“三个公平”视野中城市新移民权利体系建设研究

苏昕 何璐瑶

摘要：公平正义是中国特色社会主义的内在要求，而制度是社会公平正义的基本保證。当前我国已进入以城市为主的新成长阶段，城市新移民作为社会变迁中重要的群体，却由于户籍、土地、社会保障等制度的阻碍，权利体系依然不完善。这不仅阻碍城乡的有效融合，而且潜在大量社会风险。针对这一问题，首先要强调共存意识，从人类命运共同体高度认识城市新移民权利体系建设的重要性;其次以“三个公平”为目标，完善城市新移民权利体系建设;最后将风险文化与权利体系建设相结合，构建责任共担的正派社会，化解潜在的社会风险。

关键词：城市新移民;权利体系;制度障碍;构建路径

中图分类号：C922    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）03-0084-008

城市新移民作为当前城市重要的新群体，深刻影响着中国的社会变迁，“社会领域的重大变迁之一，便是大规模的新一轮移民运动的发生”[1]。截至2018年末我国城镇常住人口占总人口的59.58%，人户分离多达2.86亿人[2]，其中进城农民工13506万人。[3]庞大的进城农民工构成了城市新移民的主体，但由于户籍、社会保障、土地、社会管理制度的不完善，导致城市新移民在经济、政治、社会、文化等权利享有上与城市居民还存在一定差距，这不仅阻碍城乡的有效融合，甚至潜藏着大量社会风险。党的十八大提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”制度是实现公平正义的根本保证，权利公平、机会公平、规则公平是构建公平正义制度体系的核心内容。必须完善制度建设，形成权利公平、机会公平、规则公平的社会权利体系，促进城市新移民全面持续的发展。

一、马克思主义权利学说和对不公平的清醒认识

马克思历史唯物主义权利观认为任何权利的产生都是人在一定的社会经济关系上的客观反映，一切法的关系及权利关系都是基于一定社会经济条件基础上的利益表达，即权利是经济关系的法律意志化，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[4]435一定时期的权利之所以有一定的表达和规定，都是由该时期经济基础决定的，同时，权利也受社会文化发展的制约。而在社会主义初级阶段，由于社会整体的生产力和经济条件的限制，加之每个劳动者的劳动技能、劳动能力、家庭负担不一，在按劳分配原则下必然会带来收入不平等以及实际生活水平的差距。在这样的历史发展阶段和经济条件背景下，当权利以劳动为尺度，就产生了“这种平等的权利，对不同等的劳动来说是不平等的权利”[5]12的现象。

但“这些弊病，在经过长久阵痛刚刚从资本主义社会产生出来的共产主义社会第一阶段是不可避免的”[5]12，要消除这些由分配原则而产生的社会差距的“这些弊病”，只有社会经济条件不断发展，直到实现共产主义阶段才能消除。虽然某些社会制度或因此带来的社会差距或许难以永远消除，但这个社会如果被接受和认可，必须以全体成员共同遵守的公平的权利为前提，最根本就是公平的劳动权。换言之，如果一个社会能够保障所有社会成员享有普遍公平的劳动权，即使存在结果不平等，这种社会制度和社会秩序也可能被容忍和维持，甚至某种程度上，这些制度结果所形成的社会差距可能转化为或本身就是社会发展的动力。正视这些现象，解决这些问题，要从保障权利公平性着手，通过完善公平公正的权利制度促使这些社会差距转化为社会发展的动力，为实现真正的自由和平等的共产主义而努力。

二、城市新移民权利体系建设中存在的

主要问题及表现

随着人口规模的增加，城市新移民作为一个群体的生存环境引起社会广泛关注，最突出的就是权利保障问题。改革开放以来，虽然我国在城乡居民社会保障和权利体系均等化建设取得了快速发展，但受经济发展水平、城乡公共资源一体化均等化建设水平的影响，对于快速增长的城市新移民群体来说，在经济权利、政治权利、社会权利及文化权利建设等方面依然存在着一定问题。

