欧盟数字化贫困治理战略、实践及启示

赵安琪　付少雄

编者按：随着新一代信息技术全面嵌入社会生产与居民生活，以数字技术为标志、以知识资源为依托的数字经济成为重塑全球格局的核心动能。聚焦海量知识汇聚、筛选与传递的整个生命周期的图书情报领域既受到全新的数字经济系统对知识范式的巨大冲击，又是推动全球数字化经济形态发展的重要驱动力。一方面，数字化和智能化的介质、算法与模型使得信息资源管理与服务的辐射范围更广、普惠群体更多、知识内容更为多元与精准;另一方面，具有开源基因的数字化图书情报数字服务日益展现出协同共享的特征，成为支撑数字经济的创新引擎。

在数字经济环境下，大数据分析、区块链存储与人工智能既让图书情报视野下的知识获取、存储、使用、分享與更新是一个漫长而复杂的技术迭代、政策调整、伦理完善和法律变革的过程，也让图书情报的应用实践暴露出了知识的数字生产力转换不足、数据的交易规则不健全等诸多问题。基于此，本刊特组织了本“数字经济与图书情报事业”专题，专题文章对数字化知识共享与知识付费、信息扶贫路径与数字化贫困治理、数据服务贸易规则以及数字化知识传递的社会影响等领域进行了探讨，翼望为数字经济环境下的图情事业建设添砖加瓦，产生再引良玉之效。

摘   要：信息社会中数字技术的迅速发展催生了数字化贫困问题，而欧盟通过系列数字化贫困战略的实施，实现了数字化贫困的有效治理。文章在阐述数字化贫困内涵和总结欧盟数字化贫困治理战略的基础上，采用数字技术接入累积递归模型，从政策和法律保障层面分析了欧盟社会数字化意识和理念的培养举措;从贫困地区数字化基础设施建设与弱势群体数字化服务完善角度探索了欧盟数字化物理贫困的削减措施;从政府、学校、图书馆多维度探究了欧盟在数字化技能和数字资源利用层面的贫困治理实践。最后从数字化理念的普及、数字化贫困区域与群体的划分、社会各层面数字化贫困治理的联动三个方面提出了欧盟数字化贫困治理对我国的启示。

关键词：欧盟;数字化贫困;数字鸿沟;数字素养教育;精准信息扶贫;贫困治理

中图分类号：G254.97;F491   文献标识码：A   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019019

Digital Poverty Alleviation of European Union： Strategy， Practice and Inspiration

Abstract With rapid development of digital technology， digital poverty has become a serious problem. European Union （EU） has made great achievements in the alleviation of digital poverty through a series of digital strategies. Based on the connotation of digital poverty， this study summarizes the strategies of digital poverty alleviation in EU. Using the cumulative and recursive model of access to digital technology， this study introduces the practice to improve people's digital consciousness from policies and laws. Taking infrastructure construction in poor area and digital service of disadvantaged groups into consideration， the research investigates the methods of digital poverty alleviation in physical dimension. By analyzing the digital literacy education of government， schools and libraries， the study examines the practice to improve digital skills and promote digital resource utilization.

Key words European Union; digital poverty; digital divide; digital literacy education; targeted information poverty alleviation; poverty governance

1   引言

信息社会世界峰会（World Summit on The Information Society，WSIS）强调新的千禧年全球最大挑战是信息社会的建立，人人皆可创造、获取、利用和分享信息，以促进社会可持续发展[1]。联合国《2030年可持续发展议程》将消除包括数字化贫困在内的贫困作为可持续发展的首要任务，数字化贫困是信息与通讯技术（Information and Communication Technology，ICT）作用于社会主体而产生的新贫困形式[2]。在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业以及群体间，由于信息、ICT资本及创新能力等方面的差别衍生出严重的数字化贫富差距。数字化贫困者由于数字资源分布不均或数字素养匮乏，无法充分获取和利用数字化资源，导致信息需求无法满足。数字化贫困治理是指针对不同的数字化贫困地区、贫困群体与贫困程度，因势利导、因地制宜和因人施策，采用差异化的数字化贫困治理战略与实践，以缩小数字化贫富差距。

国内研究将农民数字化贫困划分为8个维度：数字化物质实体、数字化服务、数字化心理、数字化能力、数字化努力、数字化社会规范、数字化社会支持和数字化影响[7]。其中，数字化心理、数字化能力和数字化影响3个维度分别对应了模型中心理层面、技能层面和利用层面的贫困，数字化物质实体和数字化服务2个维度则对应了模型中物理层面的贫困。社会个体的数字化努力和社会关系网络中产生的社会支持对于数字化贫困削减具有重要作用，但其受国家政策、教育等外力影响较小，脱胎于长期社会实践的社会规范难以量化，本研究未将其纳入研究范围。鉴于此，本文基于数字技术接入累积递归模型，总结欧盟在心理层面、物理层面、技能层面与数字资源利用层面的数字化贫困治理实践。

