新公共管理理论视角下高校固定资产管理研究

2019-07-08王敏谭刚

湖北农业科学 2019年10期

王敏谭刚

摘要：固定资产是保障高校教学、科研的基础物质条件，随着国家对教育事业的关注度增加，固定资产的数量、种类也随之增加，同时也加大了高校资产的管理难度。以某农业高校为例，从高校固定资产管理体制、管理制度、管理理念和手段以及管理队伍建设4个方面分析高校固定资产管理现状，结合新公共管理理论，提出完善固定资产管理制度，规范管理流程，采用分类管理与集中管理相结合以及“四象限”管理方法，加强固定资产管理队伍建设的改进意见，旨在促进高校固定资产的科学配置和高效使用，以达到中国高等教育固定资产管理改革的目标。

关键词：新公共管理理论;高校;固定资产;资产管理

中图分类号：F406.4;G647 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）10-0179-05

Abstract： Fixed assets are the basic material conditions to guarantee teaching and scientific research in universities. With the increasing attention of the nation to education， the number and types of fixed assets also increase， which increases the difficulty of asset management in universities. To a agricultural university as an example from the university fixed asset management system， management system， management concept and means and management team construction four aspects to the analysised of current management of fixed assets in institutions of higher education， combining the theory of new public management， put forward to perfect the fixed assets management system， standardized the management process， classification management and centralized management "four quadrant" management method， and combined the improvement opinion to strengthen the construction of fixed assets management team， to promoted the scientific allocation and efficient use of the fixed asset of university， and to achieved the goal of China's reform of higher education management.

Key words： new public management theory;universities;fixed assets;assets management

在中國不断发展和完善社会主义市场经济体制的背景下，传统的管理理念与管理机制难以满足国家对高校固定资产管理提出的新要求与新任务。20世纪80年代，英、美等国家公共部门盛行一种新的管理理论——新公共管理理论。该理论以现代经济学为理论基础，主张在政府管理中学习企业经营管理的成功方法和竞争机制，重视公共服务产出，学习企业家精神，提高工作效率[1]。与传统行政管理机制为主的资产管理模式相比，将新公共管理理论应用于高校固定资产管理工作中，对于满足高校固定资产管理的新要求，加强高校办学活力，创新高校的发展具有参考价值。

高校固定资产作为事业单位固定资产的重要组成部分，其管理水平直接影响着国有资产的安全性、完整性，同时也影响着高校对于人才培养、科研成果与社会服务等基本职能的发挥。在高校固定资产资金来源渠道多元化、管理精细化的发展趋势下，高校固定资产存在着资产流失现象严重、配置不公平以及资产利用低效等问题，对高校固定资产进行科学、规范管理主要是为了防止固定资产的闲置与浪费，确保固定资产的完整性，提高固定资产的利用率，更好地为教学、科研、行政管理提供服务。

以某农业高校为例，该校目前实行“校国资委统一领导、各资产管理部门归口管理、资产占用单位具体负责、管理责任具体到使用人”的资产管理体制，形成了以校国有资产监督管理委员会（以下简称“校国资委”）为决策机构，以资产管理处和财务处为管理机构，执行机构为各资产归口管理部门的管理组织结构。该校于2002年制定了第一个关于资产管理的规章制度《某农业高校固定资产管理办法》，先后出台了《某农业高校公房定额配置和管理实施细则》《某农业高校固定资产处置管理实施细则》等数项管理制度及规定，基本满足了教学、科研以及社会服务的基本要求。近年来，该校紧紧围绕固定资产管理工作及学校改革与发展思路，不断加强资产管理工作力度，促进固定资产的合理配置与有效利用，保证学校固定资产的安全与完整。但是在实际管理过程中，也出现了一些不容忽视的问题，譬如资产管理制度不完善、责任划分不明晰、管理观念与管理手段落后、管理队伍偏弱等问题。如何在适应外部环境变化的过程中，结合自身实际情况，对学校固定资产进行有效管理是该农业高校亟需解决的关键问题。

