中美一流大学行政化程度的测量与比较

朱德米，刘志威

（1.上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030；2.同济大学经济与管理学院，上海200092）

一、引言

大学作为一种以培养学生和追求学术为宗旨的组织，需要采取现代意义上的科层制来进行管理，从而实现大学治理的效率。然而当行政管理一旦超过必要的限度后，大学就会丧失其作为学术组织的属性，呈现出高度行政化倾向。

随着我国高等教育的全面普及，我国现阶段高校在校生规模居世界第一，数量居世界第二位，但与世界一流大学相比，还存在着很大的差距，能进入世界一流的大学和学科太少，所以党的十九大提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”[1]，“双一流”建设作为一项国家长期战略，在国家有关部门和地方政府共同巨大的资源、财政的投入下，如何使得产出以及边际效益达到最大化，是大学治理改革的焦点议题。改革需要采取问题导向。目前我国一流大学治理结构中突出问题何在，只有找出关键问题才有可能推进改革。研究选取了大学治理科层制组织管理为研究对象，测量行政化的程度，比较中美一流大学的差异，从而为推进新一轮大学治理改革提供政策建议。

二、大学治理的科层制组织管理

大学治理与公司治理、政府治理都不同，它不是一个静态系统，而是一个持续动态的过程[2]。与公司治理中使用的委托代理理论和所有权—控制分离的设计相比，大学是一个非营利组织，大学的非营利性是由其目标的特殊性以及其所承担的国家责任、社会责任以及学术责任所决定的[3]。与围绕公共权力配置和运作的政府治理相比，它不依赖舆论为组织合法性奠定基础。造成这一差异的主要原因在于大学、公司、政府组织的特征差异：政府属于公共组织，以权威和服从作为核心组织行为运作；企业属于私营部门组织，旨在实现利润最大化；而大学作为介于政府与企业之间的“第三部门”所发挥的作用，是一个介于生成和发展之间的第三角色[4]，是一个链接社会与发展的纽带。就大学存在的价值理念看，众多研究文献认为，大学的理念就是为人类创造、传授知识，从而推动社会进步[5]。

近些年来，高校治理中学术本位的错位现象使得行政化和去行政化问题越发受到学者们的关注，其中对于大学治理行政化的研究主要集中在两个方面：一是基于制度设计与大学治理结构等宏观角度；二是基于利益相关主体之间权力分配关系等微观视角。就宏观视角看，大学“行政化”是指忽视了大学作为一种学术组织的特性，而用行政的思维方法、实际手段来管理大学[6-7]。与“大学管理”相比，“大学治理”更加注重内外部制度的互动性，大学治理模式的变革是由外部权力驱动的，而在这其中国家起着十分重要的作用[8]。从法律层面上说，大学治理必须遵循程序，为了规范大学权力，必须制定和修改大学章程和规章制度[9-10]。但从实际的执行情况来看，高校对于大学章程的重视程度有待提高。2013年《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》出台[11]，计划要求“985工程”大学以及“211工程”大学完成章程制定工作。截至2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，已经全部完成章程制定和核准工作。然而在实际的运行情况中，存在着大学章程大多千篇一律，实用性差的问题。部分学者通过案例研究论证了成功的大学组织能够改变他们的治理方式[12]，能够指挥和控制其组织结构和管理，以适应环境变化的需求。学术委员会可能会影响大学未来的成功[13-14]。基于微观视角的相关已有文献主要是关注了大学和政府从属关系的转变和大学内部学术权力和行政权力从属关系的转变[15-16]。在科层制的管理制度下，大学用行政管理思想进行大学的治理，行政权力对于学术事务干预较多，行政权力在很大程度上决定着学校资源的调配，甚至以行政决策代替学术决策[17]。这也在一定程度上导致大学沦为政府附属的存在，众多学者认识到，高等教育体制的协调是行政、政治、市场和专业的多方协调形式的统一[18]。在高等教育所经历的变革中，需要重新定义国家和政府在这个过程中的作用和界限[19]。政府应由管理者转变为服务者，更多地起到宏观调控的作用，鼓励吸引社会参与大学治理，大学作为社会中的一个组织，必定会受到社会的影响，而大学也应当对社会负责[20]。“学术权力”一词最早由约翰·范德格拉夫（JohnH.VandeGraaff）[21]提出，它是介于自由与约束之间的一种特殊影响力，大学的主要目的是生产和创造知识，然而由于知识本身所具有的特点，外部难以对知识的生产过程进行监测，同时知识的传递与输出都是与学者个人紧密联系在一起的，不能通过外部的方式使其分割开来，因此，在大学实现其价值目标的过程中，学者必须享有充分的学术权力[22-23]。为了有效地防止行政权力介入学术界，有必要对学术权力与行政权力进行一定的区分[24]，对于行政权力的概念与边界进行明确定义[25]。

