村民自治的困境及其对策探究

【摘 要】 近年来，受城乡二元制度的影响，出现城市趋向繁荣而部分乡村日渐衰落的现象，实现乡村振兴已成为政府工作的重要任务。本文对村民自治的产生背景进行了梳理，从组织管理的角度探讨村民自治过程中出现的选举、治理权力、自治理念的冲突等问题，并针对所涉及的问题提出相应的对策和建议，以加快推进村民自治以再现乡村活力。

【关键词】 村民自治 村民委员会 乡村振兴

在乡村治理体系中自治作为乡村治理的内生力量，是完善乡村治理的基础，仅靠法治与德治的外部力量推动难以实现乡村振兴，唤醒村民自治力量是实现乡村振兴的关键所在。

一、村民自治的发展背景

上世纪80 年代，广西宜山地区出现第一个村民委员会，村民自治由此展开。1982 年将村民委员会写入了宪法，农村地区开始广泛建立乡政府和基层群众自治组织——村民委员会。1983 年人民公社正式退出历史的舞台，废除了人民公社制度，乡镇政府接替了原来的人民公社的位置，乡政村治的体制框架基本形成。1987 年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在第六届全国人大常委会上得到通过，村民自治从此得到法律的保障。1998年全国人大常委会对《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》 进行了重要修订并正式实施，我国村民自治的法制体系基本完善。村民自治制度到达其发展的瓶颈期，2014 年中央一号文件提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。 十九大中央首次提出乡村振兴战略，指出：“加强农村基层工作，健全自治、法 治、德治相结合的乡村治理体系。”

二、村民自治所面临的困境

（一）村民委员会选举问题基数小、选举过程不透明。村民委员会成员选举基数小，越来越多的农村青壮年涌入城市打工赚取收入，留在农村的多为老人、妇女和儿童，大大减少了村民委员会选举人员的基数。村民委员会成员的选举过程也存在不合法不透明现象，随着城镇化建设的进程加快，农村征地和拆迁问题中涉及的利益问题日益显著，权力寻租和利益勾结等腐败问题层出不穷。有些村民或村委会成员相互勾结，在选举过程中实行暗箱操作，贿赂村民商量好选举投票，对不同于自己队伍的村委会成员进行打击，致使该选上的没能选上，选上的村民委员会成员形成干部利益团体。

（二）村民委员会的纵向行政权和横向自治权之间不平衡。由于村民委员会属于基层自治组织，其治理资源相较于地方政府非常有限。地方政府利用其丰富的治理资源在行政与财政上的施压要求村民委员会完成各种行政任务，村委会的自治空间越来越狭小以至无法发挥其自治自主性。村党组织和村委会也在治理中产生权力分配和使用上的矛盾，治理主体很难同时做到既要反映国家意志执行党的领导又要代表村民意见实现人民群众当家做主，村党组织和村委会所赋予的权力究竟在村民自治中如何发力是亟待解决的问题。

（三）村民自治的社会环境发育不足。首先在社会组织环境，农村基于共同利益成立的组织少且组织化程度低，分散的村民难以聚集起来商议农村公共事务的处理。少数村民具有共同体精神，大多数村民在公共参与中侧重满足于个人的社会需求，农村社会亟需社会组织培育发展村民的公共精神。其次在治理技术环境，随着互联网+模式和无纸化办公模式的推行，乡村治理人员需要掌握比以前更多的知识和技术，但是乡镇政府只注重下拨经费完善设施设备，却不组织技术人员对村干部进行技术培训和指导，无法从根源提升基层的工作效率。

三、完善村民自治的对策

（一）扩大选举基数，保障选举公平。首先要留住农村劳动力和人才，政府要制定相应的政策来增加农民的收入和福利，使农民享受到与进城打工相同的待遇。再者，乡镇政府應严格按照《村民委员会组织法》规定按时合法领导和指导村民委员会的选举，不干涉村干部的任职问题，使村民委员会的组成真正实现民主选举，实现基层民主自治。同时加强广大农民群众对村民委员会选举的监督，实实在在发挥村务监督委员会或其他村务监督机构的监督作用。

（二）纵向解放行政权，横向强化自主权。第一，限制乡镇政府权力对农村中的公共事务的过多干涉，乡镇政府要从过去把村民委员会当成下级直接指挥的观念转变过来。第二，根据具体情况适当给乡村分配治理资源，使村民自治不再因缺乏治理资源而受到乡镇政府的牵制，从而从乡镇政府派发的繁重的行政任务中解放出来。第三，加强村民的横向自治权，同时化解“两委”矛盾，将村党组织和村委会的权力进行整合，使村党组织与村委会的向心力朝向群众的最大化利益。

（三）创建成熟的农村社会自治环境。一方面，大力培育农村社会组织，发挥社会组织的凝聚作用;另一方面要在农村地区广泛开展公共教育服务，加强农村的教育水平，提高村民的知识水平。除此之外，乡镇政府还应组织村干部进行业务能力的技术训练，以帮助村干部适应新模式的治理方式。

村民自治是实现农村社会治理现代化的内生性力量，通过自治可强化村民自治的动力和能力，降低因搭便车或机会主义等行为的成本，从而实现自下而上有效的基层民主建设。农村社会的稳定是国家得以稳定的重要前提，实现村民自治是走向现代化治理的关键，未来要着重优化村民自治的制度环境，使得“法治、德治和自治”三股力量在农村治理中齐头并进。

【参考文献】

[1] 徐勇，赵德健. 找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J]. 华中师范大学学报（人文社 会科学版）， 2014， 53（4）： 1-8.

[2] 邓大才. 村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察[J]. 政治 学研究， 2014， （6）： 71-83.

[3] 徐勇. 村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990 年代后期以来中国村民自治发展 进程的反思[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2005， 44（2）： 2-8.

[4] 卢福营. 村民自治的发展走向[J]. 政治学研究， 2008， （1）： 89-96.

[5] 夏红莉. 新时代构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的思考[J]. 大连干部学刊， 2018， 1（1）： 48-52.[2-9]

作者简介：毛海燕（1993-），女，汉族，四川成都人，行政管理硕士，单位：四川大学行政管理专业，研究方向：地方政府治理。