（一）经济权利的不充分

就业是最大的民生。城市新移民的自主择业及其工资收入、工作环境是实现其劳动就业权利的具体体现，也是其经济权利的主要承载。尤其是当前新生代农民工作为城市新移民的主体，截至2018年“80后”新生代农民工已经占全国农民工总量的51.5%。[3]相较于父辈来说，他们不仅有着更强烈的城市定居意愿，而且对于职业、收入水平、工作环境等方面的经济权利有了更高的要求，但较少的就业选择、较低的收入水平、不充分的技能培训已经成为保障城市新移民经济权利的主要障碍。

首先，就业选择面相对较窄。城市新移民大多无法进入体制内的劳动力市场，而体制外的劳动市场多数都是社会保障不完善的中小民营企业和小作坊，由于职业、工种的限制，很多城市新移民只能从事一些环境较差、工资较低、工时较长且风险较高的工作。同时就业渠道窄，主要依靠亲朋、老乡等非正规非正式的工作渠道。就业歧视、招工诈骗、非法招工、拖欠工资、工时过长、随意辞退等现象，严重损害了城市新移民的劳动就业权利。

其次，工资待遇普遍较低。截至2018年，外出务工农民工月均收入4107元，虽然比上年增长7.9%[3]，但仍低于全国城镇私营和非私营单位就业人员的平均工资。城市新移民群体中有很大一部分从事建筑、运输、餐饮等劳动强度大、风险性较高、劳动时间长的职业。虽然全国各地区明确发布最低工资标准，但在执行中常有打折扣现象，如一些单位将最低工资标准作为减少用人成本的手段，或将食宿补贴、特殊工作津贴作为总收入再扣除，或是延长工时变相克扣工资。

再次，就业服务权利得不到充分保障。专业技能水平与提升速度直接影响城市新移民能否满足经济发展和产业转型对人的更高要求。根据2017年统计数据显示，城市新移民群体在外出务工前接受非农职业技能培训的比重仍然较低，仅占30.6%[6]，且大多是接受政府的就业培训服务。而企业作为主要用人单位，由于没有强制性的法律规范约束，很多企业无法为职工提供充足、高质量的专业技能培训。

（二）政治权利的不完备

随着城市新移民群体规模的日益壮大，其要求参与政治生活并取得自我实现的政治权利也引起社会广泛关注。但由于体制机制的限制，城市新移民群体没有足够空间和渠道行使这些政治权利，无法实现参与社会公共事务的管理，缺少有效的利益表达渠道。以遇到困难寻求帮助的渠道为例，高达89.2%的城市新移民主要依靠家人、亲戚、老乡帮忙，而依靠工会、妇联、政府部门和社区帮助的仅占10.4%。[7]

城市新移民在利益分配、经济收入处于劣势，正是由于政治参与权利的不完备导致的。从选举权上看，城市新移民仍是农村户口，无法在城市中参与社区选举。而事实上他们已与户口所在地的政治系统相脱离，极少甚至从不参与家乡的村民选举，逐渐沦为“政治边缘人”[7];从参与权上看，政治表达权是城市新移民的政治参与权具体内容，但由于其社会组织不多、参与比例较低，很难通过合法性组织表达群体需求，更谈不上个人权利表达的实现，如在进城农民工中只有15.3%参加过人大代表选举，仅有9.8%的进城农民工加入工会组织，且只有26.0%经常参加工会活动。[3]

（三）社会权利的短板化

城市新移民社会权利的短板化主要体现在社会保障权利及相关的社会公共服务上。统计数据显示，截至2017年底，在全国24223万农民工中，参加养老、医疗、失业、工伤等各项保险的人数分别为6202万人、6225万人、4897万人、7807万人，相对于两亿多农民工人口总量来说参保比例仍然较低。[8]除了参保比例低，城市新移民社会权利的不足更体现在社会保障待遇水平较低和公共服务水平较低。如养老和医疗保障不能充分享受城市平等待遇，待遇水平与城镇职工仍有一定差距，再如工伤、失业保险参保率和赔偿较低，加大了主要从事高危行业的城市新移民的生活风险，尤其是用人单位漏缴、断缴社会保险之后补缴困难，使城市新移民社会保障具有不确定性的特征，在并不稳定的工作环境中几乎没有抵抗重大疾病风险和失业风险的能力。另外，在社会救助与社会福利方面，当前我国城乡社会救助政策的对象主要是本地居民，城市新移民想获得社会救助一般只能向户籍所在地的相关部门申请，而同时由于工种和职业限制，他们也很少能享受工作单位的福利待遇。