总体来看，以往的研究大多基于静态视角对于大学行政化程度进行理论分析，而在实际中，“行政”是一个运行中的进程，不是一个静态的理念，而是一个持续动态的过程。同时，以往的研究大多聚焦于大学治理中的资源投入，对于大学的运转的行为、大学运转的核心关注较少。然而与“大学管理”相比，“大学治理”更加突出大学组织运转内外部行为之间的关联性[26]。这里的“治理”指的是这些机构组织的内部运转方式，即它们主要的运转行为以及它们对于资源的投入和不同利益相关者的外部关系。

三、行政化程度测量的框架

（一）大学组织结构层次

学术组织与管理组织是现代大学组织结构中两个重要的组成部分。科层制是大学管理组织的主要特征，组织内有着同一的目标，在权威的等级结构下追求效率[27]。由于大学所承担的学术创新责任，需要生产更多的创新性人才，为政府提供创新的政策咨询，为企业提供创新的技术咨询[28]。这导致了大学需要行政权力的授权，但这也同时说明了大学的行政权力只是为大学的教学和学术权力的良性运转所服务而产生的。当行政权力在大学运行中超出了自己的合法、合理边界，代替了学术权力发挥绝对的主导作用时，就形成了大学治理的行政化[29]。同时大学治理中的组织结构决定着大学组织活动的具体存在形式和实际运行效率[30]。因此，对于大学治理中的行政化程度测量必须从大学组织结构入手。

中美高校由于自身教育体制、社会文化等多方面原因，在运行机制方面存在一些不可比性，因而研究仅从量化分析的角度对于中美高校行政化程度进行测量。研究通过组织机构数量这一层级，从组织结构方面对于高校治理中的行政化进行刻画。假设高校的行政组织数量与高校的行政化程度正相关，即高校的行政组织数量越多，高校的行政化程度也越高。同时，学院在一定程度代表了高校学术力量，学院数量越多，说明高校的学科划分越细，高校的研究更加深入，更有利于高校学术科研能力的提升。假设学院数量与高校的行政化程度呈现负相关，即高校的学院数量越多，高校的行政化程度越低。在高校组织结构的纵向层级上，由于学部制改革现阶段在中国高校中不具有普遍性，且进行改革的高校大多仅仅进行了局部性、试点性的改革，故研究不就此问题进行讨论。因此，在大学组织结构层次上，选取高校所设置的学院数量、高校行政组织部门数量两个二级指标进行测量。

（二）大学资源投入层次

大学治理在一定程度上是大学内部和外部各利益相关者参与大学重大事务决策的结构与过程。大学中以教师、学生和管理者为主要利益主体的代表，是大学进行知识生产、社会价值创造的主要主体。学生和教师的参与已成为高等教育政策和分析的一个重要特征[31]。教师和学生一直以来都是大学存在的基础和前提，知识的生产、传递和输出都离不开教师和学生，教师和学生已经成为了大学价值创造和增值的主要来源。因此研究选取高校领导人数量这一层级作为高校中管理者的代表，大学人力资源投入这一层级作为高校中教师与学生的代表，从高校治理中主要的资源投入方面对于高校行政化程度进行分析。在高校领导人数量这一层级，假设高校的行政领导数量与高校的行政化程度正相关。选取高校校级领导数量以及高校领导数量（校级领导人和高校中层领导人数之和）两个指标，分别从宏观和微观角度对高校的领导人数这一一级指标进行描述。在大学人力资源投入这一层级，选取高校专职教师数量、高校在校学生总数、生师数量比、教师数量与领导数量比、学生数量与领导数量比这5个指标对高校行政化程度进行刻画。

