性指引。广东省是国内新型研发机构发展最迅猛和质量最好的省份。近年来广东省出台的主要支持政策包括《关于支持新型研发机构发展的试行办法》(粤科产学研字〔2015〕69号)、广东省科学技术厅等十部门联合发布《关于支持新型研发机构发展的试行办法》(粤科产学研字[2015]69号)、《关于新型研发机构管理的暂行办法》(粤科产学研字〔2017〕69号)以及2019年1月1日正式实施的《广东省人才发展条例》等，全面系统地分析研究这些政策的数量、类别、力度有助于更好地为政府政策制定提供指导和借鉴。本文通过北大法宝数据库、中央政府及各部委、各省市政府及各厅(局)等相关政府网站数据的收集，以“新型研发机构”、“人才引进及聘用”、“人才考核”、“人才激励”和“人才所得税优惠”为关键词进行精确查找，分别收集了1999—2019年颁布的相关法律法规和政策条款，通过对政策的细读与筛选并进行分类统计，剔除已失效或相关性较弱的政策文本，得出国家、各省市人才政策量化分析图(见图1)。

图1 全国及主要省份关于新型研发机构人才类文件比较分析图

三、政策梳理及解读

本文着重对1999—2019 年涉及我国新型研发机构人才的主要政策法规及相关文件进行收集和梳理。这些法规政策从人才引进及聘用、人才考核、人才激励、个人所得税优惠四个层面归总我国新型研发机构现有人才政策，对文件进行了分类梳理和统计分析，通过表格形式列明主要的条文和要点，以期突出政策的管理趋势(见表1)。

表1 1999—2018年新型研发机构人才政策主要条文及要点汇总[12-13]

(一) 人才引进及聘用政策

人才是第一资源的理念已经成为广泛共识。为此，中央和地方政府近年来不断加大人才建设力度，引进海外留学人才归国，助力新型研发机构发展是其中的重要举措之一。各地对海外人才引进对象或引进人才的标准都有明确规定，主要涉及学历学位、工作的类型、服务时间等方面。[14]中共中央办公厅和国务院办公厅2015年联合发文《深化科技体制改革实施方案》，文中明确提出推动新型研发机构建设，加大先进技术和海外高层次人才引进力度。广东省2015年出台《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，办法提出对于符合条件的在新型研发机构中聘用的人才，可享受国家规定的以及省和所在地市有关引进人才(海外高层次人才)的优惠政策。截至2019年，国家和各省市累积发布法律规章、行政法规等共计217项涉及人才引进及聘用相关的条文。经梳理，我国各省市对于人才引进政策主要涵盖四个方面的内容：一是出台地方性法规和地方规范性文件进行政策支持，包括引导各级政府、企事业单位创办新型研发机构，并对其人才引进给予政策支持；新型研发机构聘用本科以上人才，可享受国家、省、地市有关引进人才(海外高层次人才)的优惠政策；“一事一议”“特事特办”，资助额度上不封顶；推进“扬帆计划”，扶持粤东西北地区引进培养紧缺拔尖人才。二是创新运行机制并赋予单位在人才引进政策上充分的自主权。如广州市人民政府办公厅关于促进新型研发机构建设发展的意见(穗府办[2015]27号文)中明确表示在高端人才引进、人员薪酬制度方面赋予充分自主权。三是给予资金、津贴和补助等方面的优惠政策及打造适宜人才工作生活的友好环境。珠海市2015年出台的《推进珠海市新型研发机构发展的实施意见》第十条指出，对于引进的创新创业人才，给予项目经费、工作场地租金、研发费用补贴和工作津贴补贴等方面优惠。广州、东莞、云浮等地级市已出台的配套文件中都有明确给予住房安居、出入境、落户居留、培训提升、职称评定、子女入学、配偶安置及随迁、社保和医疗保健等方面享受优惠待遇及配套的高效、贴心服务。四是对于人才引进实施精准引才模式。福建省泉州市人民政府在《关于鼓励社会资本建设和发展新型研发机构的意见》中提出“精准引才”模式，即对于拥有核心技术和产业带动力的团队，可通过“领军人才+创新团队+创新项目”的模式引进并给予对应的优惠政策。

(二) 人才考核政策

随着大量人才的引进，高水平人才的考核问题日益凸显出来。要使得人才“物尽其用，人尽其才”就需要一套完善的人才评级体系。经梳理，现行新型研发机构人才考核评价政策法规主要具有以下两方面特点。

