社会组织如何更好参与社会治理

张勇 路娟

[摘要] 社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，是共建共治共享社会治理的重要主体。当前中国社会组织面临定位模糊、管理滞后、主体单一和人才缺失四大问题，亟待完善社会组织参与社会治理的顶层设计，建立社会组织参与社会治理的管理体系，营造社会组织参与社会治理的良好环境，建立全社会共同参与的社会治理体系。

[关键词] 社会组织  共建共治共享  社会治理

[中图分类号]  C912   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2019）03-0087-05

[作者简介] 张勇（1985 — ），四川内江人，博士，西南财经大学，中级统计师，研究方向：区域经济、社会治理、商业银行、房地产经济;路娟（1987 — ），贵州毕节人，香港大学，博士研究生，研究方向：制度经济学、产业经济学。

党的十九大报告提出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会组织参与社会治理的能力和水平，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标，是建设新时代中国特色社会主义的重要内容。社会组织在民主协商、社区治理、环境治理、基层组织建设过程中所发挥的作用越来越重要，推动社会治理的重心向基层下沉也变得越来越迫切。当前，我国社会组织发展仍然面临定位模糊、管理滞后、主题单一、环境欠佳等困境，有必要重新审视当前社会组织发展存在的旧顽疾和新问题，从而补齐短板、精准施策、靶向治疗，逐步提升我国社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平。

一、社会组织发展现状

1. 社会组织建设步伐逐步加快。近年来我国社会组织数量呈现快速增长态势，至2017年底，社会组织数量达80.3万个，比上年增长14.3%，各类社会团体、民办非企业单位、基金会、慈善组织等社会组织快速发展，步入质量提升和规范发展新时代。

2. 社会组织发展的制度环境不断完善。目前，有关社会组织登记管理的法律法规已相继出台，初步形成了以《基金会管理条例》等规范性文件为框架的登记管理制度，并有如《公益事业捐赠法》等社会组织方面的配套政策法规，为社会组织发展营造了良好的制度环境。并且，随着近年来政府职能转变和服务型政府的加快建设，向社会组织购买服务逐渐成为政府创新服务提供的重要渠道和有效方式，保障了社会组织能够有序参与共建共治共享社会治理，有效地发挥了社会组织的积极作用。

3. 社会组织的监督管理体制不断创新。为有效监管各类社会组织，民政部通过出台相应法律法规、建立综合监管体系、丰富监管手段等方式，使社会组织登记管理机关的自身建设不断加强，引导我国社会组织健康发展。同时，伴随“互联网+政务”的加快建设，社会组织在信息公开、社会评估、年度检查和财务审计等方面更加规范，政府对社会组织的监管更加透明高效，初步形成集行政管理、社会监督与社会组织自律为一体的管理格局。

4. 社会组织的内涵和业态更加丰富。按照我国现行法律的规定，社会组织包括社会团体、民办非企业和基金会三类。随着经济发展和社会转型，涌现出一大批新型社会组织，如自主组建的社区社会组织，这些组织在扩大居民参与、提供社区服务、培育社區文化、促进社区和谐等方面发挥了积极作用。随着社会的转型和群众需求多样化，这些具有市场化、自发型特征的新型社会组织将会呈现出爆发式增长态势，为群众参与基层社会治理提供更多渠道。

二、社会组织参与社会治理存在的问题

1. 定位模糊，规划不足，尚不能对接政府职能转移

科学定位是社会组织参与社会治理的前提条件，社会组织作为市场失灵和政府缺位的有效补充，其核心职能应该是承接政府职能转移，弥补政府对社会事业建设的“盲区”。当前，社会组织发展定位模糊、规划引导不足，直接影响了社会组织参与共建共治共享社会治理的效果。一是法律位阶较低，法规不够完善。由于我国还未形成专门的社会组织法律，当前社会组织的法律位阶还较低，导致其在参与社会治理中的合法性和权威性受到质疑，基层社会组织时常面临主管部门不承担管理义务、出现问题时相互推诿和认领后滥用监管权力等局面;二是规划引导不足，机构职能模糊。社会组织参与社会治理时，普遍存在着自身职能与政府行政边界模糊的情况，存在交叉管理和职能缺位等问题，尚未充分发挥平台作用，促进政府与企业、政府与民间的充分沟通与交流，在职能、准入标准、行业规范等方面存在定位模糊等问题;三是核心业务不够突出，专业性尚待提升。当前，大多社会组织尚不能有效承接政府权责清单外的职能转移，存在“接不住”、“不会管”的问题，明显不能适应简政放权和“放管服”对社会组织的新要求和新挑战，社会组织作为优化营商环境、搭建政企桥梁的重要作用尚未能充分发挥。