（三）大学运行行为层次

大学治理中的行政化程度归根结底体现在大学实际运转之中，具体表现在大学对其所面对的内外部关系处理上。由于大学所承担的创造社会价值责任，大学作为指引连接社会的桥梁，必须发布正确的“信号”，明确自己的发展方向和特点。大学通过自身的舆论和媒体，指引社会参与到大学治理的监督中，有利于大学更好地承担其责任。因此，研究通过高校新闻网站所报道的主题①这一层级对高校实际运转行为进行刻画，从而对于高校行政化程度进行评价。由于在大学治理中，学术权力与行政权力两者的关系在一定程度上体现了大学运转的核心行为，因此在高校新闻网站所报道的主题这一层级，将主题分为学术研究类型（主要包括学校的最新科研成果、教授的最新科研发现、学生们参与科研创新活动以及学术会议等通知）和行政事务类型（主要包括领导的重要讲话、行政型会议、行政活动）。

研究以高校运转的核心行为与不同资源的投入为主要考虑点，以大学组织结构数量、大学领导人数、大学人力资源投入、大学新闻网站所报道的主题4个层级刻画高校运转的内部外关系，进行模型指标的选取。

四、数据来源和模型建立

研究数据来源于中国双一流大学（A类）②和2017年美国排名前30的大学的官网③。通过分析大学组织结构、领导人数量、大学人力资源投入以及新闻报道4个方面，分层建立各级评价指标。如图1所示，该指标体系一共由4个一级指标和11个二级指标组成。

研究采用客观赋权法中的主成分分析法、灰色关联分析法和理想解法（也称TOPSIS法）来确定各指标权重并进行分析比较，使研究结果更具客观性和说服性。

五、综合评价模型

（一）主成分分析法

将数据标准化之后输入SPSS 24.0软件，通过软件编程计算出贡献率，如表1所示。

图1 中美一流大学行政化程度的测量与比较层次分析图

表1 总方差解释表

通常，累计方差贡献率大于0.80时的k即为因子变量的个数。故此处可提取前3个主成分，累计方差贡献率达到0.84，可以更好地贴合下文对中国与美国高校内部治理行政化程度的比较。故提取前3个指标作为主成分，分别记作 F1、F2、F3。

由表2前3个主成分对应的特征向量可以看出，X2、X4、X7、X11在第一主成分上有较高载荷，相关性强，第一主成分集中反映了行政部门数量、高校领导数量、生师数量比和高校行政事务报道数量；X3、X5、X6、X8、X9在第二主成分上有较高载荷，相关性强，第二主成分集中反映了校级领导人数、专职教师人数、全日制学生人数、教师与领导数量比和学生与领导数量比；X1、X10在第三主成分上有较高载荷，相关性强，第三主成分集中反映了高校学院数量和高校新闻网站所报道的主题。

表2 标准化变量的前3个主成分对应的特征向量

由此可得3个主成分解析式分别为：

进一步可得到双一流大学（A类）共35所高校以及美国排名前30的高校内部治理行政化程度的综合得分，将各个高校在三个主成分中的得分应用在式（1）中。

其中，S 为主成分综合得分，F1、F2、F3为主成分中该高校的得分情况，系数使用对应的方差贡献率。

将35所双一流高校以及美国排名前30的高校内部治理行政化程度的综合得分分别计算其平均值，得出中国和美国高校内部治理行政化程度的综合得分及相关指标数据，如表3所示。

由表3可以看出，在高校行政组织部门数量这一指标上，中国高校的行政组织部门数量为46.91，远远高于美国高校的12.30；在高校领导人数量指标上，中国高校的数值为376.80，而美国高校仅仅为115.67；在高校新闻网站所报道的主题这一层级上，中国与美国高校的所关注的重点正好相反，中国高校更注重对于行政事务的报道，指标数量为173.91条，是美国高校的近5倍，美国高校仅仅为38.60条；相反，美国高校对于学术报道数量为141.97条，中国高校为67.43条。