第一，根据新型研发机构的特征，将科研成果转化所取得的经济效益和社会效益作为人才评价与考核的重要依据。如广东省2015年发布的《关于支持新型研发机构发展的试行办法》中规定“新型研发机构科研人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况可折算论文指标，技术转让成交额可折算纵向课题指标”[15]；其他省市也有颁布相关规定明确技术创新、专利发明、成果转化、技术推广和标准制定均可作为职称评审的重要依据之一。山西省和北京市分别在2017年出台相关文件，文中均提出支持科研成果转化收益，科研人员在企业兼职的工作业绩和创新创业期间取得的业绩可以作为职称评审、岗位竞聘、考核奖励的主要依据。

第二，下放职称评审权、完善评审流程和监督机制。如江苏省和安徽省在2017年人民政府印发的实施意见中提出应在具备条件的新型研发机构中开展主题系列的职称自主评审试点工作，合理界定和下放职称评审权限；同时畅通其他群体人才申报参加职称评审渠道，包括探索建立符合国际惯例的工程师制度，专业技术类公务员在职称评审、科研项目申报和经费保障等方面享受事业单位专业技术人员的相关政策；对符合条件的科技创新业绩突出、成果显著的人才，开辟高级职称评审绿色通道。与此同时，扬州市政府在职称评审的流程和监督体制方面建议引进专业性强、信誉度高的第三方专业机构参与人才评价。深圳市人民政府提出制定行业组织承接职称评审职能监管办法。

将科技创新、成果转化作为考核的重要依据拓宽了人才考核的维度，而给予具备条件的机构下放职称评审权并规范评审流程和监督机制则是对人才考核机制的完善和补充，有助于提高科技人才的创新动力，提高科技人才的积极性。

(三) 人才激励政策

科学有效的激励政策是留住人才的关键。据统计，人才的聚集度和政策力强度存在正相关关系。一系列完善优厚的激励政策，可以充分调动人才的科技创新动力，加快科技创新进程。目前，我国及各省市人才激励政策主要体现在待遇上，包括提供工作条件和生活待遇两方面。从工作条件角度看，各地市在岗位选择、项目支持、资金扶持、评选奖励、绩效评估等方面均有明确规定。而生活待遇方面，各地市的文件除了按照中央和地方有关规定提供便捷的居留和出入境、户口办理手续等必备的条件外，还在一次性补助、住房、医疗服务、配偶子女安置等方面做出了详细规定。[14]

通过梳理可发现各省市对新型研发机构的人才及人才激励的政策相当重视，均有人才激励政策出台。如山西省在2017年颁布实施的《山西省科技创新促进条例》，文中规定对转化职务科技成果做出重要贡献的人员以净收入不低于70%的比例进行奖励。奖励比例如此之高，从侧面说明了政府对于人才激励的重视。

另外一个显著特点是各省市对于人才的激励政策主要体现在科研成果转化上。如深圳市在2016年颁布的《关于促进科技创新的若干措施》(深发〔2016〕7号)和南京市政府在2018年出台的《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措施》规定，对科技成果转移转化成效达到一定金额的科研人员，根据其对地方经济的贡献实行一定比例的奖励。此外，各省市政府还对奖励模式进行了创新，如通过收益分成、股权奖励、股权出售、期权奖励、分红奖励、知识产权入股、科技成果折股、技术创新成果作价入股等方式奖励和激励科技成果完成及成果转移转化做出重要贡献的科技人员。

(四) 人才个人所得税优惠政策

目前，我国关于引进人才个税优惠主要分为国家优惠和地方奖补两种。国家优惠是对个人所得税的部分项目实施免税，免征的优惠政策，全国通用。地方补贴一般根据个人所得税的缴纳金额实行全部或部分返还，其中多数省市政府利用地方的个人所得税留存部分进行补贴。

在国家优惠层面，我国个人所得税法(国家优惠)对高层次人才的个税优惠主要指免税项目优惠和免征项目优惠两大类。免税项目主要包括奖金和国家发放的津补贴。免征项目主要指以非现金形式或实报实销形式取得的各类津补贴、社会保险和住房公积金。地方奖补是指各地方政府针对人才给予的地方性个人所得税奖补优惠，各地市实施的个税奖补政策不尽相同。

通过北大法宝检索分析，现行有效的与“个人所得税”相关法律法规共计120份。梳理及筛选发现，针对人才的个人所得税减免和奖励，有地方性法规和地方政府规章。而针对人才的个人所得税补助，则只有地方规范性文件和地方工作文件。从数量上看，江苏、广东、福建三省涉及“个人所得税”和“奖励”的相关文件数量位列前三，而涉及“补助”相关的文件则福建、山东、江苏三省排名前三，广东省尾随其后。

