中小学人事代理制度的现实困境及其突破

秦碧野

摘   要 当前我国基础教育领域师资不均衡现象突出，以不发达地区或乡村教师短缺更为突出，中小学人事代理制度是对我国中小学教师“荒”的一种有益尝试。但在现实中仍存在一定的困境，具体体现为人事代理工作中存在法律法规的缺失与矛盾、人事代理制度触及教师群体切身利益、人事代理人员身份认同存在一定问题、多数人事代理人员为发展前景担忧四个方面。为此，可以从以下几个方面着手解决：制定规范性的政策文件，建立合理的人事代理运行机制;不断完善人事制度设计，保障教师群体切身利益;从制度实施层面解决中小学人事代理身份认同问题;营造中小学工作环境，促进人事代理人员能力提升。

关键词 人事代理制度  身份认同  人事代理运行机制  人事制度设计

20世纪90年代，在我国人事制度的不断改革与发展中，人事代理制度兴起。人事代理制度的产生不仅减轻了单位发展的负担，也解决了社会各界各类人才的就业问题，在一定程度上有利于推动人才合理流动，有助于促进人才资源市场配置。中小学作为重要的人才聚集地，在深入改革人事制度的过程中，也在不断尝试与探索人事代理制度在中小学管理中的应用，以此将人事代理工作更好地应用到中小学管理中，从而丰富中小学的人事管理。虽然中小学人事代理制度在一定程度上有助于中小学人事管理，能够优化教师队伍，但在实际过程中却出现了诸多现实困境，因此，应理性地探讨和认知中小学人事代理制度。

一、中小学人事代理的内涵

人事代理作为现代人事管理制度的基本组成部分，是指根据国家相关人事政策法规，来给用人单位或个人代理相关人事业务的人才交流服务机构，可以为用人单位和各类流动人员提供人事关系、人才招聘、档案代管、社会保险和人才培训等诸多人事代理服务。人事代理根据性质可分为基础性代理服务和社会化中介服务两类。前者以人事档案为依托，以人事管理为核心，主要包括人事档案管理、人事关系管理和社会保障管理等;后者以人力资源开发及信息为核心，主要负责人才派遣、职业咨询、人事管理咨询等事务。人事代理的突出特點是用聘用合同确定用人单位与受聘人员的劳动关系，明确双方的责任、义务和权利[1]。中小学人事代理作为中小学人事管理的一种新模式，具有以下四个特点：其一，当事人特定不变。人事代理的受托人不是其他组织，而是政府部门委托的人才服务机构，具有不变性，中小学人事代理的委托人是中小学、教师或其他中小学人员，也是稳定的。其二，当事人的地位具有平等性。委托人与受托人之间不是具有隶属关系的行政法律关系，而是平等主体之间的法律关系。其三，具有社会性质的服务。人才服务机构的服务对象不是特定的或某类组织和个人，而是面向社会的单位和个人，为其提供社会化的服务。其四，是一种合同关系。当事人之间以人事代理合同的形式存在法律关系，其权利与义务是在此形式之下确定的，一旦违约就得承担合同责任[2]。

二、中小学人事代理制度的现实困境

1.人事代理工作中存在法律法规的缺失与矛盾

一方面，我国人事管理在单位制度与计划经济模式的影响下，其相关管理法规建设滞后于管理实践。另一方面，中小学人事代理人员依照法律法规，应由《中华人民共和国劳动合同法》（下文简称《劳动合同法》）来规范，它属于事业单位编制外用工。如果根据《劳动合同法》，劳动者在用人单位连续订立二次固定期限劳动合同或连续工作满十年之后，能够胜任岗位工作的，劳动者自己要订立无固定期限的劳动合同，用人单位也要与劳动者订立无固定期限劳动合同。但如果签订无固定期限劳动合同，就违背人事代理政策法规，这两者之间存在一定的矛盾。因此，中小学没有根据《劳动合同法》，而是在工作满两个聘期或十年之前，将部分人事代理人员辞退;与可以订立无固定期限合同的人事代理人员签订固定期限合同;将一些符合订立无固定期限合同的人事代理人员转为人才派遣，使他们不再与学校订立合同，而与派遣公司签订劳动合同。长此以往，矛盾会不断积累，随着人事代理人员对国家有关法律法规的不断了解和全面认识，会提高中小学用工的法律风险。为了规避法律风险而提前辞退适合岗位需求的人事代理人员，既违背人事代理制度，又不利于开展中小学教育教学工作[3]。