2. 管理滞后，监管薄弱，尚不能适应形势发展需要

规范管理是社会组织参与社会治理的重要保障。社会组织是共建共治共享社会治理的重要力量，肩负着完善政府治理、凝聚社会力量、扩大公众参与、促进社会进步的重要使命，而管理滞后成为阻碍社会组织参与社会治理的束缚。一是现行管理制度滞后于时代发展需要。如业委会作为调节业主与物业管理公司的重要民间组织，由于缺乏固定场所、独立财务、相应的专职人员等，不能注册成为社会组织，未能被统一纳入监督管理范围，只能放任发展。与此类似的微信群等松散民间组织，也未正式纳入社会组织的监督管理范围，难以适应新时代的发展。二是社会组织的动态监管力量较为薄弱。当前对社会组织的监管方式还难以深入到社会组织的各个运营环节，社会组织因缺乏监管而乱设机构、乱加编制和虚增职位职级等现象随处可见，甚至部分社会组织以赚钱盈利为目标从事经营性活动，与其非盈利性的宗旨背道而驰。三是领导兼职现象普遍。虽然在任领导兼任社会职务的现象基本得到遏制，但是退休领导干部担任协会会长、秘书长的现象依然很普遍，存在潜在的“权利套现”和寻租腐败风险。四是违法成本与执法成本不匹配。社会组织长期存在着违法成本较低与执法成本较高的现实窘境，一定程度上纵容了“山寨社团”等问题组织，严重影响了社会组织高质量发展。

3. 主体单一，参与不足，尚不能形成多元共治格局

多元主体是社会组织参与共建共治共享社会治理的客观要求。社会组织是参与社会治理的重要力量，而非唯一参与力量。目前，社会组织尚未形成多元化、社会化、大众化的多元主体参与格局。一是对社会组织内涵和外延的认识依然有欠到位。社会环境对长期服务于社会事业建设和发展的社会企业关注不足，尤其是对一些具有履行社会责任的社会影响力投资，如社会影响力债券、慈善信托等的关注力度偏弱，不利于社会组织整体功能的有效发挥。二是社会组织参与社会治理深度不足。非营利机构、民办非企业等社会组织，参与共建共治共享社会治理的积极性发挥不足，公益类、服务类社会组织向一些学校、医院、社区等非营利机构获取公共资源的壁垒依然较高，共建共治共享社会治理的良性格局难以有效形成。三是社会公众参与社会组织的积极性不高。一方面作为社会组织参与社会治理的供给方，社会公众参与程度不高，如短期或临时性的志愿者招募困难;另一方面，作为社会组织参与社会治理的监督方，公众对接受服务的社会组织是否有认知、对资金用途的方向是否明确、个人监督权利能否得到有效保障等，存在模糊地带，这都密切关系到社会组织在推进社会治理过程中的质量。

4. 人才缺失，环境欠佳，尚不能获得社会普遍认同

社会组织参与社会治理需要良好的政策环境、人才环境、舆论环境等，当前社会组织参与共建共治共享面临着环境制约。一是缺乏造血能力，导致内生动力不足。社会组织在缺乏相应政策支持情况下，如自身造血能力不强，极易陷入运营困难、资金入不敷出等瓶颈。二是社工发展的重视力度不够。社会组织发展依赖于高质量的社工队伍，但我国社工却仍然存在待遇较差、地位偏低等现状，并且当前社会还尚未形成全民性的社工意识，导致社工在求职和生活中不为人所理解，影响了社会组织的社会治理质量。三是缺乏普遍的社会认同感。社会组织舆论环境不佳，在信息沟通不畅和群众知晓度低、认同感弱的情况下，极易陷入严重的公关危机，给社会组织的声誉带来负面影响。

三、发达地区主要经验借鉴

1. 新加坡社会组织发展经验。一是坚持普遍注册与严格监管并存原则。社会组织在新加坡注册所依据的法律形式多样，可以满足不同类型社会组织注册，但政府在监管层面却较为严格，从社团注册、变更、解散到终止等都作了详细的规定。二是社会组织发展充分体现服务为民要求。新加坡政府加大扶持大批基层专业团体，分布在基层社会的各个领域。社会组织在各自领域为民众提供服务，起着畅达民意和服务社会的重要作用。三是加强政企社协同合作实现多方受益，集合三方力量推广企业社会责任，保障从业者薪酬待遇，齐力推进社会治理深度发展。