（四）文化权利的滞后性

文化权利作为公民的基本权利，是公民所拥有的参与分享发展文化活动、文化资源、文化利益的一系列权利。[9]保障文化权利对于提升人民群众的精神风貌、满足其日益增长的精神生活需求具有重要意义。但由于当前我国的文化权利建设还较为滞后，尤其是对城市新移民来说，其文化权利长久以来无法得到充分保障。首先表现为城市新移民的文化活动较为单一，其业余时间主要的文化活动就是电视和上网，比例高达76.3%，参加文娱体育活动仅占5.3%，而选择读书看报、参加学习培训的比重更是只有3.6%和1.9%，另外也只有26.5%的城市新移民表示参加过所在社区组织的活动，且大多还是偶尔参加。[6]

其次，城市新移民享有的文化教育资源较少。大多数城市新移民文化水平相对较低，作为社会成员的意识和专业知识都相对欠缺，亟须通过教育、培训来提高个人素质和专业劳动技能。在知识型和学习型社会，城市新移民不仅需要通过接受公平的教育尽快融入城市，更要不断提升自己实现自身价值。但城市新移民享有的教育资源相当有限，接受专业培训和学习的机会也远没有城市市民多，限制了劳动竞争力的提升，难以从根本上改善就业水平和生存环境。

再次，城市新移民文化权利的滞后性集中体现在其子女的受教育权的实现水平。受教育权是文化权利的重要内容和核心要素，能不能公平地享有受教育的权利是文化权利实现的重要评判标准。虽然政府为实现教育公平，积极推进城市新移民及随迁子女的入学、升学政策与城市接轨，但在政策落地过程中，由于受户籍、招生指标、教育资源等因素的影响，与理想的教育公平目标还存在很大差距。数据显示，本地升学（入园）难、费用高依然是进城农民工家长反映最多的两个问题。[3]

三、城市新移民权利体系建设的制度障碍

当前城市新移民在经济、政治、社会、文化等权利体系建设中存在的问题，虽然从根本上说是受我国经济社会发展水平的制约，但是从实际产生的角度看，其中也有较多的制度障碍，如城乡二元户籍制度、社会保障制度、土地制度等都与城市新移民的政治、经济、社会、文化权利的建设有着必然联系，这些制度障碍不仅影响着城市新移民日益增长的美好生活需求，阻碍其真正融入城市社会，长此以往甚至会导致这个庞大群体在城市中渐渐“边缘化”，给社会带来潜在风险。

（一）二元户籍制度

现有的户籍制度，事实上将城市新移民屏蔽在城市社会资源之外，“就意味着难以享受‘提供能力和资源的制度”[10]。一方面，具有农民身份的城市新移民很难在城市中得到平等的尊重与权益，如城市新移民需进行暂住户口登记并领取带有明显“外来人口”标签的暂住证，这种身份的差异化标签易造成城市社会中对城市新移民群体的歧视现象。另一方面，这种歧视本质上是一种制度性歧视，其后果更对城市新移民带来心理伤害。而这种社会排斥的持续性和心理暗示，不仅使大量的城市新移民参与城市建设和发展的积极性受损，更会加剧城市新移民的身份认同障碍，甚至导致社会分裂和群体对抗，成为社会潜在的不安定因素。因此，必须加快户籍制度改革，消除户籍制度影响下社会环境对城市新移民带来的就业、生活、心理等城市融入方面的歧视，使城市新移民得到同等的社会尊重和城市认同。