四、加强和完善我国新型研发机构人才支撑政策的建议

人才作为第一生产力，对我国的发展至关重要。高水平人才拥有高学历、专业的技能以及先进的科学思想和与国际化接轨的视野，是进行科技创新必不可少的有力支撑。如何利用新型研发机构的有效运作机制、地方政府的人才优惠政策吸引高水平人才及其团队集聚，使新型研发机构“热闹”起来是属地政府必须深入考虑的问题。

(一) 人才引进与聘用政策

近年来各省市持续加大人才引进力度，有效地提高了当地人才的数量和质量。但是当前的人才队伍与社会经济发展的需求还有一定的差距。人才引进政策在制定与实行的过程中仍存在着诸如没有明确的政策目标，如盲目青睐于引进海外专家而没有从本地区发展情况相结合，造成不必要的社会资源浪费；政策执行不到位，配套资源不到位，导致人才被引进后无法正常工作，最终导致高端人才的流失等情况。

针对目前现有人才引进与聘用政策的局限性，我们首先应加大政策宣传力度。大部分省市在出台相关人才引进制度之后，缺乏相应的宣传，使得很多人才并不了解，这就为人才引进造成了很大的困难。政策出台以后要通过各种渠道进行宣传，使海内外的各类人才可以清楚的了解到具体的引进政策。对于所需的优秀人才，可以通过猎头公司，甚至是主动接触来吸引人才，这样才能提高人才引进效率。其次，我们应合理利用当地优势。引进人才并不能只依靠物质奖励，要能结合当地优势。如一线城市可以安排落户、解决住房、子女上学等条件来吸引人才；又如广州的生物医药资源丰富，可以此来吸引专业领域相近的人才。各地应结合自身条件，做到优势引才。最后，我们应将人才引进视为长期政策。人才引进是长期的政策，并非短期碎片的政策，应该有长远的计划。

(二) 人才考核政策

目前我国在人才考核和评估方面存在两个突出的共性问题。其一，考核标准尚不明确，当前各地区尚未形成统一的人才考核标准。多数地区把应用转化和技术转让情况作为考核的重要指标，但并没有对其所占比重以及用何种方法对指标进行转化统计进行解释说明，考核标准并不明确。其二，新型研发机构与高校事业单位人员的“双重身份”问题。新型研发机构是整合了产学研等多方资源形成的创新性科研组织，不少新型研发机构都与高校事业单位具有密切联系。目前的考核机制忽略了这部分人才的“双重身份”，没有把新型研发机构考核与高校事业单位相挂钩，可能造成重复考核等现象。为了解决这一问题，进一步调动人才的研发积极性，政府可考虑把新型研发机构的考核与高校事业单位的考核挂钩。因此，在制定新的人才考核政策时，我们应采取更具针对性、周期性、合理性的考核标准，结合现有的管理体系，形成更全面的、更人性化的人才评估体系。首先我们应该加大考核时创新所占比重。对于新型研发机构的人才而言，创新和成果转化是较为合理的评价方面。而学历，职称，资历都不能作为人才评价的关键性因素。其次在制定新的人才考核政策时，我们应制定合理的考核周期。不同的研发项目应建立不同时长的考核周期，如果在项目研发结束再进行统一考核，可能会影响研发人员积极性。依据不同的行业特点，确定合适的考核周期，这样既可以掌握研发经费的具体使用情况，也能了解到科技研发的进展状况。最后，在制定新的人才考核政策时，我们应把研发经费使用情况加入考核标准。在重视成果转化和科技创新的同时，把研发经费使用情况加入考核体系，能规范研发人员的经费使用，减少不必要的浪费。

(三) 人才激励政策

激励是组织活力所在，其作为组织整体运行机制的核心，已越来越受到组织管理者的重视。[16]由于传统管理的惯性、管理知识的局限性以及其他制度的不配套等，针对新型研发机构人才激励政策法规方面还存在着一些缺陷。如人才激励政策缺少多元化，目前以物质激励为主要方式，忽视了精神激励的重要性。对于做出杰出贡献的人才；除了资金奖励，政府还可以帮助其解决落户、住房、子女入学、配偶安置等问题。针对有特殊需求的人才，政府还可以考虑实行“一事一议”“特事特办”的制度，以多元化的激励政策可以更好的调动研发人员的积极性。再如，人才激励对象缺乏中低层人才。目前的政策以高层次人才作为激励的核心对象，并未涉及对中低层次人才的激励。科研活动大多是以团队为单位进行的，除了高层次人才，团队中往往还需要大量的对科研成果做出贡献的中低层次人才。缺乏对中低层次人才的激励，可能会打击该部分人才的积极性，且不利于该部分人才向更高层次人才的发展。另外，政府激励流于形式。因为各地政府在创新评价、创新指标以及对创新的解读上还未形成统一规范的标准，所以多数地区一般以申报的知识产权数量、得到的科技成果奖励的数目和级别等指标对人才的进行创新激励。实际上，由于“同行评议、匿名评审、实验检验”等制度并未真正落实到实施过程中，一个项目是否真的具有创新性，项目前期的社会经济效益，后期能取得的效果以及成果的价值难以得到有效的追踪评价，这可能使得政府的激励最终流于形式。