2. 中国香港社会组织发展经验。一是特色立法，逐步完善顶层设计。香港特区政府秉承着“小政府、大社会”管理理念，与社会组织构建起了互信互助的“伙伴关系”。通过为社会组织立法，形成了一套较完善的政策体系，指导和保障社会组织规范化发展。二是集聚贤才，保障资金来源。香港社会组织广聚专业领域人才，充分借助政府对公益事业的相关政策，通过各方途径供给公益事业资金来源，保障社工权利和薪酬待遇。三是广泛参与，提升公众普遍认同。香港社会组织对社会的发展贡献突出，公众对社会组织的参与度高、认知度高、认同感强。

3. 中国台湾社会组织发展经验。一是颁布相关规定保障志愿服务地位，推动志愿活动长效化发展。通过颁布相关规定，明确规定参与社会治理服务群体的相关权利义务、责任以及经费等保障社会组织规范发展。二是完善相关部门购买服务制度，推动社会组织深度参与社会治理。相关部门购买公共服务作为社会组织参与社会治理的有效通道和机制，为社会组织参與社会治理提供了直接通道和制度保障。三是营造良好发展环境，提升社会组织自主发展能力。充分发挥社会组织自主性，并通过一系列的政策扶持、资金投入和创新公益性社会企业运作模式等方式，建立了包括弱势女性、精神障碍患者等特殊群体在内的公众广泛参与的社会治理平台，实现了社会组织与服务对象的双赢。

四、社会组织参与共建共治共享

社会治理的对策建议

（一）完善社会组织参与社会治理的顶层设计

一是提升社会组织法律地位。社会组织是推进社会治理的中间力量，是打造“共建共治共享”社会治理格局的重要推动力，需要与其地位相适应的法律规范作为指导。为此，要以立法的形式进一步确定社会组织的法律位阶，进一步明晰社会组织的职权、职责、角色与地位，并对其提出新的要求，使行业协会、商会、基金会以及各类群众性组织在运行过程中更加规范，推动营造共建共治共享的社会治理格局。二是完善政府与社会组织合作制度。完善政府购买制度，结合政府工作实际，将一些服务类、技术类、认证类以及社会性较强的事务性工作委托给社会组织承担，并完善政府采购制度，转变传统政府采购业务长期依赖企业的现状，改变最低价中标的单一形式，确立政府采购业务优先考虑向社会组织购买的制度，提升社会组织的造血能力。三是降低基层社会组织准入门槛。制定扶持社会组织发展的政策，在鼓励地方政府设立社会组织发展专项资金的同时，进一步通过立法手段明确社会组织在承接政府购买服务中的最低比例，明确给予社会组织专业能力培训的经费支持，充分理顺政府职能转移与社会组织承接的有机衔接，改变政府采购长期依靠企业的现状，使社会组织成为政府“放管服”改革中的重要参与力量，激发社会组织内生发展动力，发挥其在创新基层社会治理中的积极作用。

（二）建立社会组织参与社会治理的管理体系

一是创新社会组织监督管理模式。对在新形势、新技术背景下产生的各类社会组织，要充分认识其在参与社会治理中的积极作用，通过创新监督管理模式，转变社会组织管理理念，改进对社会组织的管理方式，提升政府事中、事后监管水平，逐步构建“小政府、大社会”管理模式，提升社会组织自主发展能力。二是加强社会组织自身建设。引入竞争机制，取消“一业一会”的限制，加强诚信建设、行业自律建设，建立社会组织参与社会治理的标准化体系，建立起具有行业性质的诚信激励和惩戒机制，通过提升社会组织管理服务意识和建立行业自律联盟等方式，积极履行社会责任;加强对离退休领导干部社会兼职等现象进行规范化管理，通过限制其薪资水平，加大信息公开力度和重大事项事前登记备案管理等方式，提升社会组织内部治理能力。三是提高社会组织违规违约成本。明确社会组织发起人法律责任，通过建立发起人不良行为记录档案以及违法违规征信档案制度，督促发起人诚信运营;加强对社会组织内部治理与业务管理，通过完善社会组织“异常名录”和“黑名单”等制度，对社会组织的经营活动、信息公开等进行有效监督，对违法违规社会组织做到及时发现、及时整治;建立社会组织负责人从业禁止管理制度，对社会组织从业人员进行行业行为禁止，对进入非诚信档案的社会组织给予提醒和警告，对严重违规机构责令撤换。