表3 中美高校内部治理行政化程度的综合得分及相关指标数据

中美高校内部治理行政化程度的综合得分分别为1.116、-0.956，中国的高校内部治理行政化程度远远高于美国。这也可以从高校的学院数量、行政组织数量、高校领导人数量、高校的新闻报道方式数量中得以体现。在生师比、教师数量与领导数量比和学生数量与领导数量比这3个指标上，美国的行政化程度也比中国低。最后可以得出结论：与美国高校相比，中国高校内部治理行政化程度较高，主要体现在高校领导人数太多。

（二）灰色关联分析法

根据之前所选定的指标体系，分别将上述指标数据标准化处理之后输入MATLAB7.0软件，通过软件编程计算出关联系数和关联度值，此处取ρ=0.5，结果如表4所示。

由表4可以看出，在各项指标中，除校级领导人数量和专职教师人数中国高校优于美国高校外，其他指标上，美国高校均优于中国高校。按灰色关联度可以看出，美国高校的灰色关联度为0.697，高于中国高校的0.636，由于美国高校与虚拟最优行政化程度的关联度最大，这也从侧面反映了中国高校的行政化程度高于美国高校。

（三）理想解法（TOPSIS法）

在各项指标中，依据之前的假设，行政组织部门数量、校级领导人、高校领导人数量、高校行政事务报道数量为成本型指标；学院数量、高校学术报道数量为效益型指标；生师数量比、教师与领导数量比、学生与领导数量比、专职教师人数、全日制学生人数均既非效益型指标，也非成本型指标。

表4 关联系数和关联度值

原始的决策矩阵为A=（aij）m×n，变换后的决策矩阵记为B=（bij）m×n，i=1，…，m；j=1，…，n。设a=jmax是决策矩阵第j列中的最大值，a=jmin是决策矩阵第j列中的最小值。若xj为成本型属性，则

若xj为效益型属性，则

若既非效益型属性也非成本型属性，设给定的最优属性区间为[aj0，aj*]，aj'为无法容忍下限，aj"为无法容忍上限，则

通过分析，设定生师比值最优区间为[20，10]，无法容忍上限为2，无法容忍下限为18；教师与领导数量比值最优区间为[5，30]，无法容忍上限为4，无法容忍下限为60；学生与领导数量比值最优区间为[80，150]，无法容忍上限为53，无法容忍下限为350；专职教师人数最优区间为[2500，4000]，无法容忍上限为1200，无法容忍下限为7700；全日制学生人数最优区间为[15000，40000]，无法容忍上限为500，无法容忍下限为70000。

根据各指标在各自层次所占权重，设置权向量：

将上述指标数据标准化处理之后输入MATLAB7.0软件编程，得最优正理想解与最优负理想解：

同时确定中国高校和美国高校到正理想解的距离，到正理想解的距离及综合评价指数，列于表5。

由表5可以看出，在理想解法下，美国高校行政化程度的综合评价指数为0.708，优于中国高校的0.293，因此美国高校的行政化程度低于中国高校。

表5 距离值及综合指标值

六、结论与建议

对中美一流大学行政化程度的测量与比较表明，中国一流高校行政化程度远高于美国高校。基于本研究的发现，对降低中国高校的行政化程度提出以下建议：

（一）改进大学行政管理结构，推动行政部门转型，减少我国高校学术管理的行政化倾向。通过综合评价模型可以看出，中国高校的行政组织部门数量为46.91，远远高于美国高校的12.30，这在一定程度上导致了中国高校领导人数量的过高。一段时期以来，由于大学内部行政管理体制与政府行政管理体制的过度对接，导致大学管理过度科层化和官僚化，严重影响了大学办学质量和效率。现阶段中国高校内部治理中，行政权力代替了学术权力，发挥绝对的主导作用，这也是导致中国高校行政化程度远远高于美国高校的主要原因。要解决这个问题，大学必须转变管理观念，学校管理者应由原来科层制下对教师及学生等基层人员发号施令的管理模式转变为服务式管理，更多地，对于学生及教师的重视和培养必须转变，使大学行政权力主要用于为师生和教学科研服务，按照科研和教学的本质去设置相应的服务部门，使大学行政权力主要用于为师生和教学科研服务，从而去掉行政机构对学术事项的决定权，促进学术自由。

