社会主义协商民主体系构建的意义、困境及路径

方刘松+彭懿现子

[摘  要]构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系是发展社会主义协商民主的必然选择，它是完善政治体制改革的重要内容，是实现党的领导、提高党的执政能力的重要形式，是扩大公民有序政治参与的重要手段，是实现社会团结与和谐的重要基础。当下，构建社会主义协商民主体系面临着一些困境，主要表现在法律法规不够健全，缺乏权威性;协商随意性较大，缺乏规则性;彼此独立分割，缺乏联动性。为推进社会主义协商民主发展，发挥社会主义协商民主的强大功能，需要从以下三个方面努力：一要构建“体”，搭建协商民主的依托平台;二要构建“魂”，推进协商民主的制度化;三要构建“融”，实现各层面各形式协商民主良好的互动性。

[关键词]社会主义协商民主;体系;构建路径

[中图分类号]D621    [文献标识码]A     [文章编号]1672-2426（2015）07-0022-04

党的十八大首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并指出要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[1];党的十八届三中全会进一步阐明：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，[2]这为全面推进社会主义协商民主的发展指明了前进的方向。当前，在我国政治生活中，已经形成了多层次、多层面、多形式的协商民主网络，但我们必须看到，这个网络的形成还在一个初步摸索的过程中，各项机制的协调和合作程度还比较薄弱，缺乏整体性设计，在一定程度上影响了协商民主的实效性。根据党的报告精神和协商民主的现实情境，构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系是当前发展社会主义协商民主的必然选择。①

一、社会主义协商民主体系构建的意义

（一）构建社会主义协商民主体系是完善政治体制改革的重要内容

根据我国宪法和法律，我国民主包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节。社会主义协商民主的提出，使我国“四大民主”发展为“五大民主”，民主协商置于民主决策前，形成民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个环节，即“授权、协商、决策、执行、监督”的权力运行模式。将协商置于决策前，有效丰富了社会主义民主的内涵。民主的本质是人民当家作主。选举民主是一种间接民主的形式，协商民主则是一种直接民主的形式。仅仅以投票选举按照多数决定原则来实现人民的权利，固然有其合理性与必要性，但在实践中也往往会导致“多数暴政”，影响公民对政治参与的热情。而协商民主以讨论为中心，以平等、理性为基础，以共识为目标，它关注的是决策前的协商，它对选举民主是一种有益的补充，能够有效彰显社会主义民主的实质和价值。

（二）构建社会主义协商民主体系是实现党的领导、提高党的执政能力的重要形式

政党的首要目标就是要赢得政治地位并掌握执政权。[3]着眼当前的严峻形势，党的十八大报告指出，中国共产党面临四种艰巨考验：“执政的考验、改革开放的考验、市场经济的考验、外部环境的考验”，执政的考验居于四种考验之首。如何才能提高党的执政能力呢？社会主义协商民主提供了一种有效方式。党的科学执政就是党要遵循执政的客观规律，掌握科学执政的有效方法。党的科学执政首先离不开科学决策，科学决策是科学执政的前提。党采取党内协商、党政协商、党际协商、党群协商等形式，集思广益，能够使党的决策建立在广泛协商的基础之上，有效避免和减少决策失误，有利于提高决策的科学化水平。同时，通过协商，使决策的出台、法律的规定等能够得到广泛的支持，具有深厚的民意基础，有利于决策的贯彻执行。更重要的一点是，协商不仅可以实行于决策前，也可实施在决策实施中和决策实施后，有利于增强人民监督，及时纠偏错误的航向，使党民主执政、科学执政的机制更加完善。

（三）构建社会主义协商民主体系是扩大公民有序政治参与的重要手段

扩大公民有序政治参与，是当前和今后民主政治建设的一项重要任务。随着改革开放的不断深化和市场经济的不断发展，我国的社会发展呈现出利益主体多元化、组织形式多样化、社会矛盾复杂化的特点，公民的主体意识、权利意识、参与意识、公平意识普遍增强，通过发展社会主义协商民主制度，能够有效拓宽社会利益表达渠道，使各种意见和诉求得到有序的表达。这种意见和诉求的表达过程，正是实施协商民主的过程，协商民主的本质也就是公民有序政治参与。