1 某农业高校固定资产管理中存在的问题

截至2018年，该校总部占地面积117.72万m2，实习基地面积约60 km2，其中实习基地158个，农场教学实习基地6个，校外教学实习基地152个。学校固定资产达12.33亿元，其中教学科研仪器价值总量为2.68亿元，共计39 000多件。在过去的5年中，该校已经承担了900个研究项目，包括国家科技支撑计划和国家自然科学基金，资金近4亿元，为国家农业产业发展的重要人才开发、技术开发和技术服务支持贡献了力量。

根据《事業单位固定资产管理暂行办法》规定，维护固定资产的安全完整，合理配置和有效利用固定资产，保障和促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位固定资产管理体制。对该校固定资产管理工作进行深入分析发现，其管理现状与国家对事业单位固定资产管理的新要求存在着一定的差距，具体表现为以下几方面。

1.1 管理体制不完善，管理责任不明晰

1）管理体制不完善。该校校国资委作为决策机构，主要研究决定学校固定资产配置、使用、处置和资产清查等重要事项;管理机构为资产管理处和财务处。其中资产管理处负责固定资产的产权管理以及日常管理，主要包括房屋及构筑物类资产的使用管理、实物账管理、资产购置、资产调剂、资产处置等职能;财务处主要负责固定资产的资产配置预算管理和资金账务管理。资产管理处按照资产的类别与使用方向设立账目，而财务处根据《高等学校会计制度》设置总账与明细账，两个部门仅以总账为核对依据，忽视了实物管理与价值管理[2]。各资产归口管理部门，各资产使用部门为执行机构，对所使用的固定资产的安全性、完整性和使用有效性负责。

该校在资产管理工作中虽然采用统一行政管理手段，基本满足学校对于日常资产管理工作的要求，但是作为一所综合性大学，其学科门类众多，不同学科和使用单位对固定资产的持有量和使用用途不同，统一的资产管理模式会造成资产重复购买、管理效率低下等现象的发生[3]。

2）管理责任不明晰。按照《事业单位固定资产管理暂行办法》以及学校教育事业发展的需要，根据该校的固定资产现状，某农业高校现有4个管理层次，管理幅度较大，资产管理部门管理力度不够，管理权与使用权难以协调衔接，出现问题后责任无法划分，难以追究，对于用途广泛的资产容易出现交叉管理或真空管理等问题[4]。

1.2 管理制度不健全，执行力度不到位

1）管理制度不健全。主要体现在制度设计和制度内容上。制度设计方面，该校虽制定了固定资产管理方法，但在资产的购置、使用和处置等方面缺乏具体的管理细则，不同学院和部门在资产购置方面没有具体的配置标准，在新增资产时只考虑实际需要，未以资产存量为依据，导致资产重复购买率高[4]。制度内容方面不完整，缺乏资产的保养与维修责任制度、赔偿制度。该校在资产管理中忽略了对各类资产的使用和维护管理，直到不能使用时才进行必要的检修、保养，减少了设备的使用寿命;此外，在资产发生损坏、丢失等问题时，管理部门未界定赔偿范围和赔偿标准，造成固定资产的浪费[5]。

2）执行力度不到位。管理人员在管理业务不清晰时，凭主观意志办事，未严格遵循国家对固定资产相关规定和学校制定的实际资产管理办法，导致在资产管理中资产处置、调剂、报废等环节较为随意。此外，在资产管理的实际工作中，该校内部虽然设立了监管机构，但是监督力度不足，造成固定资产监督效果不佳。

1.3 管理理念传统，管理手段落后

1）管理理念传统。重视固定资产的购置，忽视了固定资产的日常管理工作，如维护、报废，使固定资产的投入产出规模效益一直处于递减阶段[6];重视账面价值，轻视实物管理，资产管理人员没有正确意识到实物管理的重要性，对固定资产的管理大部分处于记账环节;缺乏共享共建意识，各二级学院在固定资产管理中仅从自身的发展角度考虑，形成了“小而全”的资产配置，一些拥有交叉学科的二级学院，普遍存在着重复购置同类型精密仪器的现象。