3.1    心理层面的数字化贫困治理实践

心理层面的数字化贫困是指社会主体缺乏对数字化的需求、认知和动机等，具体表现在缺乏数字化理念、排斥数字资源的使用、担心信息泄露从而对数字化失去信心等[7]。数字技术恐惧或焦虑也是数字化贫困治理的重要阻碍，尤其是对于老年人和女性群体[23]。欧盟主要通过政策刺激社会主体的数字化需求，通过法律保障提升社会主体对数字化的信心，促使社会主体在心理层面树立数字化意识和理念。

3.1.1  政策推动

欧盟通过不断加强对数字化技术创新的财政支持，提升社会对数字化的关注度，刺激社会对数字化产业的需求。从1984年研究框架计划（Framework Program for Research，FP）到2014年的2020地平线计划（Horizon 2020），欧盟不断加大对数字化的研发支持，同时推动各成员国在技术开发上保持合作（欧盟1984-2014年历年投资额度见图3）[24]。其中，地平线2020计划是欧盟有史以来规模最大的研究与创新促进项目，投资预算高达770亿欧元。在框架计划下，数字化相關的研发项目主要包括：欧洲信息技术研究与开发战略项目、欧洲高级通信技术研究与开发项目、高级通信技术与服务项目、远程信息通信应用项目、信息社会技术项目等，数字化相关项目预算占据框架计划比例达20%-40%[25]。

3.1.2  法律保障

欧盟通过制定系列法律保障数字化贫困群体的合法权益，在法律层面消除数字化贫困群体对数字化的担忧以及恐惧。欧盟于2002年发布了《电子通讯网络通用服务和用户权利》指令，要求电子通信服务的质量和价格不能因地理位置的不同而发生变化，低收入用户可享受特殊帮助;在服务没有达到最低质量标准时，用户可获得补偿和退款[26]。欧盟还全面开展电子无障碍立法活动，从法律层面切实保障数字化弱势群体的利益，如瑞士的《政府及公共事业网络无障碍法规》、爱尔兰的《残疾人信息技术无障碍性指南》、西班牙的《计算机无障碍法规》、荷兰的《网络无障碍法规》等都是电子无障碍立法活动的具体实践。

3.2    物理层面的数字化贫困治理实践

物理层面的数字化贫困包括了实物形态的数字化工具贫困（如接入数字化设备的条件缺乏、数字化设备缺乏等）和数字化服务贫困（如数字化服务类型单一、数字化服务方式落后等）。本文从贫困地区数字化基础设施建设与弱势群体数字化服务完善角度介绍欧盟的数字化贫困治理实践。

3.2.1  贫困地区数字化基础设施建设

欧盟采用数字经济与社会指数（Digital Economy and Society Index，DESI）评价成员国或地区的数字竞争力，综合指数评分共有5个维度：宽带连接（固定宽带、移动宽带、宽带速度和价格）、人力资本（基本技能和互联网使用、高级技能和发展）、互联网使用（内容利用、交流和在线交易）、数字技术集成（商业数字化与电子商务）、数字公共服务（电子政务）。欧盟首先通过DESI识别和确定数字化贫困国家或地区，从而开展具体的资助与扶持工作。欧盟开设了专门的国家援助计划，在经济欠发达地区推行数字化政策，通过宽带铺设等方式，普及数字化通讯技术，增加农村等贫困地区使用ICT的机会，刺激社会主体的数字化需求（贫困地区数字化基础设施建设情况见表1）。

3.2.2  弱势群体数字化基础服务完善

欧盟根据数字化贫困各项指标，将弱势群体划分为12类：单亲和暴力家庭、青少年、流浪者、失业者、老年人、残疾人、受教育水平较低者、犯罪者、受害者、被歧视种族、少数民族、医疗无保障者以及偏远贫困地区人民[33]。数字化贫困帮扶对象的划分根据各国的实际情况进行动态调整，如英国将扶贫对象划分为7类、荷兰划分为9类，其中均包括残疾人士、儿童、老年人、失业者等。欧盟强调各级政府在提供数字化服务时，必须充分考虑到各类弱势群体的需求。

