中小学校外培训机构治理监管的有效策略研究

赵欣

【摘 要】“有照无证”类中小学校外培训机构在审批环节的特殊性，给治理和监管工作带来了困难。本文提出宣传普及政策文件精神，强化机构自我约束;强化联合执法，建立多元监管常态机制;深入摸排建立信息库，集中解决新问题;对机构合理分类，细化政策法规;简化工作流程，建立备案制;开展深入调研，加强理论研究等六个方面策略，以期对治理监管工作有所借鉴。

【关键词】中小学校外培训;“有照无证”类培训机构;教育治理监管;有效策略

【中图分类号】G40-058  【文献标识码】A

【论文编号】1671-7384（2019）05-016-04

中小學校外培训是学校教育的有益补充，基于满足中小学生教育个性化、可选择性、差异性需求，旨在培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义接班人。但也存在一些问题，要根据国家有关政策加强管理，努力办好人民满意的教育。

对“有照无证”类培训机构开展监管的必要性

为落实中央精神，办人民满意的教育，做好校外培训机构治理整顿工作，2018年8月，国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号），以下简称《意见》。当月，《教育部办公厅关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》（教基厅〔2018〕8号）颁布，以下简称《通知》。这些政策文件的陆续出台对培训机构治理整顿工作提供了政策依据。

治理整顿的中小学校外培训机构分三类：一类是“有证有照”类培训机构，即同时持有审批取得办学许可证和登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书）的机构;二类是“有照无证”类培训机构，即只登记取得了营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证），但未经过审批取得办学许可证的机构，也就是以公司的身份举办的培训机构;三类是“无证无照”类培训机构，即未审批取得办学许可证，也未登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书）的机构。

本文主要针对第二类“有照无证”类培训机构展开治理监管策略研究。其特点是没有审批取得教育部门办学许可证，却做着与教育相关的工作。例如教育咨询、教育技术、教育传媒等教育类公司。

从政府审批登记环节看，第一类“有证有照”类培训机构，其审批取得了办学许可证，教育部门对其监管较严格。第三类“无证无照”类培训机构，是非法开展教育教学，国家坚决取缔的机构。第二类“有照无证”类培训机构，没有取得办学许可证，不属于教育部门治理监管范畴，而发放营业执照的部门对教育不了解，无法有效治理监管其教育行为，所以此类机构的行为长期缺乏有效治理和监管。此外，国家层面对其治理监管政策制度不清晰，机构自身对公司与教育身份认同模糊，机构缺乏对教育教学理论和规律的了解等原因，造成社会上出现了机构内部经营管理混乱、忽视教育的公益属性、盲目追逐经济效益最大化、在无办学许可证的情况下开展中小学学科培训等一些不良行为。所以对第二类“有照无证”类培训机构治理监管十分必要。

“有照无证”类校外培训机构存在的问题  

2018年下半年，总结对“有照无证”类校外培训机构治理整顿工作，发现了一些急需解决的问题。

1.培训机构对政策法规认识不足

有些培训机构的工作人员或高层管理人员不知道国务院办公厅发布了《意见》，教育部颁布了《通知》。不知道“有照无证”类中小学校外培训机构也在治理整顿范围内。工商部门和教育部门都没有对其进行政策文件的宣传普及和教育。培训机构自己更认同公司身份，把更多的精力放在公司运营中，以营利为目的，并不关注教育的公益性和社会效益，不关注国家颁布与教育相关的政策法规文件。这些现象说明对这类培训机构的教育宣传工作有疏漏，需要及时补足。

2.政府治理监管缺乏联合执法机制

在“有照无证”类中小学校外培训机构治理整顿中，工商、教育、消防、街道等部门联合执法，发现了诸多问题。如有些机构对营业执照上“依法须经批准的项目，经相关部门批准后依批准的内容开展经营活动”不理解，需要工商人员加以解释;教育部门人员需要告知机构没有审批取得办学许可证不得举办面向中小学生学科教育培训班;有些机构工作人员不熟悉灭火器所在位置，个别机构安全通道被上锁;有些机构经营地址不详，需要街道工作人员加以指引等。这些综合问题的出现说明此类机构确实缺乏各相关部门联合执法手段的介入。

3.政府部门间培训机构信息不能共享

由于此类培训机构在工商部门取得了营业执照，并没有在教育部门审批取得办学许可证，却又做着与教育相关的工作，是一个极其特殊的群体，其登记信息只有工商部门知道，而工商部门的工作人员并不清楚哪些工作需要办理办学许可证后开展才合法。教育部门并不知晓有多少此类机构在工商注册登记，更无从知晓他们在未审批取得办学许可证的前提下，做着不合法的中小学学科培训。所以工商部门和教育部门都无法对其教育行为做到很好的监管。工商和教育部门缺乏一个针对此类机构信息共享的平台。

4.多样化新问题层出不穷

由于此类机构长期由工商部门监管，缺乏教育部门的介入，形成多样化教育样态，出现许多新问题。有针对不同对象的，如对家长、教师、学校管理层等开展的培训;有不同培训方式的，如线上、线下、游学、夏令营等;有由主业衍生出来的，如留学咨询服务公司衍生出的语言培训、早教服务公司衍生出的托管班等。这些针对社会需求产生出来的新样态，它们本身或多或少都存在着机构内部管理不到位、收费期限过长、培训质量较差、培训教师素质不高等问题。尤其是由留学咨询服务公司衍生出的、在无办学许可证前提下对中小学生开展外语学科培训，此类培训是违法的;早教服务公司衍生出的学生托管班也是违法的。