（二）改进大学管理人员和领导数量，精简大学管理人员和领导数量，加强人力资源的管理，去除教学和科研机构及其人员相应的行政级别。通过综合评价模型可以发现，中国高校内部领导人数量过高，是中国与美国高校行政化程度差距较大的集中体现。中国一流高校的领导人数量均值为376.80人，而美国高校仅仅为115.67。由于长时间以来的历史原因，我国高校行政管理人员和领导数量过多。从大学的本质角度分析，现代的高校并不应该有如此庞大的人员设置。高校应是学者进行科研学术，学生进行知识学习，服务社会的组织机构，然而在我国所有大学中，行政人员的数量均高于教师人员的数量，这并不符合大学学术本位的定义。在美国高校中，大学更多的是作为科研学术活动的场所而存在，学者教授自由行使学术权力，而且通过教授评议会的组织方式管理学校学术事务。大学的决策行为和控制手段很大一部分来自于大学内组织成员，而不是行政上的领导人员。为进一步推动我国大学治理改革，高校对于行政权力的界定应当从资源提供及管理转变为提供服务，充分发挥“教授治校”。大学行政管理部门应当力求实现一人一岗或一人多岗，坚决避免一岗多人的现象，同时避免终身制，建立根据实际能力的不同等级、不同层次的多元绩效评价体系。

（三）改进大学网站和校园新闻宣传，树立学术氛围，更好地承担大学的社会责任。由综合评价模型可以看出，中国高校学术报道数量为67.43条，而美国高校为141.97条，美国高校将大学实际运转的重心放在学术科研上，而中国高校则更多的是对行政事务通知的报道。现代大学承担着培养人才、发展科学和服务社会3种职能，而服务社会需要在人才培养、科研学术成果的基础上进行发展，因此从这一层面上说，中国大学的实际运转必须坚守学术本位取向，以学术性作为学校生存和发展的根本理念。如果失去这一点，现代大学也就失去了存在的意义，更谈不上承担社会责任。同时，社会对于一所大学的评价主要是看它的学术地位和科研贡献，如果一所大学没有科研学术的贡献，也就没有了社会贡献。新媒体时代，舆论的社会影响力越来越大，大学网站和校园新闻作为大学向社会所展示的平台，新闻宣传工作是进行舆论引导、展示学校成就、树立学校良好形象的重要途径，更应当以学术科研的报道与宣传为出发点，营造校园学术氛围，向社会展现学校的最新科研学术成果。

总之，大学作为学术科研组织，必须坚持“学术本位”的根本价值取向，在大学发展过程中，正确定位学术的重要地位和作用，在这一过程中，只有做到真正有效的分类治理，减轻行政化程度，才能不断提高大学的办学质量、水平和效益。

注释

①此处统计的是自2018年1月1日至2018年3月31日，共3个月期间各高校的新闻媒体报道。

②全国双一流大学名单，包括一流大学建设高校42所（A类36所，B类6所），研究在此处选取除国防科学技术大学之外的35所A类一流大学，分别为：北京大学、中国人民大学、清华大学、北京航空航天大学、北京理工大学、中国农业大学、北京师范大学、中央民族大学、南开大学、天津大学、大连理工大学、吉林大学、哈尔滨工业大学、复旦大学、同济大学、上海交通大学、华东师范大学、南京大学、东南大学、浙江大学、中国科学技术大学、厦门大学、山东大学、中国海洋大学、武汉大学、华中科技大学、中南大学、中山大学、华南理工大学、四川大学、重庆大学、电子科技大学、西安交通大学、西北工业大学、兰州大学。

③研究选取2017年9月发布的《2018年US news美国大学排名》前30名的美国大学，共31所，分别为：Princeton University、Harvard University、The University of Chicago、Yale University、Massachusetts Institute of Technology、Stanford University、Columbia University、University of Pennsylvania、Duke University、California Institute of Technology、JohnsHopkinsUniversity、Dartmouth College、Northwestern University、Brown University、CornellUniversity、Rice University、Vanderbilt University、University of Notre Dame、Washington University in St.Louis、Georgetown University、Emory University、UC-Berkeley、UCLA、University of Southern California、Carnegie Mellon University、University of Virginia、Wake Forest University、UniversityofMichigan-Ann Arbor、TuftsUniversity、New York University、UniversityofNorth Carolina-Chapel Hill。