（二）社会保障制度

健全的社會保障制度是城市新移民融入城市、共享改革成果的重要因素。虽然我国已基本形成了覆盖城乡的社会保障体系，但城市新移民中大部分仍然面临生活困境、失业风险和养老危机，具有典型的“风险性”和“低水平性”特征，很大程度上反映了社会保障制度的不足。一是城乡社会保障制度的不均衡性。由于社会保障在城市与乡村、城市新移民与市民之间的断裂状态，城市新移民无法享受与城市居民同等的就业、养老、医疗等全面的生活保障。二是立法不健全。目前我国社会保障法对城市新移民的社会保障缺乏明确的规定，而地方性、政策性法规因缺乏强制性，在实施过程中难免会向城市劳动者偏移，侵害城市新移民权利。三是社会保障基金支出压力。近些年来，随着覆盖全民的社会保障体系的不断完善，社会保障基金的支出压力也逐渐增大，无法全面承担庞大的城市新移民群体在医疗、养老、工伤等社会保障方面的巨额支出，基金收支增长不均衡的现实更严重阻碍了城市新移民社会保障权利的实现。

（三）土地制度

改革开放以来，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革为推动我国的经济社会发展，尤其是对促进我国社会主义市场经济的建立和城镇化、工业化的快速发展发挥了重要作用。但随着社会变迁及经济发展变革，现行的土地流转制度已经限制了农村社会的发展，限制了农业的产业化和现代化。同时，在农村还有一些因征地而完全失去土地的“失地农民”。土地被征用，意味着他们失去了赖以生存的唯一保障，被迫转变生存方式，成为了城市新移民，成为“失地也失社会保障的农民群体”。尤其是在城镇化进程中，对失地农民的补偿不尽合理，导致农民的财产权收到侵害，引发了因征地拆迁导致的群体性事件。

（四）单位制与社区制

单位制是新中国成立后社会管理的重要制度。但单位制却使国家与社会在城市中几乎重合，形成了单位和国家之间的“依附与庇护的关系”，职工与单位之间也形成了“依附与庇护的关系”。[11]对于城市新移民来说，他们被单位制排除在体制之外，几乎没有融入城市社会的空间，更剥夺了他们的归属感。

社区制是适应市场经济的发展和社会整合要求的产物，是我国城市基层社会治理的重要制度。社区是城市新移民日常生活的主要场域，甚至在某种意义上融入社区是城市新移民融入城市的第一步。近年来，政府大力开展城市社区建设，着力为居民提供更优质的公共服务和社会救助。而在實际运行中，社区仍然具有明显的行政化倾向，有限的资源无法向城市新移民流动，他们无法公平享有政府和社区提供的社会福利。

四、城市新移民权利体系建设滞后带来的社会影响

在快速城镇化进程中，城市容纳能力逐渐降低潜在的危险因素比任何常规危险都更加复杂、更具有不可预见性和结果的严重性。[12]如果城市新移民的权利体系建设严重滞后于人口增长速度，会影响城市的有序容纳能力，长此以往就可能产生社会风险。可以说，城市新移民权利体系建设的完善程度，既是城市容纳能力和持续发展能力的直接体现，又是有效缓解城市容纳压力、降低社会风险的有力武器。

（一）权利建设滞后易使弱势群体被剥夺感增强，引发不满与积怨

基于对人的全面发展的追求，城市新移民对城市有强烈的融入冲动，但权利建设的滞后却使其难以公平分享城市公共资源、公平发展的机会和社会发展成果。一方面城市新移民脱离了乡村熟人社会，熟人社会中的安全感和归属感渐渐消失;另一方面，城市中明显的制度排斥和市民隐性的心理排外，让他们难以在城市中找到归属感。尽管城市新移民为城市建设和发展作出了巨大的贡献，但并不能与城市市民享有同等的公共资源和社会福利，这就会产生相对剥夺的主观心理感受，当他们认为没有得到公平待遇，引发对社会的不满和积怨时，这种负面情绪极易由部分向整个群体蔓延。

（二）权利建设滞后易使潜在的不稳定因素叠加，引发群体性事件

城市新移民是城市中最脆弱的群体，在城市生活中遭遇不公平对待越多，积怨与不满也越强。缺乏归属感的同时，如果其生存空间不断被压缩以至于超出承受的限度，城市新移民群体可能会用极端方式纠正这种剥夺。由局部社会冲突引发大规模群体性事件，甚至导致“无直接利益冲突”现象的凸显，成为最为棘手的社会危机，导致社会失序。而城市新移民群体规模庞大，他们的失序行为对社会发展产生的负面影响和潜在风险更是难以估计和掌控。

