精准扶贫视角下湖南省贫困治理绩效评价研究

刘亦文 厉亚 李毅 邓晶晶

摘 要 构建湖南省贫困治理评价指标体系，运用湖南省51个扶贫开发重点县 2014-2017年数据，对湖南省贫困治理绩效进行实证分析，实证分析结果显示：湖南省精准扶贫的贫困治理绩效显著，但减贫边际效应递减;精准扶贫具有缩小贫富差距、改善贫困人口生活条件、促进贫困地区公共服务发展的突出效果.在此基础上，对湖南省的精准扶贫目标完成进度进行评估，评估结果为：在原有扶贫政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的减贫速度，湖南省2020年精准扶贫的预期目标可基本完成，贫困发生率和农民人均可支配收入两个目标甚至可以提前完成.但消除绝对贫困的目标任重道远，预计2020年仍有百万农村人口处于贫困状态.

关键词 湖南省;贫困治理;精准扶贫

中图分类号 F061.3           文献标识码 A

Research on performance Evaluation

of Poverty Governance in Hunan Province base

on the Perspective of Precision Poverty Alleviation

LIU  Yiwen1，2，LI  Ya3，LI  Yi12，DENG Jingjing1

（1. International Business School， Hunan University of Commerce， Changsha 410205，China

2. College of Finance and Statistics，Hunan University，Changsha 410079，China

3. Hunan University Periodical Press， Changsha 410082，China）

Abstract This paper constructs the Performance Evaluation Index System on the AntiPoverty Program in Hunan Province， and empirically studies the performance of antipoverty program in Hunan using data in 51 key counties for antipoverty program in Hunan during the 2014-2017 period. Empirical results show that significant progress has been made by targeted antipoverty program in Hunan， but marginal effect of alleviating poverty is diminishing， and that targeted poverty alleviation is conductive to narrowing income gap， ameliorating living conditions of the poor， and improving the public service in poverty areas. In this regard， this paper evaluates the completion progress of the goal of Hunans targeted antipoverty program. We find that given the original antipoverty policies， the desired goal of targeted antipoverty program for the year 2020 in Hunan may be completed in accordance with the speed of poverty reduction between 2014 and 2017， and may even reach ahead of time the goal with regard to poverty occurrence rate and farmers disposable income per capita， but there is still a long way to go before absolute poverty is eliminated. It is expected that by the year 2020 as many as one million rural population would still live in poverty.

Key words Hunan Province ; AntiPoverty Program; Precision poverty alleviation

1 問题的提出与文献综述

人类社会发展的过程就是人类追求自身发展和自我解放的过程，消除或者减少贫困是人类社会发展的基本要求.长期以来，贫困问题一直都是世界各国，尤其是发展中国家面临的最具挑战性的社会问题之一，1980年代初期，全球约40%的人生活在极端贫困水平，即便到了1990年，世界仍有36%的人口生活在极端贫困中，这些人每天的生活费仅为1.9美元甚至更低.随着人类社会发展的不断演进，促进人类发展和减贫政策工具的不断深化，人类减贫事业取得了辉煌的成就，2015年全世界处于极端贫困人口已减至7.02亿人（世界银行，2015）[1]，世界极端贫困人口占比降至9.6%，2018年进一步降至8.6%，世界银行乐观预测至2030年全球极端贫困人口将全部消除.

摆脱贫困，是中国人千百年来追寻的梦想，是中国共产党对亿万人民的庄严承诺，是中国改革发展的目标.2019年是中國建国70周年的重要时刻.建国70年特别是改革开放40年以来，中国经济社会发展创造了人类史上的伟大奇迹.这场始发于中国农村的改革开放之路，开启了中华民族伟大复兴的伟大征程.在1978年，中国刚刚开启改革开放的时候，按照世界银行的指标，中国人均GDP仅为156美元，是当时世界上最贫穷的国家之一.经过40年，中国以每年9.5%的增长速度，2017年中国人均GDP达到了8640美元，成为了一个中等偏上收入的国家.2018年底，我国贫困人口下降至1 660万人，贫困发生率仅为1.7%.短短40年，我国贫困发生率下降了95.8%，平均每年下降了2.5%.从曾经的“普遍贫困”，到现在大部分人实现了“共同富裕”.之所以能够取得这样亮丽的成绩，归功于中国共产党人长期不懈的奋斗和极为艰辛的探索.