（四）构建社会主义协商民主体系是实现社会团结与和谐的重要基础

对于后发现代化国家来说，中国政治快速实现国家现代化，随着经济社会的转型发展，不同的族群、社会组织、个人的利益诉求日益呈现多元化、多样化的发展态势。个人与社会、社会组织与国家、阶层与阶层等关系变得极为复杂，矛盾不断加剧、冲突不断频发，社会认同出现碎片化趋势，不可避免遇到影响国家发展的瓶颈性问题，所以实现社会的团结与和谐是社会稳定发展的首要条件。如何破解社会矛盾，协商民主给我们提供了有益的思路。协商民主是一种“包容式发展”，每个人都有权参与公共事务，充分表达个人的见解，并能受到参与集体的重视;在尊重差异的基础上，通过协商对话，能够在不一致中寻找最大化的一致;以“协商型信任”实现有序政治参与，以理解和宽容消弭分歧，有利于促进社会向安定有序、和谐互助的方向发展。总之，协商民主承认利益多元化，能够以理性包容的态度开展协商对话，寻求共识，因而能够较好地处理各方的利益，实现社会的团结与和谐。

二、社会主义协商民主体系构建的困境

一是法律法规不够健全，缺乏权威性。马德普认为：“民主制度化过程是民主的各种规范逐步法律化的过程。”[4]协商民主与选举民主同为中国特色社会主义民主的基本形式，但两者法律地位并不对等，宪法中对选举民主作了比较详细的规定，赋予选举民主法律上的权威性;而对协商民主，只是在序言中对人民政协作了比较简单、笼统的规定，除此之外没有任何其他相关法律条文对人民政协的职权、原则、运行等做出说明，也没有对协商民主的概念及其政治地位给予确认。1982年通过的《中国人民政治协商会议章程》，虽经过多次修订，但毕竟是一个组织的规则，只能局限于该组织本身发挥作用。1989年和2006年中共中央分别出台了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协职能作了进一步明确，但这只是一种意见，怎么落实需要法律法规的支撑。推进协商民主发展，理应从法律法规的高度明确其政治地位和性质，防止人为因素的干扰导致协商不能有效进行或流于形式主义。

二是协商随意性较大，缺乏规则性。现阶段，我国协商民主最主要的问题就是存在很大的随意性，比如，有的协商，名为协商，实则为通报会;有的协商，公说公有理、婆说婆有理，无法形成共识;甚至有的协商参与者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情权，不能清晰表达协商主旨，等等，这主要源于协商程序没有有效建立起来，对协商的议题遴选、提案报批和论证缺乏相应的程序和机制保障，对协商的日程、环节、方法没有统一的规定。此外，协商民主不仅是民主决策过程，同时也是决策纠错过程，但现阶段缺乏相应的监督机制和问责机制，难以对决策形成闭环回路，导致决策的效果难以反馈，影响决策的有效落实。因此，在协商民主制度化过程中，要特别注重程序性的构建，确保协商民主运行畅达，效果明显。

三是彼此独立分割，缺乏联动性。按照党的十八届三中全会有关“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”要求，协商民主制度需要横向联动、纵向连接，上下左右凝成一体。但目前还没有建立起这样的体制机制。例如，从政治体系上看，人民政协与人大、政府互为补充，形成国家层面党委决策、政协协商、人大决定、政府执行的联动关系，但由于人民政协非国家权力机关，与人大、政府具有不对等性，缺乏法律法规的有力支撑，因而不能有效互联互动。再比如，根据政协章程，全国政协与地方政协（省、市、县等）、上一级政协与下一级政协是指导与被指导的关系，但上一级政协以什么方式指导和监督还缺乏明确规定，仍需要进一步抓好制度设计和机制落实。

三、社会主义协商民主体系构建的路径

一是构建“体”，即搭建协商民主的依托平台，解决“广泛多层”的问题。“体”是协商民主的“骨架”，是硬件系统，是社会主义协商民主制度依托的基础。它需要把握两个方面的内容：一要把握社会主义协商民主制度与中国特色社会主义制度的关系。中国特色社会主义制度主要包括人民代表制度的根本政治制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度的基本政治制度。根本政治制度、基本政治制度是一种宏观性的权力结构问题和民主保障制度，是一种基础型制度;协商民主作为一种民主制度，它是一种泛指，而不是一种特指的具体制度，它充分嵌入中国特色社会主义制度之中，是实现权力运行和权力保障性的制度，是一种优化型制度。社会主义协商民主嵌入人民代表大会制度形成立法协商的形态，嵌入中国共产党领导的多党合作和政治协商制度形成党际协商和政协协商的形态，嵌入民族区域自治制度形成民族协商的形态，嵌入基层群众自治制度形成社会协商的形态。二要把握社会主义协商民主制度的具体内容。从横向上看，社会主义协商民主主要包括“国家——政党——社会”三个层面。从国家层面来看，包括人大的立法协商、政府协商、公民陪审制度等;从政党层面来看，包括政治协商（党际协商、政协协商）、党内协商、党群协商等;从社会层面来看，包括村民（居民）协商、企事业内部协商、网络协商等。各个层面的协商民主形式虽多种多样，但实践最多影响最广的主要是政治协商、政府协商和社会协商这三种形式的协商，这些多层面、多形式的协商民主体现了协商民主的广泛性。从纵向上看，社会主义协商民主包括“国家——地方——基层”三个层次，形成全国性协商民主制度、地方协商民主制度和基层协商民主制度，这体现出社会主义协商民主的多层次性。三个层次的关系：全国性协商民主制度是中枢，地方协商民主制度是主体，基层协商民主制度是根基。