2）管理手段落后。该校固定资产的管理仍使用手工记账管理方式，致使资产管理工作程序复杂、重复作业、工作流程长、各部门之间协调不顺畅。网络化管理水平低，目前该校使用的两套资产管理系统为财务管理系统“金财服务平台”、教育管理系统“北化工资产管理软件”，在实际使用中录入数据不一致，独立操作，信息不能共享，造成决策机构与管理机构对资产实际拥有量不明晰，无法实现动态化实时管理，不能与各归口管理部门、使用单位实现数据共享。

1.4 管理队伍结构偏弱，业务能力亟待提升

1）管理队伍结构偏弱。该校资产管理处现有管理人员13名且身兼多职，缺少专职负责固定资产的管理人员，且受年龄和职务升迁等影响，资产管理人员工作积极性也不高。其次，校内各使用单位资产管理员多为兼职人员，管理意识薄弱，责任心不强，缺乏定期、有效的业务指导及培训，导致操作流程不规范、业务不熟悉;同时人员变动也较为频繁，责任落实不到位，容易出现推卸责任等现象。

2）业务能力亟待提升。由于高校固定资产的表现形式和用途不同于其他国有资产，不同类型的固定资产管理制度及要求各不相同，资产管理人员对于常用固定资产的管理办法较为熟悉，对于不常用的固定资产管理办法则较为陌生。加之管理职责和管理范围的不同，各部门对本部门的固定资产相关的规章制度和日常管理流程熟悉了解，但不同部门之间因为相互了解不充分，缺乏沟通交流，对于固定资产的拥有量与使用情况不熟悉，容易造成资产重复购买、资产闲置等问题。

2 提升某农业高校固定资产管理的对策

2.1 完善固定资产管理框架，明确管理职责

1）完善固定资产管理框架。新公共管理理论主张“公共服务的服务对象是公民，要以公民的需求为导向，坚持服务理念”[1]。该校可以借鉴这种理念，首先以全校师生需求为导向，坚持服务行政的全新价值理念，根据不同部门、学院对资产的需求度与使用用途的不同，设计不同的管理方案。农学、工学等理工类二级学院，资产需求量与使用量较大，下设多个基础实验室，对此，应当指定专人负责实验室资产，建立多层次、多分支的管理结构;相较之下，管理、文学等文科类学院资产使用量较少，学校需要更加关注资产管理人员的参与程度，减少管理层次[3]。

其次应以市场经济为基础，引入市场竞争机制。“将市场竞争机制广泛应用于政府管理，让更多的私营部门参与公共服务的提供，以最少成本提高服务供给的质量和效率”是新公共管理理论主要内容之一[1]。随着高校后勤社会化的深入，可对高校经营性固定资产的管理注入更多的社会力量，引入市场竞争机制，确保高校经营性固定资产极强的保值性与良好的增值性，实现由实物管理转变为价值形态管理，以提高高校经济资源整合使用效益和利用效率[7]。

最后应重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点，高校在资产管理中应堅持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则，明确绩效目标，重视固定资产的投入效益。

2）明确管理职责。新公共管理理论主张将政府的决策权与管理权相分离。在该校“统一领导、归口管理、分级负责”的管理体制基础上，在原有的管理层次上，明确各管理部门、各归口部门与使用单位的管理范围。根据本部门的实际情况，完善落实岗位职责。资产管理处应专门负责统筹学校的固定资产管理工作;各归口管理部门负责管理好职责范围内的各类固定资产;各资产使用单位对所使用的资产安全性和完整性负责，明确划分各级管理的权限与职责[7]，做到全员参与到固定资产管理的工作中，具体工作职责见表1。