（1）残疾人士。欧盟对于残疾人士的数字化贫困帮扶主要体现在开发适合残疾群体的数字化工具、提供无障碍数字化服务和就业信息。关于数字化工具，欧盟鼓励电子接入，鼓励研究、设计和开发适合残疾人使用的信息获取技术和工具等;关于无障碍服务，英国政府网站特别为残疾人士提供了更便利的数字服务，如多种格式文件下载、屏幕大小和颜色设置等，还设置了无障碍实验室，提供免费测试，推荐免费获取辅助技术工具的信息[34];丹麦政府网站提供了丹麦语、英语等4种国际语言，提高了政府信息的可获取性;瑞典政府网站在首页上方设置了“Listen”功能，用户可以调整播放速度、文本大小和颜色等，为视障群体获取信息提供便利[35];关于就业信息，德国联邦政府国家行动计划（German Federal Governments National Action Plan， GFGNAP）鼓励联邦各州负责机构为残疾人以及雇主提供咨询和就业信息服务[36]。2017年6月，葡萄牙就业与职业培训机构（Institute for Employment and Vocational Training， IEFP）发布了“2016行动计划”（State of Art 2016），主要目的是为残疾人就业提供信息和技术培训支持，促使其融入社会，主要行动包括提供专业的职业技能培训课程、及时提供就业信息和就业渠道等[37]。

（2）老年群体。老年群体对数字化信息资源以及信息服务需求巨大：①生理层面上，行动不便的老年群体对网络购物和在线医疗信息的需求较大;②心理层面上，老年群体渴望在线交流和网络休闲;③认知层面上，终身学习意识在老年群体中也不断提高。老龄化问题日益严重，老年人视力、听力和记忆消退等生理现象的发生，会导致其面临严重的数字化贫困问题。欧盟制定了老年快乐计划（Ageing Well Action Plan），强调数字化技术要为其提供解决方案。欧盟还鼓励社会部门和企业设计研发符合老年群体数字化需求的产品，通过产品和服务创新提高其数字化获取能力，满足老年群体数字化需求。欧盟地平线计划强调构建“积极健康的老龄化社会”，其投入12亿欧元促进相关数字产品的研发与创新。

（3）其他数字化贫困群体。其他数字化贫困群体还包括儿童和青少年、社会经济地位低下群体等。对于儿童，欧盟官网上设置了儿童入口，儿童可通过游戏或者问答的方式获取关于欧盟的信息;对于青少年，欧盟设立Erasmus+项目，投资147亿欧元为青少年提供学习和接受培训的机会，促进青少年掌握劳动力市场所需的数字化技能，降低失业率[38];对于社会经济地位低下群体，欧盟的“电子政务惠及社会经济地位低下人群项目”（E-Government for Low Socio-Economic Status Groups Project，ELOST）采用问卷调查法和访谈法，详细分析了社会经济地位低下群体的信息需求，调查了欧盟各成员国已采取的应对措施和具体服务，为欧盟电子政务、数字化贫困治理提供指导和借鉴。

3.3    数字化技能与数字资源利用层面的贫困治理实践

数字化技能包括处理硬件和软件的操作技能，检索、筛选和处理信息的知识技能，利用数字化技术解决特定目标和改善社会地位的策略技能。数字资源利用是数字资源获取的最后阶段和最终目标。欧盟主要通过开展全方位数字素养教育，提升数字化贫困地区和群体的数字化技能及数字资源利用水平。欧盟数字素养教育体现在各个维度，即政府把握数字教育走向、学校将数字素养教育融入教学、图书馆协助开展数字素养教育[39]，以在教育实践中普及数字化理念，激发社会主体学习数字化技能和利用数字化资源的主观能动性。

3.3.1  政府数字素养教育定位

政府在数字素养教育中扮演了战略制定者、社会调查者和协调促进者的角色。首先，欧盟明确将数字素养纳入整体发展战略内，强调数字素养教育的重要性，提升社会整体培养数字素养的意识。在里斯本战略框架下，欧盟启动了“教育与培训2010计划”。随后欧盟在2006年通过包括数字素养在内的“核心素养”提案。作为《欧盟2020战略》计划的组成部分，欧洲数字议程战略指出部分贫困地区信息需求无法得到满足，数字化技能差距普遍存在，因此要加强欧洲数字技术研究、发展和创新，并开展数字素养教育[40];其次，欧盟通过实践调研分析各地区数字素养教育间差距。欧盟委员会联合研究中心（Joint Research Center， JRC）的未来技术研究所发布了数字素养项目，在31个国家或地区的学校进行实际调研，探究教学过程中信息技术的使用、师生的数字信息能力以及对信息技术的态度与需求，为精准数字化贫困治理奠定基础[41];最后，在尊重不同国家地区多样性和差异化的基础上，欧盟在数字素养教育中充当协调者和促进者的角色。2014年欧盟发布《教育、培训、青年和体育》（Education， Training， Youth and Sport）文件，鼓励政府、学校、企业、培训机构等加强合作，欧盟多个成员国一起开启了“路径项目”（Pathways Project），通过培训课程和在线工具普及获取和利用信息的方法，促使智力残疾人士加入终身学习行列[42]。此外，媒介信息素养是数字素养的重要组成部分，第一届欧洲媒介信息素养论坛上正式通过了媒介信息素养《巴黎宣言》，强调对青少年进行媒介信息素养教育的重要性，欧洲科学技术合作网络（European Cooperation in Science and Technology Network， COST）在論坛上介绍了不同国家和地区媒介信息素养教育培训等的实施情况和发展进度[43]。