2.人事代理制度不完善，触及教师群体切身利益

在人们的普遍认识中，事业编、公务员等体制内的工作是上等的，而体制外的人事代理人员属于“二等公民”，代理制教师存在抱怨、发牢骚等心理状态，从心理与行为各方面都排斥人事代理制度。因此，当代理制教师的发展受到制度的制约时，他们会从主观上放大各种对自己不利的制度因素，不断增大自身心理压力。内在心理与外在环境两方面的因素共同决定着一个人的行为，人事代理制度是影响代理制教师的外部环境。因人事代理制度本身不完善，相关匹配政策缺失，理论研究不足等，使此制度细节不足，缺乏一定的前瞻性。调研发现，代理制人员在职务晋升方面只能在中小学内部不能在省人事厅备案职务级别的互认难题，如果有工作调动，原有的职务级别、福利待遇等不会随档案流动。在职称评定方面，人才服务机构只负责从初级到中级的评定，不负责从中级到副高级和高级的职称评定，且人才服务机构不具备某些专业的职称评定资格。这些问题已经触及了代理制教师群体的利益，在制度本身存在漏洞、工资待遇与职称、职务挂钩的情况下，代理制教师群体的生存需求不能满足时，该群体会出现消极的行为状况[4]。

3.人事代理人员与正式在编人员的身份不同

人事代理人员的身份与正式在编人员是不同的，他们属于外编人员，其身份和待遇与学校在编人员之间存在很大的差别。虽然这些人员与学校在编人员待遇可能相同，但在合同管理制的影响下，存在身份不认同的问题。由于身份的不同，使人事代理人员与正式在编职工之间产生隔阂。另一方面，政策制度本身比较笼统，较少考虑现实情况，中小学用人单位与人才服务机构便会利用制度的这种缺陷来做文章，这既侵犯了代理制教师的合法权益，又使代理制教师陷入身份认同的漩涡。经调研发现，一些中小学在职称职务评定、专业学习深造、公积金与保险缴纳等多方面自行设定多种“不平等条约”，让代理制教师不能与编制内教师享有同等待遇，有些中小学虽然做到了同工同酬，但在教职工福利购房、入托费、采暖费等方面会采用等级划分[5]。一些中小学人为划分的“身份等级制”与中小学中“双轨制”并存引发了群体间的争端，大多数代理制教师由于这些现实问题而对自己的身份地位感到不满。

4.多数人事代理人员为发展前景担忧

首先，人事代理人员获得的薪酬待遇与他们的付出不对等。在同工同酬的条件下，人事代理人员还要缴纳“五险一金”，并扣除其他相关费用，实际上他们的实发工资比正式在编职工的要低，因此，他们只能接受“同工不同酬”的现实。另一方面，很多中小学的人事代理人员在公积金、退休养老金、入托费、取暖费等多方面不能与编制内职工享受同等待遇。其次，晋升发展前景黯淡。当前人事代理公司缺乏相关的职务晋升制度，而中小学虽然拥有比较完善的职务晋升制度，但中小学的人事代理人员没有在政府管理部门备案，如果他们有工作调动，原有的职称和职务等级评定不能持续。另外，还有一些中小学区别对待人事代理人员的发展机遇、学习进修与培训机会等，中小学人事代理人员职业发展受限。从职业发展来看，就职称评聘来说，各中小学的职称评定名额都不能满足在编教职工的需求，故很多中小学无法满足编外人员的需求。人事代理人员采用校内指标来申报专业技术职务，通过的人员便享受校内聘用待遇，但不会向上级主管部门上报。这种方式虽然可以解决人事代理人员的工资待遇，但因没得到社会与主管部门的认可，在服务年限的不断增长下，其职业发展受阻。

三、中小学人事代理制度的突破路径

1.制定规范性的政策文件，建立合理的人事代理运行机制

当前人事代理制度不健全，普遍存在“一校两制”现象，进一步加强了开展人事代理工作的难度。因此，为人事代理人员制定一些规范性的倾斜政策，不断完善人事代理运行机制，以保障他们的正常权益不受侵害。全员聘任制有它的科学合理性，但在当前计划经济时期存在的单位组织格局还未完全改变的情况下，彻底取消中小学事业单位属性是不可能的。因此，建立科学合理的人事代理管理运行机制是非常有必要的，应根据具体情况来制定不同的运作机制。首先，建立切实可行的人事代理人员准入机制。这要求教育主管部门在规定一定数量的同时制定相关政策，以保证准入的科学规范性。其次，建立科学合理的入编机制。当前国家录用制度与中小学需求、编制名额之间缺乏有效的沟通渠道，因此，应大力宣传和正确引导人事代理制度，使人事代理人员明确了解人事代理與事业单位的区别。再次，建立健全的退出机制。根据具体情况，对不同类型的人事代理人员采用多种退出形式。