（三）营造社会组织参与社会治理的良好环境

一是通过实施简政放权，减轻社会组织负担。通过梳理涉及有关社会组织的事项清单，运用最新的互联网技术，精减社会组织审批等相关流程，全面提升政务服务效率，降低社会组织运营成本。二是培育专业社工队伍，提升行业发展质量。加强对社工人才的培养力度，为高校社会工作专业学生提供多样化的社会实践机会，提高社工专业学生到国外深造的比例，不断提升社工人才队伍的专业化素质。三是改善社工人才队伍的生活保障条件。重点关注社工人才的就业和住房等问题，通过优先安排住房、子女教育、医疗保障，以及提高社工工资补贴标准等，解决社工参与社会治理的后顾之忧。四是加强宣传引导，把握正确舆论导向。广泛宣传社会组织在改善生态环境、服务基层群众、发展慈善事业等过程中的先进典型，鼓励通过投放公益广告等形式，提升社会公益组织的影响力，增强社会工作者的认同感和荣誉感。

（四）建立全社会共同参与的社会治理体系

一是着力打造社会影响力投资生态体系。鼓励各级政府学习借鉴先进地区的发展经验，为社会影响力投资提供配套政策支持，支持社会影响力债券、慈善信托、投资引导基金等发展，打造社会影响力投资生态体系，推动形成共建共治共享社会治理多元化格局。二是激发各类慈善平台参与积极性。充分发挥互联网募捐平台的资金募集优势，激发腾讯公益、蚂蚁金服公益、阿里巴巴公益、京东公益等公益平台的参与积极性，为中小型慈善组织提供平台入驻、咨询、培训、辅导，以及技术、资金、传播等方面的大力支持，促进互联网与慈善的深度融合。三是打通信息孤岛，实现资源共享。通过建立社会经济信息管理云平台，倡导政府统计部门、企业、高校、社区等向公益类、服务类社会组织开放公共数据资源，鼓励社会组织之间打通信息壁垒，实现数据资源共享，鼓励民办非企业探索有限产权和合理回报制度。四是引导居民积极参与。引导基层社会组织在党组织领导下，协助基层群众性自治组织推动社区居民有序参与基层群众自治实践，鼓励通过制定自治章程，不断完善内部管理機制，逐步提升基层社会组织的规范性和服务能力。

[参考文献]

[1] 张宏伟.新时代社会组织参与基层社会治理问题的思考[J].佳木斯社会科学学报，2018，36（4）：69-74.

[2] 李嘉美，贾飞霞.社会组织参与创新社会治理的路径探析[J].沈阳大学学报（社会科学版），2017，19（5）：556-559.

[3] 周定财.探索社会组织参与社会治理的新途经[J].开放导报，2016（6）：79-82.

[4] 周学荣.社会组织参与社会治理的理论思考与提升治理能力的路径研究[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2018，45（6）：109-115.

[5] 孙莉莉，钟杨.社会组织参与社会治理的绩效评估：理论框架和评估模型[J].宁夏社会科学，2018（5）：115-119.

[6] 王名，王春婷.推位让治：社会组织参与社会治理途经[J].开放导报，2014（5）：7-11.

[7] 郭风英.社会组织参与社会治理的责任与困境[J].云南行政学院学报，2015（4）：156-160.

[8] 吴太胜.多元共治：非政府组织参与社会治理的实践选择-以杭州为例[J].中共山西省委党校学报，2016，39（2）：72-75.

Abstract： Social organizations are important forces in the modernization of national governance system and governance capacity， and important subject in the process of Co-construction， Co-governance and Co-sharing. At present， Chinas social organizations are facing four major problems： vague positions， inefficient management mode， single subject， and lack of talents. It is urgent to improve the top design of social organizations participating in social governance， establish a management system， and create a good atmosphere for social organizations， and establish a social governance system in which the whole society jointly participates.  

Key words： Social Organizations， Co-construction， Co-governance and Co-sharing， Social Governance

（收稿日期：2019-04-05  责任编辑：沈 芳）