二是构建“魂”，即推进协商民主的制度化，解决“程序合理、环节完整”的问题。“魂”是协商民主的“血肉”，是软件系统，是社会主义协商民主制度运行的基本保障。美国政治学者亨廷顿指出：“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，[5]当前，社会主义协商民主规则性协同性法理性相对阙如，推进协商民主的制度化是当务之急。通过加强协商民主制度化，促进民众与协商民主制度之间的规范性联系，增强民众对社会主义协商民主制度的认同和理解，有效建构起协商民主制度的合法性。制度化需要通过科学的程序设计和严格的技术规范来保障。对于社会主义协商民主的制度化，社会主义协商民主虽然已有了初步的制度形式，但其具体的程序、技术还需进一步设计与重构。在程序设计方面，要确保协商民主程序的合理性和可操作性。协商民主的程序主要包括五个要素，即协商议题是什么、与谁协商、在哪协商、怎样协商和协商结果，要针对各个层面各个领域协商民主的实际情况，一一细化明确，力避模糊、原则和抽象。在技术规范方面，要确保协商民主程序的品质性和权威性。一方面，要始终坚持党领导的原则、和而不同的原则、平等包容的原则、和谐共进的原则，等等，确保协商民主高质高效;另一方面，要努力通过立法的形式对社会主义协商民主的地位和运行机制予以保障，确保协商民主的权威性。

三是构建“融”，即实现各层面各形式协商民主良好的互动性，解决“系统性”的问题。“融”是从宏观的视角探索协商民主的整体效能。按照阿尔蒙德和伊斯顿的看法，人类社会的政治活动是一个有机系统。协商民主是一个有机系统，它不是单边突进的，而是作为一个系统和整体在中国民主政治架构中不断演进和发展的。然而，从现实来看，社会主义协商民主还没有实现很好的互动性，彼此连接比较松散，严重制约着协商民主整体效能的发挥。对此，首先，要建立一元领导、多元协同的参与机制。张献生指出，“强调绝对平等的协商，要求各参与主体地位完全平等、信息相互对称和利益共存共赢，实际上是反对领导、缺乏权威和核心的‘马铃薯式的协商”。[6]中国共产党是中国唯一的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表着最广大人民群众的根本利益。我国是一个人口大国，社会阶层复杂、利益主体多元，在这样一个复杂多元的社会现实中，要发展协商民主，首先必须确保党的领导，才有利于消弭分歧，达成共识。同时要在党的领导下，形成政府负总责、社会组织协同、公民广泛参与的良好局面。其次，要建立原则性和灵活性相结合的协同机制。对于关系国计民生的重大问题，要坚持“党委决策——政协协商——人大决定——政府执行”的程序，要通过法律等手段提高政协的地位，确保协商共识的正确性和决策实施的成效性，有效规避社会风险;对于一般性的协商，要根据协商议题的需要灵活协同。例如，对于社会群体之间的一般性矛盾，群体内部开展协商就能解决就尽量不要其他组织或个人参与进来，以节约协商成本;如果矛盾呈现激化状态，群体内部协商不能解决时就要通过政府协商或党群协商来进行解决，甚至通过国家层面的协商进行解决。最后，要建立资源共享的机制。特别要注重运用网络协商等形式，通过共享机制实现对公共事务的有效治理，打破各协商形式之间条块分割的模式，实现各层次、各层面、各形式的协商民主互联互通，推进社会治理现代化。

总之，社会主义协商民主体系构建需要从“体”、“魂”和“融”着手，三者缺一不可。“体”是构建社会主义协商民主体系的基础，“魂”赋予社会主义协商民主生机和活力，“融”才能发挥社会主义协商民主强大的整体效能。

注释：

①党的十八大报告提出“推进协商民主广泛多层制度化”的要求;十八届三中全会提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的要求。这两个报告虽然用语不同，实则是一种互补和拓展的关系，因为“程序合理、环节完整”本身就是制度化的重要内容。因此，从协商民主的发展进路来看，构建“广泛多层、程序合理、环节完整”的协商民主体系是发展社会主义协商民主的必然选择。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2013：26.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：29.

[3]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01（2）.

[4]马德普，涂晓芳.民主制度化初探[J].河南：郑州大学学报（哲学社会科学版），1999，（4）：30.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：20.

[6]张献生，吴茜.西方协商民主理论与我国社会主义民主政治[J].中国特色社会主义研究，2004（3）：14.

责任编辑  宋桂祝