2.不断完善人事制度设计，保障教师群体切身利益

中小学人事代理制度与社会保障制度、事业单位聘用制度等联系紧密，如果这些相关制度体系不完善，则会在实践中异化人事代理制度。聘用制的核心是“按需设岗、按岗聘用、合同管理”，其在微观的运行机制层面与宏观的构建理念和体制层面都需要进行层次推进和系统构建，不断明确聘用关系的法律性质、权利救济机制、权利保障体制和聘用双方的法律地位，切实维护个人及用人单元的合法权益;完善社会保障制度可以为个人流动和单位用人提供一定的社会保障，解决他们的后顾之忧，也有助于人事代理制的实施。从长期来看，要不断改革事业单位保险制度，建立中小学补充养老保险制，学校与个体的绩效差异以及中小学期间的工作经历等在退休待遇中有所体现，使社会基本保险制度逐步走向统一。从近期来看，在制定社会保险制度时要根据社会转型期的需求与特性，充分考虑当参保主体发生工作或身份变化时，其各保险之间个人账户的转移问题。各中小学应不断完善人事代理人员的参险险种，保障和维护其切身利益。另一方面，建立种类多元、形式多样的人事代理模式，有助于缓解中小学人才引进受限与人员编制紧张的矛盾，有利于解决中小学各层次人才的聘用与管理[7]。

3.从制度实施层面解决中小学人事代理身份认同

从制度层面实施人事代理工作，有利于将粗放型的中小学人事管理模式向集约型转变，有助于竞争机制的引入与执行，有利于人事部门服务职能的提高。近几年，全国范围内都开始实施人事代理制度，且大多中小学采用相似的做法，将此人事代理制度更多用于较低学历的人员。中小学实施人事代理制度的重要意义在于：首先，能够促进人才的合理流动，有利于人员的进出。其次，有利于现代化中小学人力资源管理模式的转变，可以促进师资队伍建设和人才引进。再次，在制度层面引进的竞争和激励机制降低了用人成本，提高了工作人员的上进心和积极性，工作效率提高。中小学人事制度改革在事业单位改革的浪潮中不断推进，相关部门在如何不纳入编制管理却保留其公益性方面做了探索。这些探索都表示事业单位编制在适当的时候可以取消，特别是中小学的事业单位编制是可以取消的。也有研究者认为不取消中小学编制，而是实行编制备案制。以上这些探索都是以中小学人事改革更为公平为基础的，突出打破中小学的“人事壁垒”和编制界限，实现同一化的职工身份，不断增强他们的身份认同和职业认同。

4.营造中小学工作环境，促进人事代理人员能力提升

中小学人事代理工作是当前较少涉及的一个新领域，它具有很强的专业性和政策性，因此，组建具有较高相关政策知识和业务素质的中小学人事工作队伍是极其必要的。工作人员要了解和熟悉相关政策、制度的内容，理解其深层内涵;能适当地预见政策、制度等对学校和职工产生的可能影响;在执行过程中能够正确收集和处理各方提供的信息，做到答疑、阐释和宣传，对权责外的要将其反馈给相关部门。学校在制度层面应平等对待全体教职工，不得歧视人事代理人员。另一方面，人事管理制度还缺乏一定的实践检验，在实践过程中要不断地进行探索和总结，以更好地服务中小学人事代理制度改革。在制定和执行政策时，既要考虑学校的全局发展，又要与人事代理人员进行切实有效的沟通，了解他们的实际需求与困难，重视他们的业务能力与自身素质，为人事代理人员提供合适自身需求与业务能力的岗位，并为其提供一定的培训机会和发展空间，平等对待人事代理人员与学校在编人员，让他们对自己的职业发展与将来看到希望。

参考文献

[1] 周海涛，刘永林.民办学校教师人事代理与流动制度初探[J].教师教育研究，2017（04）.

[2] 杨挺，惠源.中小学教师编制管理制度的发展瓶颈与应对策略[J].中国教育学刊，2017（07）.

[3] 李志峰，江俐.高校教师长聘教职制度：权利博弈与制度变迁[J].高等教育研究，2017（02）.

[4]  李春英，孙来勤.偏远农村学校急需临时替代师资力量[J].教学与管理，2018（16）.

[5] 魏志强，杨克瑞.中小学教师职级制可行性思考[J].上海教育科研，2018（09）.

【责任编辑   王  颖】