5.治理监管政策法规本身模糊不清

从政策法规层面看，本次治理整顿工作中明确提出，此类机构在没有办学许可证的前提下，不允许开办针对中小学生学科教学的培训班。但是此类机构即使停办或不办这样的培训班，对机构其他合法的、与教育相关行为的治理监管并没有细化的政策法规加以规范。总之，政策法规针对不同类型培训机构行为治理监管界限不清，没有制定具体、细化、专门的法规政策，给执法带来一定难度。

6.治理监管实践和理论研究匮乏

从治理监管实践和理论研究层面看，在治理整顿工作开展之前，有关专家对第一类“有证有照”类培训机构的治理监管研究较多，提供了较多有效策略。但是对“有照无证”类机构整体研究工作匮乏，如对机构的现状缺乏实地调研;不摸底细、无法及时发现问题、不能有针对性的展开成因分析;治理监管策略缺乏完整的理论体系构建和研究，在实践和理论方面几乎都是空白。这些都给治理和监管工作带来一定困难，所以对此类机构的治理监管有效策略研究工作势在必行，也任重道远。

“有照无证”类校外培训机构治理的有效策略

对于策略研究需要分成治理和监管两个层面，要探索出可以发挥长效作用的监管策略。

1.宣传普及政策文件精神，强化机构自我约束

首先，在治理整顿过程中，边治理边宣传相关教育政策法规，做到现场把政策文件送达机构，现场及时宣传解读政策精神。同时反复强调即使是“有照无证”类培训机构，只要有教育行为，就要把教育的公益属性放在首位。

其次，在日常监管中尝试性引入教育部门或行业协会牵头工商和街道，组织多种形式的政策文件精神学习活动，如定期召开公司座谈及研讨会、开设学习班聘请教育业内专家解读政策文件、发放教育文件资料、网上答题、组织党员活动等，督促其领会国家教育精神，把握好机构发展方向。

对机构强化教育的最终目的是令机构明确教育的公益属性，令机构能够自觉的把公益性放在经营管理的首位，自觉自愿的遵纪守法，净化教育市场环境。

2.强化联合执法，建立多元监管常态机制

校外培训机构治理整顿行动是一个多部门联合执法的大检查和监管。有些地方根据《意见》协调街道属地资源，如组织教育、工商、消防、公安等部门组成小组，开展集中联合执法检查，各部门各司其职，共同界定培训机构是否存在虚假宣传、违规招生、违规收费、非法集资、超标提前强化“应试”、违法广告等问题，充分与培训机构对话加以解决。各执法部门肩负起各自的责任，通过治理组合拳的方式达到良好的政策效果。

这种联合执法不应只是突击式的检查，要总结梳理历次治理整顿工作经验，搭建定期的、多元的、常态化工作模式，形成联合执法制度和合理有效的工作流程，以期监管工作常态化。构建完善的机构治理长效监管机制，巩固并提升治理整顿工作的成效。

3.深入摸排建立信息库，及时解决新问题

首先，根据《通知》要求在治理整顿行动中，对机构进行“拉网式”深入摸排，摸清家底，梳理汇总，建立台账，登记造册，做到“底数清”。教育部门要深入摸排，完成《通知》中提出的整改台账销号制度，实时按要求更新校外培训机构整改进展情况，有利于搭建与教育相关的信息库，为今后建立长效监管机制奠定基础。

其次，把校外培训机构纳入日常监管的范畴，定期或不定期的检查与抽查，以动态监管模式规范其培训行为。及时动态更改数据库，做到机构信息和信用等级及时更新公示，向社会公布举报电话，积极接收和应对群众的举报。

4.细化政策法规，进行分类监管

在校外培训机构中，形形色色的培训内容和类型在教育治理监管方面缺乏政策法规的依据，一些伴随机构合法项目而衍生的项目是否合法？机构中与教育相关的工作种类多而杂，对其如何治理监管？这些诸多问题，有待进一步集中归纳整理之后，由行政人员与专家商讨并提出切实可行的解决策略。

校外培训机构可分为几类，如可分为针对青少年的学科教育类、素质教育类、技能教育类、营地教育类等;针对成人教育类，针对婴幼儿类等。要首先制定分类标准据以分类，然后根据不同类别制定不同的治理监管法律法规，从而增强监管的有效性和针对性。以期为今后对此类机构建立长效监管机制提供科学依据和可行的方案。

5.简化工作流程，建立备案制

在治理整顿工作中，发现有些培训机构希望通过审批获得办学许可证，从事中小学生学科培训工作，但是目前机构马上取得办学许可证，开展相关合法的培训工作不现实。可以通过备案制解决问题，即先制定备案的标准和内容，平时可以正常开展教育公司的相关工作，只是在准备开展中小学生学科培训时，到教育部门备案，仅对此次培训，依据中小学生学科培训的治理监管要求受教育部门监督管理。备案制相对获取办学许可证，具有手续简单、灵活性强、工作效率高、便于治理监管等优势。

6.开展深入调研，加强理论研究

依据国家颁布的针对中小学校外培训机构治理的各项政策法规，借助培训机构治理整顿行动，引入专业的教科研院所针对此类机构开展实地调研，发现问题，并深入研究，提出治理监管策略。在调研和研究过程中，制定实施方案和研究流程，要保证调研结果和研究成果有较高的可信度，采用科学研究方法，形成实地调研报告。科研院所与培训机构长期合作，跟踪各项政策法规的实施效果等，形成报告供政策制定部门参考借鉴。借助政府的整治工作，构建针对校外培训机构治理监管研究的理论框架，为今后建立长效监管机制提供理论依据。

總之，地方行政部门可以把《意见》和《通知》作为治理监管策略研究依据，建立以两个文件为政策引导的操作框架，制订工作流程和标准，考量政策落地有效性，长期固化形成长效机制，助推各级各类校外培训机构健康有序可持续发展。

作者单位：北京市海淀区教育科学研究院