为了实现摆脱贫困这一目标的早日完成，在过去几十年中，各国政府决策者，特别是发展中国家的政策制定者通过实施再分配政策或通过促进经济增长达到减贫脱贫的目的.积极探寻反贫困的有效机制和方式成为理论界与实务工作者的重大课题.

一是贫困发生机理研究.Amin和Thrift（1995）将贫困归纳为资源要素和政策机制两大类，资源要素匮乏或集聚会导致两极分化，政策机制不佳则会产生贫困的代际传递，资源要素和政策机制的区域差异自重导致贫困分布和贫困深度存在显著差异[2].Ward（2016）研究了扶贫开发政策对家庭脱贫脆弱性的影响，发现在产业基础薄弱、经济发展相对落后地区，抵御风险能力弱的人口极易引发暂时性贫困问题[3].刘彦随等（2016）指出贫困人口逐渐向深度贫困地区集聚，贫困人口分布广、程度深、脱贫难度逐渐加大，提出自然环境恶劣、区位条件差、区域发展不均衡和精准性不够等原因是症结所在，提出了科学推进精准扶贫的战略与对策[4].王介勇等（2016）在梳理我国贫困治理政策机制演变和趋势基础上，总结了我国扶贫开发面临的问题和挑战，从精准识别、精准管理和制度改革三方面创新了扶贫开发路径[5].有学者从地域生成机制、基层治理模式和社会网络等角度出发解释贫困问题，如李裕瑞等（2016）探讨了贫困问题的地域生成机制，梳理了精准扶贫的区域模式，提出加快精准脱贫的可持续路径[6].何得桂等（2016）提出在推进精准扶贫的同时要持续完善和优化农村基层治理体系，提升基层治理能力破解“非结构性制约”[7].李玉恒等（2016）指出我国贫困地区农村社会网络封闭性和内部分化、传统的规范认同失效和社会信任度弱化等特点，从理论角度分析了社会资本对扶贫开发的作用及经济影响[8].刘建民等（2018）则强调了农村教育对阻断贫困代际传递的作用[9].

二是贫困治理的体系构建研究.贫困治理非一朝一夕之事，其治理体系随着我国经济社会发展而发生变化，我国学者正是针对该治理体系的构建展开了一系列研究.其一是形成以政府为主体、其他部分共同协作的体系.冯朝睿（2016）结合滇西边境山区贫困现状，提出构建以地方政府为扶贫开发主体，非营利组织、国际和本土扶贫NGO、社会组织、个人及政府内部各部门间共同协作的多中心协同反贫困治理体系[10].范和生和唐惠敏等（2017）则提出通过以制度化手段改进精准扶贫政策体系[11].吕方和冯静（2017）则提出我国贫困治理体系应通过供给侧结构性改革的思维方法实现现代化，兼并政府、市场、社会三大机制整合扶贫资源，形成通力协作同时又各司其职的大扶贫格局[12].其二是形成层次的贫困治理体系.董少杰（2018）基于呼包鄂地区贫困现状及集中贫困区共同特点，提出应积极推进呼包鄂“层级运作、统分结合”的贫困治理体系[13].田晓平（2018）结合河北精准脱贫实例对建立河北省贫困治理标准化体系进行了理论研究，探讨了贫困治理标准化体系构建的基本路径，为精准脱贫提供了技术依据和支撑[14].就目前看，扶贫体系仍是一个比较模糊的概念，对其研究仍不够系统、全面，贫困治理路径的研究还有待于进一步深入.