（三）权利建设滞后易加剧不公平的底层复制，影响社会发展动力与后劲

上世纪80年代后期，社会分层呈现固化趋势，其标志之一是出现“农之子恒为农，商之子恒为商”的现象。[13]而教育是影响个人地位变化的最重要的因素，是社会成员改变自身命运的最主要方式。但城市新移民所获得的教育资源，不论从学校数量、师资力量，还是从教育机会、社会资源上，在各个阶段都极为有限且质量不高，这就使城市新移民及其子女在文化素质与个人技能方面竞争力不足，难以改变生活现状。教育制度的不公平限制了他们“向上发展”，难以摆脱父辈的阶层而出现“底层复制”，阻碍社会流动。阶层流动性的固化，虽然造成的社会风险是相对稳定和缓慢的，但对社会发展动力的损害是严重的。

五、“三个公平”目标下完善城市新移民

权利体系的路径选择

新中国成立以来，无论在以农业支持工业的战略下，还是改革开放后的经济发展和城市建设中，农民为中国的工业化和现代化建设作了巨大贡献，可以说“农民改变中国”[14]。但在这两个巨大的历史进程和制度变迁过程中，农民却成为国家二元体制和城乡不均衡发展战略负作用的主要承担者，成为了社会弱势群体。党的十九大报告强调要“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更要求全党上下“更加自觉地防范各种风险”、“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”。因此，一方面必须完善公民权利体系建设，尤其增强弱势群体在权利体系构建中参与、合作与共识，形成权利公平、机会公平、规则公平的社会共识，促进人的全面发展;另一方面，要培养和发展社会风险共担理念和文化建设，将风险共担机制融入公民权利体系的构建中。

（一）从人类命运共同体高度提升城市新移民权利体系建设的紧迫性

共同体是社会关系的总和以及个人生存和发展的内在前提，“只有在共同体中才可能有个人自由”[15]。习近平总书记提出的“人类命运共同体”是马克思共同体思想的当代体现，不仅是处理国际关系的基本价值准则，更是国内社会发展和治理的原则。尤其是在全球化、信息化时代，社会各阶层日益形成一种紧密的共同体，只有确立人类命运共同体的中心地位，才能真正把握世界的本质和未来。[16]

城市新移民是我国社会共同体的重要组成部分，不仅数量巨大，其发展更关系我国社会主义的价值目标、小康社会整体步伐和当前社会的政治稳定。根据社会发展的一般规律，社会财富与社会风险的聚集和分配往往相反，即财富向上层聚集的同时，风险向下层转移，即上层在依靠已经掌握的权力、信息、资源、金钱等规避风险时将其转嫁给下层边缘、弱势群体，进而形成马太效应。但财富风险效应差距是暂时和阶段性的，因为人类社会各个阶层关系是相关依存的，如果任由财富风险差距拉大，尤其是下层权利过度缺失和风险过度加大，必然产生对社会整体的破坏，这是中西方社会在社会发展中共同深刻的历史教训。当前社会已进入风险的全球化，中国社会的高风险性也逐步显现。而城市新移民作为风险承载者，其内在的风险危害是全球性、社会性的，如果忽视其权利保障，权利缺失下的风险迟早要以风险均摊的方式危及所有的人。必须从人类命运共同体高度重视城市新移民的权利保障，完善制度建设，化解已经存在和潜在的社会风险。

（二）以“三个公平”为目标夯实城市新移民权利体系建设的制度保障

1.注重规则公平，奠定城市新移民权利保障的制度基础

规则公平是权利公平和机会公平的基础，也是各种制度、政策制定和出台的基本原则，要求各项政策制度兼顾社会各群体的利益，关注弱势群体的权利保障，缩小贫富差距。首先，要规范制度顶层设计的公平性。顶层设计是各项制度的整体规划、基本原则，也是各项具体制度的前提和基础，制度顶层设计是否公平，关系到制度实践、制度结果的公平性。构建城市新移民权利体系首先要保证顶层设计公平性，调动社会各个阶层的积极性，让相对弱势的群体过上体面、有尊严的生活，即以顶层制度设计的规则公平来保障权利公平、机会公平，最终实现结果公平。