针对以上现象，笔者认为可以从两个方面进行政策引导。第一，建立差异化的奖励机制。一个科研成果的诞生是全体研发人员的功劳，但是进行奖励时，要按照个人的贡献大小进行差异化奖励。这样才能调动研发人员的积极性，避免搭便车的情况出现，也能照顾到所有研发人员的努力，进行按劳分配；同时要明确评价基准，按照同一基准对同一项目的所有研发人员进行评定，也能保证其公平合理性。第二，实行按需奖励。人才激励并不一定是按成果转化收入比例进行金钱方面的激励。我们可以考虑以不同人员的需求进行不同的奖励。如对于刚刚入职的青年人才，可以对生活方面进行激励，住房、户口或者子女入学等问题都可以成为激励的方向；对于已有成就的人才，可以在职称、提高研发自主权的方面进行奖励。

(四) 个人所得税优惠政策建议

目前来看，广东省已经有部分市、区对高层次人才的个人所得税给予相关奖励或补贴。但是各市、区对于高层次人才的认定、补贴等各不相同，其中，广深科技创新走廊所覆盖的三个市（广州、深圳、东莞）的标准亦不尽相同。针对广深科技创新走廊高层次人才的个税补贴政策，首先，我们应在明确政策目标、锁定目标人群、统一所得税奖励的计算基准以及平衡奖励标准的基础上考虑政策效力级别，奖补减免。一是目前各地在引进高层次人才个人所得税减免方面基本与国家的免税与免征事项相一致，仅在自贸区出台港澳及海外人才所得税差额补助；二是所得税免税与免征政策多有地方税务部门发布，而各地业务部门更倾向推出财政奖补政策。其次，我们应考虑财税体制差异，财政适度平衡。一是考虑广深科技走廊涉及三市的政策统一，尤其是深圳在财税体制上与省内其他地市的差异；二是考虑仅针对广深科技走廊的优惠政策对省内其他地市的潜在影响，建议将优惠政策在全省其余各市特定区域(如高新区、新型研发机构)作为扶持政策；三是考虑全省各市的财政状况，建议广深科技走廊三市广州、深圳、东莞以及佛山、珠海、中山等市地方财政财力较强，由市财政奖励为主，惠州、肇庆、江门三个地市，省财政与市财政各出50%进行奖励，粤东西北各市，奖励资金由省财政全额承担。最后，我们应考虑多元奖补，避免重复纳税。一方面，鼓励用人单位按一定的科技成果转化比例，对高层次人才进行股权激励，允许人才以专利技术、知识产权等形式投资入股，在取得股份时，暂不缴纳个人所得税。另一方面，允许用人单位把用于引进高级人才的一次性房屋补贴、科研经费等费用从企业所得税中扣除；对高层次人才获得的项目启动经费、科研活动经费、培养经费等工作性质费用免征收个人所得税；对引育人才政策中给予个人的所得税奖励，也免征个人所得税。

五、结语

以新型研发机构的人才政策为着眼点，从人才引进和聘用、人才评价、人才激励和个人所得税优惠四个方面入手，利用北大法宝和各政府门户网站的相关法律法规资料，对现行新型研发机构人才支撑政策进行了全面的梳理和总结。研究显示，目前现行的人才政策从一定程度上支撑了新型研发机构的快速发展，同时为新型研发机构汇聚了一批高端人才及其团队；在结合实施现状基础上，明确了政策未来的调整方向：一是应加大宣传，优势引才并将人才引进政策作为长期政策进行规划；二是应根据新型研发机构的特点设置人才考核标准，以此构架科学的人才评价体系；三是应建立差异化、多元化的人才激励机制；四是应明确政策目标、锁定目标人群、统一所得税奖励的计算基准以及考虑多元奖补，避免重复纳税。基于此，人才支撑政策才能给新型研发机构的高质量发展提供充足保障，推动科技创新驱动经济持续开展，实现人才强国。