三是贫困治理的路径研究.西方学者提出了关于贫困治理路径的相关理论，但脱离发展中国家的实际，随着我国进入全面建设小康社会的关键时期，国内学界对于贫困治理路径的研究也有了自己的看法.刘娟（2012）提出随着我国进入农村贫困治理新阶段，政府需从财政税收、金融保险、产业投资、生态补偿、社会事业等多个层面来完善贫困治理路径[15].姚云云等（2015）则从增加物质资本、积累人力资本、再生产文化资本、保障社会权利资本和构建社会关系网络资本角度出发作为有效路径，以培育农村社区资本来治理我国农村地区资本缺失导致的贫困问题[16].张莎（2016）从制度变迁的角度探讨贫困治理路径转向问题，认为新时期贫困治理应通过健全社会保障体系、强化社会资本建设、建立贫困人口参与机制等路径实现贫困治理[17].张屹等（2016）则根据当前我国农村贫困治理目标群体、行动主体以及其外部环境，提出我国贫困治理路径发生了由政府主导、生存保障、粗放救助向多元参与、全面发展、共享发展的治理转向[18].厉亚和宁晓青（2019）对消费扶贫赋能脱贫攻坚的内在机理与实现路径进行了研究[19].

四是贫困治理的绩效研究.如何评价贫困治理结果和更好的完善贫困治理体系是如今扶贫工作的重点，为了科学衡量贫困治理效果，重新审视相关政策的方向和重点，国内外相关机构与学者分别从评价指标体系与评价方法两方面对贫困治理绩效展开了研究，如An（1997）、Alkire等（2007）和Alkire（2010） [20-22].通过借鉴国外学者对贫困治理绩效评估的方法与结论，我国学者们根据自身的特殊国情，有针对性的对我国贫困治理结果开展了相关研究.喻军（2011）运用主成分分析法分析了贫困地区的经济发展状况，构建了综合性指标体系[23];庄天慧等（2012）针对西南少数民族地区的实际情况，从温饱水平、生产生活条件、生态环境和发展能力四个方面构建了西南少数民族地区反贫困综合绩效评价指标体系[24];刘俊英和时帅（2018）认为贫困治理绩效评价的改进应该在共享发展价值理念的指导下， 发展政府内部加外部第三方主体在内的多元评价主体、完善评价内容和指标体系[25].

湖南是农业大省，农村人口占到全省人口总数的三分之二，农村一直是其全面建成小康社会的短板，解决好“三农”问题一直是全省工作的重中之重[26].截止2017年底，湖南贫困人口下降至216万人，贫困发生率仅为3.86%.从1978年起累计减贫4242万人，特别是党的十八大以来，湖南省精准减少农村贫困人口551万、3711个贫困村脱贫出列、14个贫困县脱贫摘帽，贫困发生率从13.43%下降到3.86%.湖南省反贫困的有效机制和方式也是当前学术界关注的热点.曾志红（2013）、谢志明等（2017）基于对武陵山湖南片区300农户的实地调研，探析了新扶贫标准下集中连片特困地区致贫因素[27，28].黄渊基（2017）构建从经典DEA模型到Bootstrap方法的两阶段评价模型，以武陵山湖南片区20个贫困县（市、区）为例，对连片特困地区旅游扶贫效率进行了实证研究[29].宋安平（2018）则对湖南易地扶贫搬迁的成效和问题进行了分析[30].当前，湖南省脱贫攻坚形势依然严峻，任务十分艰巨.为坚决贯彻中央战略部署打赢脱贫攻坚战的决定，湖南省委、省政府把贫困地区、贫困人口与全省同步建设全面小康社会作为重要政治任务和第一民生工程，明确到2020年6924个贫困村全部退出贫困村，现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困村基础设施、基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平，贫困县农民人均可支配收入突破10000元.

本文从湖南省当前的反贫困现状、精准扶贫进程出发，以湖南省 2020年精准扶贫目标为导向，对精准扶贫的贫困治理绩效进行客观评估，试图评估湖南省2020 年精准扶贫目标的达成情况，并就精准扶贫的具体政策实施情况进行研究性探讨.