其次，要处理好规则公平与结果公平的关系，在制度矫正中兼顾效率和公平。由于在市场竞争中，不同主体因资源、能力等诸多因素导致其竞争实力大小不同，进而导致机会不公平、结果不公平。对于城市新移民来说，由于受教育程度不高、财力有限、社会资本不足等因素，在参与社会、市场竞争中处于相对劣势，进而带来机会、结果的不公平。而规则公平大多保障的是基本的公平，这就需要不断地通过制度调整、制度矫正来保障社会弱势群体的权利。

再次，规则公平更要求在制度执行中做到公开透明、依法办事、公平竞争。在现代市场经济中，某个群体、个人存在不正当竞争行为，就会侵犯其他群体、个人的利益，给社会整体带来实质上不公平。规范、约束和保障社会全体包括城市新移民通过公平竞争来获取正当利益，这也是保障作为弱势群体的城市新移民争取机会平等、结果平等的最有效途径;另一方面要杜绝特权行为和潜规则。特权是最大的不公平，不仅损害市场经济，更损害规则公平、社会公平。在制度完善、规则公开、程序透明的基础上，更要求社会各群体，无论是政府、企业还是公民个人，无论其掌握的资源、财力、能力大小都要严格按规办事、依法办事、遵章执行。尤其要严格约束掌握公权力的各级政府和掌握资本优势的各类企业，如果不按规则办事，就应该追究其社会责任、经济责任和法律责任。

2.注重机会公平，深化城市新移民权利保障的制度改革

机会公平是规则公平的具体实践，只有以机会公平为导向，才能保障具体实践中的起点公平和程序公平。必须通过深化改革城市新移民权利体系建设的各项制度，保障城市新移民权利的实现。

一是加强户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，促进城乡居民的公民权利一体化、公共服务均衡化建设。目前，我国已经进入新型城镇化的深入发展阶段，如果不破解二元户籍制度及其相关的城镇公共服务失衡的情况，不仅会制约城镇化的进程，更影响人的城镇化的本质要求，制约城镇化的发展结果。因此，要加快户籍制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，同时更要保障城市新移民享有与城市人口同样的公共服务。

二是深化农村土地制度改革，完善土地流转的市场机制。土地是农民的基本保障，更是城乡融合发展的物质基础和关键要素。如果农民土地的市场价值不能充分实现，不仅会制约我国城镇化的进程，更影响农民融入城市后的基本权利保障出现所谓的“离乡不离土”的城市化偏态发展[17]和农民工“内卷化”[18]现象。因此，一方面要完善农村土地流转的市场化机制，加快完善承包地“三权”分置制度推进力度，在遵循公平、公开、自愿原则上，给予农民土地和宅基地更多的资产性权利，保障其在流转中土地的使用权可转让性及其相应的可收益权，以保护农民利益;另一方面，要加快推進农村宅基地确权进程，在建立完整的农民宅基地和住房产权制度的基础上，推进农民宅基地指标的城市房产置换权利。

三是突出教育公平，特别是城市新移民子女的受教育权公平，保障弱势群体的起点公平。党的十九大报告从中华民族伟大复兴基础工程的高度把教育事业放在优先发展位置，要求推进教育公平，强调要“使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多的接受高等教育”。对于包括城市新移民在内的所有弱势群体，保障其平等的享有良好教育机会，实现教育公平，既是其权利公平、机会公平的起点，更是整个社会公平的重要基础。因此，必须通过不断地改革和完善教育法律体系，从教育强国的高度保障城市新移民等弱势群体享有平等受教育权。一方面要完善教育法、义务教育法等基础法律，通过立法保障国家和政府在平衡教育资源中的义务，以法律保障各级政府将优质教育资源向农村、落后地区和弱势群体倾斜，在财政投入、招生指标等方面做到城乡均衡化发展;另一方面，要严格执行法律，以法律约束地方政府可能出现的不公平，在教育资源分配上避免出现地方保护主义，如高校招生指标分配当中出现的地方保护主义极大地影响和制约城市新移民教育公平的实现。