2.2 丰富固定资产管理制度，规范管理流程

1）丰富固定资产管理制度。一套由高校内部一致认同的管理制度作为管理指南是协调高校固定资产运行和管理行为的基础。在该校现行固定资产管理制度的基础上，完善资产全程性管理工作制度，及时纠正不规范操作的管理行为和做法，有利于高校持续稳定发展。

在资产配置环节，完善学校关于固定资产的配置标准，各单位应以资产存量为依据，在单位时间内编制资产配置预算和购置计划，坚持帕累托最优原则，从经费源头上控制与防止资产的闲置与浪费。经过批复的资产配置预算和购置计划，若非发生无法预见的事项，不得调整。按实际需求，确实需要调整的，其审批程序必须按照《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》规定，否则一律不得通过。

在招标与购置环节，各单位按照预算和购置计划新增资产，并按照财务处批复的年度部门预算开始实施[8]。严格遵守政府采购管理的有关规定和学校统一招投标管理规定，购置纳入政府采购范围内的资产。

在验收与安装环节，经办人员在收到资产的第一时间组织单位负责人与使用部门进行验收并办理好资产报增手续。

在使用与维护环节，各单位应建立健全岗位分离制度，指定本单位资产管理人，负责资产信息情况、实际使用情况等日常管理。资产使用人应按照规定正确使用、保管资产，发现资产信息与实际情况不符时，应及时向资产管理人反馈准确信息，确保账物一致。如发现资产不能正常使用，资产使用人与管理人应及时向单位领导人汇报情况，经批准后进行维修并签字确认。若为人为因素造成的损失，应按照学校规定进行赔偿。

在绩效考核环节，固定资产依据是否从事经营为标准，划分为经营性资产与非经营性资产，前者考核具体包括使用情况、人才培养、服务收入和管理评价，后者包括使用情况、人才培养、科研成果和管理评价。

在监督检查工作中，应当坚持单位内部监督与管理机构监督、社会监督相结合，日常监督与专项检查相结合，落实好事前、事中、事后监督。

2）规范管理流程。高校作为一个有机整体，应整合高校固定资产管理方式和方法，对高校固定资产的管理要以学校管理制度为依据，以合理配置和有效使用固定资产为出发点和落脚点，坚持实质重于形式原则，杜绝依靠主观随意性办事，规范、科学管理固定资产。

2.3 更新固定资产管理理念，升级管理手段

1）更新固定资产管理理念。在产教融合发展的趋势下，该校现有的管理理念难以满足国家对高校固定资产管理提出的新要求。在新形势下，该校应在明确高校固定资产的产权主体地位的基础上，以新公共管理理论为指导方向，树立效益理念、市场竞争理念及共建共享意识，以期加强使用者的参与意识、责任意识。

首先是树立效益理念，包括社会效益和经济效益理念。在市场经济社会中，高校需做到社会效益优先经济效益，社会效益与经济效益有机结合。在满足学校和师生的需求上，提高固定资产管理水平和服务质量，从而获得更佳的经济效益。

其次为树立市场竞争理念。新公共管理理论的基本内容之一是树立企业家精神。对于高校固定资产管理而言，将企业家精神融入管理工作中，强调以全校师生为中心，资产管理部门在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少服务成本和提高管理效率的方法[9]。

再次是共享共建意识。高校内部各二级学院建立共建共享服务信息平台，通过该平台可充分了解各学科所配置和使用的固定资产，避免资产重复购置和闲置现象的发生[10]。除此之外，树立资产管理人员及使用者的资产配置观念。按照《中央行政事业单位固定资产配置管理办法》，对于各单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由主管部门收集其固定资产的用途、使用状况等信息，在保证各学院自身发展的基础上，最大限度地相互调剂，并报资产管理处备案。