3.3.2  学校数字素养教育融合

在欧盟数字化贫困治理模式下，学校承担了知识与技能扶贫的重要责任，其主要的数字化贫困治理方式是将数字素养教育与教学融合，具体实施途径包括成立专门的数字素养教育学校，将数字素养教育纳入日常课程教学，依托校园联盟推广数字素养教育。首先，对于成立新的数字素养教育学校，欧盟委员会、教育与文化董事会（The Directorate General for Education and Culture， DGEAC）联合英国、德国、西班牙、瑞典、法国和立陶宛的老年大学，成立老年数字学院（eLSe Academy-eLearning for Senior Citizens），免费开设数字化技能课程，为老年人提供数字化技能学习机会[44];其次，对于将数字素养教育纳入日常课程教学，英国专门制定了数字化课程标准，将数字素养教育课程列为初等和中等教育的必修课，同时成立数字素养咨询委员会，引导全国教育机构的数字素养教育活动[45];爱沙尼亚设置“自动化技术与德语在线课程”（Automation Technology and German as Online Course），将数字素养教育融入日常课程当中[35];捷克实施“商务经济语言学习”（Business Economics Language Learning），在数字化教学过程中培养学生获取和使用数字信息的能力[39];再者，对于依托校园联盟推广数字素养教育，欧洲校园联盟（Schoolnet）致力于在高校中推广数字化技术，提升师生的信息获取和利用能力，进行数字化技术培训（iTEC项目），提供数字化咨询服务，通过学习资源交换项目（Learning Resource Exchange）培养师生的数字素养[46]。

3.3.3  图书馆数字素养教育加强

图书馆作为公共服务机构，开展数字素养教育是其责任和义务，在提升数字化贫困地区和群体的数字化技能与信息利用水平过程中，欧盟充分发挥图书馆的宣传教育作用。为促进欧盟社会主体的数字化均等获取，欧盟构建了欧盟数字图书馆（Europeana），联合1700多个图书馆、档案馆等公共机构共同提供数字化服务，通过统一数据模式促进欧盟用户共享与利用数字化资源，尤其为不发达国家和地区获取文化、科学等方面的数字资源提供便利[47]。欧盟的图书馆协会或高校图书馆等均开展了丰富的数字素养教育活动（具体实践示例见表2）。

4   欧盟数字化扶贫实践对我国的启示

通过系列数字化战略与措施的推行，欧盟各成员国在数字化贫困治理中取得了显著成效，能为其他国家数字化贫困的削减提供积极借鉴。根据欧盟数字化贫困治理实践的先进经验，本文对我国数字化贫困治理的建议如下：

（1）贫困治理过程中数字化理念的普及。欧盟在战略制定与策略实施过程中不断强调数字化理念的重要性。首先，数字化理念的普及能最大程度激发公民的主观能动性，主动去培养数字化工具利用能力等。国内应当在政策制定与媒体宣传中不断向数字化弱势群体注入数字化理念;其次，数字化理念普及能带动数字化产业的发展，从而带动产业从业人员的系统性数字化脱贫，如国内可通过农民群体中电子商务理念的普及，利用数字化平台对接农业资源，开拓农村信息服务业务等。

（2）数字化贫困区域与群体的划分。欧盟在开展数字化贫困治理实践时，按照区域的数字化发展阶段与水平的差异，采取不同的数字化贫困治理策略，着力于在经济欠发达地区推行信息化政策，在贫困地区开展数字化基础设施建设。我国作为发展中大国，在数字化建设过程中长期存在东西部、城乡的发展差异，应积极完善偏远地区及农村地区数字化服务补偿机制，致力于缩小区域间的数字鸿沟。同时，欧盟国家亦针对不同人群开展精准的数字化贫困治理实践，各类弱势群体的数字化需求具有差异性。无论是政策制定还是具体措施，都应考虑到弱势群体的切实需求。

（3）社会各层面数字化贫困治理的联动。欧盟在数字化贫困治理过程中，强调政府和社会各层面的联动，强调学校、图书馆等机构在数字化贫困削减中的重要作用。学校作为面向全体公民进行系统教育活动的组织机构，在数字化贫困治理过程中最具普适性。国内应将数字化理念贯穿于义务教育、高等教育等阶段中，通过开设相关课程，培育公民的数字化技能;国内图书馆作为公益性信息服务机构，是数字化贫困群体最易接触的信息交流场地，国内图书馆应当主动担任起数字化贫困削减的义务与责任，主动与社区、街道、学校等加强合作，依据数字化贫困群体的个性化需求，开展数字素养教育等，扩展公共图书馆的社会服务功能属性。

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