3.注重权利公平，优先推进城市新移民的社会权利

权利公平是规则公平、机会公平的具体结果，也是最终实现结果公平的具体体现。而社会权利是公民权利体系中的重要组成部分，对社会公平发挥着重要作用，尤其是当社会权利嵌入公民权利中，“它对社会不平等的影响将从根本上不同于此前”。[19]对于构建转型期中国城市新移民的公民权来说，优先推进社会权利建设是保障权利公平的重要途径和目标。从政治发展的角度来说，新中国成立后到改革开放以前主要解决国家权力，改革开放后30多年主要解决公民的经济权利，而当下则是以社会保障为主的公民的社会权利为优先选择。[20]对于优先推进城市新移民的社会权利来说，虽然还无法实现正派社会权利伦理理论意义上的所有因素，但却应依序选择关键切入点逐步完善。一是要完善城市新移民社会保障体系建设，通过深化制度改革，推进城市新移民享有均等的公共卫生、子女教育、劳动就业、房屋租购、文化服务等基本权益。二是要完善城市社区建设和公共服务体系建设，通过法律保障、政策倾斜，从制度上真正将城市新移民纳入城市社区建设、公共服务、社会救助等组织资源体系当中，与城市居民共享社区公共事务的民主参与、管理决策和社会福利，凝聚和调动城市新移民的社区认同感和主动性。三是大力培育社会中间组织、志愿组织、权益组织、行业组织、工会组织，充分发挥其在维护城市新移民政治、经济、社会、文化等权益的功能和作用。

（三）将风险文化与权利体系建设相结合，构建责任共担的正派社会

城市新移民权利缺失与潜在风险相互影响，应从风险社会和责任伦理双重视角去审视城市新移民的权利体系建设，不仅要从权利本身来完善权利体系，实现三个公平，更要从风险社会的道德之维，树立全社会共同承担社会风险的责任意识和文化，建立多元主体共同作用的风险共担机制，化解风险社会潜在危害。

1.树立社会责任意识，建立多元主体共同作用的社会风险共担机制

城市新移民权利体系不健全一定程度上是城乡二元制及不均衡发展所带来的副作用，所隐含风险相当程度上是制度性的风险，不仅与国家战略决策有关，也与公共治理机制失范密切关联。而这种制度性风险，不是单一任何一个社会群体造成，是全社会共同制度环境造成的，其风险结果也会影响全体社会。因此，每一个组织、团体，甚至每一个个人都要承担城市新移民权利缺失带来的后果，也必须承担相应的社会责任。

社会责任，在一定意义上是当前解决中国社会各种问题、风险、危机的制度刚性原则，也是中国城市新移民权利体系建设的基本原则。其中，政府承担主要的社会责任，必须在城市新移民权利体系建设中首先建立责任型政府，发挥政府的核心作用。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。共享是形成我群意识的重要机制。[21]除了政府外，市场、社会、公民等多元主体同样是现代社会的基本组成要素，合作共治是现代治理的基本原则，必须整合社会力量，发挥每个社会治理主体的作用，建立多元主体共同作用的社会风险共担机制，实现政府组织、企业、社会组织、家庭、个人的风险复合治理。

2.将风险文化融入到权利体系建设中，建构风险社会中的正派社会

风险具有社会公平性，身处其中的每一个个体和群体都难以逃避其危害。长期以来，我国社会难以形成风险共担理论和文化，制约了风险共担机制的建立。培育和倡导社会全体人人共担的风险文化显得极为重要。而建设城市新移民权利体系，要以我国转型期社会高风险为坐标，一方面不断吸收和发扬传统文化当中的忧患意识和危机意识，深刻反思长期以来我国传统社会发展方式、治理模式与城市新移民权利脆弱缺失的关联性，培养和发展现代社会风险共担理念和文化建设。另一方面充分认识到风险是现代化社会一种普遍的生存特性，权利体系的建设本质就是一种风险性生存方式。城市新移民权利体系的建构是现代社会本能的一种认知风险、批判风险、超越风险的动态过程，而不是结果，因此，要将风险共担机制、风险共担文化融入权利体系的建设中，在风险社会中努力形成责任共担的“制度上不羞辱所有人”[22]的正派社会，发挥全体社会成员的作用，寻求化解社会风险的群体共识和社会责任，实现十九大报告所要求的“人人尽责、人人享有”的共存意识。

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（责任编辑 吴 楠）