2）升级资产管理手段。新公共管理理论强调政府是“掌舵者”而非“划桨者”，随着高校固定资产资金来源渠道的多元化，单一的管理模式造成管理效率低下。因此，该校校国资委可根据政策指引固定资产管理方向和任务，有针对性地采用不同的固定资产管理模式。可根据固定资产的价值及用途不同，采用集中管理与分级管理相结合的模式[11]。对于教学楼、公用房等固定资产，采用集中管理模式，统一由资产管理处负责调配规划与管理;对于大型精密仪器等具有专业性的固定资产，由资产占有与使用单位负责，在其职责范围内对固定资产的安全性、完整性和有效性负责，并定期向资产管理处汇报固定资产使用情况。

或是采用“四象限”资产管理方法。根据固定资产的价值量和使用年限程度进行资产管理划分的方法。如图1所示，按管理顺序划分，先是价值量高、使用年限长的固定资产，安排专人对其使用的全程性、有效性等方面负责;接着是价值量高但使用年限短的固定资产，针对这类固定资产主要关注点是资产利用效率，减少资产的闲置;再到使用年限长但不贵重的固定资产，资产管理人员需要做好资产维护与处置工作;最后是既不贵重使用年限也不长的固定资产，其管理工作应该符合国家和学校的规定，避免造成资源浪费。

再者是要提高信息化管理程度。对高校固定资产实施动态管理，按照固定资产管理信息化的要求，建立健全固定资产管理信息系统，使学校固定资产拥有量公开化、透明化，学校全员可以全面、动态地掌握本单位固定资产的占有、使用情况;资产管理信息系统和资产信息报告是各部门编制本单位部门预算的重要依据[12]。同时，对仪器设备等固定资产使用条形码、二维码等技术，通过微信平台等渠道跨部门、跨院系进行仪器资产设备的共建共享，加强固定资产信息管理及信息化建设。

2.4 加强固定资产管理队伍建设，提升资产管理业务水平

1）加强固定资产管理队伍建设。新公共管理理论主张改造公务员制度[13]，鉴于此，该校应合理配置人员，结合实际需要，在选拔人员时推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破正式员工“铁饭碗”的传统用人思想。在固定资产管理工作量大、数额拥有量大的部门，对资产管理人员实行合同制或聘用制，确定两名兼职资产管理人员，各司其职，相互制约，同时各部门配备负责固定资产管理的领导，全权负责职责范围内的固定资产管理，资产使用人应对所使用的资产的安全性和完整性负责，并定期向资产管理处汇报资产使用等实际情况。增加管培生计划[12]，对于学校资产管理处人手紧缺问题，可以利用学校开展的勤工助学以及研究生助管等工作，选择专业相关的高年级本科生或在校研究生到资产管理处或各二级学院、归口部门承担资产管理方面的部分辅助工作。

2）提升资产管理业务水平。资产管理人员的职责是管理单位资产，维护资产的安全性和完整性，防止固定资产的流失。因此，资产管理人员不仅需要具备行政管理能力，还需要具备专业技能和技术管理能力。通过定期参与资产管理知识的培训和学习，熟悉国家对资产管理的规定和单位的规章制度，掌握资产的购置、调剂和处置等流程，可提高资产管理人员的专业水平。

该校可学习企业运行机制和用人机制，在市场经济条件下，对资产管理人员特别是兼职管理人员，根据实际的工作量和工作的复杂程度，增加效益工资的发放力度，激发职工队伍的活力。另外，应加大人才引进力度，吸纳一批懂技术的人员充实到固定资产管理队伍中，不断提升资产管理服务的科技含量。

3 结语

将新公共管理理论应用于高校固定资产管理实际工作中，完善了固定资产管理框架，创新了传统的管理理念与手段，有效节约了管理成本和管理时间，充分发挥了固定资产的作用，提高了固定资产的管理水平，有利于增强高校办学实力与可持续发展，加强高校固定资产管理工作。需要注意的是，在尝试将新公共管理理论应用于高校固定资产管理时，应结合高校自身需求与发展，探索出一套适合高校固定资产管理的方案，从而为高校的事业发展和建设提供有力保障。

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