2 湖南省贫困治理现状统计分析

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时对扶贫工作做出了重要指示，并首次提出实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫的扶贫指导原则.湖南省扶贫开发以精准扶贫重要战略思想为指导，针对2020年扶贫开发的战略目标，坚持分类施策，深入开展了产业发展、就业帮扶、社会扶贫、兜底保障等一揽子政策和减贫举措，全省扶贫开发工作取得了决定性进展，探索出了一系列可供借鉴的脱贫攻坚的新经验.一是趟出了“四跟四走”產业扶贫新路子，即‘资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走的新思路.二是打造了“无抵押、无担保、基准利率”小额信贷新模式，帮助贫困农户解决产业发展资金短缺的问题.三是积累了劳务协作脱贫的新经验，探索形成了“114”工作模式（即“1套机制+1项平台+4个关键环节”）.如2016年湖南省和广东开展了劳务协作脱贫试点，帮助湘西自治州18.96万贫困劳动力实现稳定就业.四是成功开展了“互联网+社会扶贫”试点.2017年2月，“中国社会扶贫网”在湖南省试点上线，搭建了扶贫捐赠和受捐有效对接的工作平台.截至2017年9月24日，湖南省社会扶贫网爱心人士注册数量达39.4万人，贫困户注册数量达22.1万户，贫困户需求和爱心捐赠对接成功率分别达到62.1%和79.4%，各项指标数据均在全国领先，得到国务院扶贫办的高度肯定.五是探索了“互联网+监督”新手段.运用互联网技术，建设脱贫攻坚大数据平台，通过“后台比、前台晒”的方式，强化扶贫政策落地监管.湖南省在贫困治理的过程中，不断进行减贫机制的创新和与时俱进，脱贫攻坚进程显著加快.

2.1 农村居民生活水平提高，贫富差距缩小

“全省贫困地区农民人均可支配收入增速高于全省平均水平”为湖南省精准扶贫目标之一，针对此项目标，将2013年至2017年湖南省贫困地区农民人均可支配收入与全省农村居民人均可支配收入进行对比，如图1所示，自2013年精准扶贫政策实施以后，2014年至2017年间，湖南贫困地区农民人均可支配收入增长率均高于全省平均水平，表明湖南省精准扶贫政策对于提升了贫困地区农民人均收入发挥了积极作用.湖南省贫困地区农民人均可支配收入与全省农民人均可支配收入之比由2013年的63.30：100上升至2017年的71.65：100.

如图2所示，2010-2017年，湖南城乡居民收入比呈逐年下降的趋势，且小于全国城乡居民收入比，说明湖南省城乡贫富差距缩小.从2010年开始，湖南省农村居民恩格尔系数基本呈持续下降趋势.在2013年精准扶贫政策实施当年，农村居民的恩格尔系数大幅下降，并首次低于全国农村平均水平，表明湖南省精准扶贫政策对于改善农村居民生活水平具有显著的作用.

2.2 农村居民居住环境改善

近年来，湖南省通过兴建各类供水工程，新增和改善贫困地区库容面积，农村居民的饮水安全问题基本得到解决.根据《中国环境统计年鉴》的资料显示，截至2014年，湖南省的农村改水受益率已达92.83%，接近全国平均水平.2014年以来，湖南省已解决207万建档立卡贫困人口饮水安全问题，超额实现了预期目标.在住房方面，2017年农村危房改造23.1万户，特困移民解困避险搬迁安置3.2万人.在道路交通建设方面，2010年至2016年，湖南省建制村公路通畅率逐年攀升，且高于全国平均水平.截至2016年，建制村公路通畅率已达99.94%，农村贫困乡镇的交通路况得到了迅速改善.

通过精准有效帮扶和贫困群众的自身努力，湖南省农村贫困人口从2012年底的767万人，降到2018年底的85万人，贫困发生率由13.43%降至1.49%;与此同时，在政府、社会各界与贫困地区人民的共同努力下，湖南省的减贫速率呈现出逐年上升的态势.由2011年的10.61%上升至2016年的21.05%，脱贫速率递增.截至2016年底，51个扶贫开发工作重点县人均GDP、人均地方财政收入分别达到23562元、1097元，较2012年分别增长43%、47%，2017年贫困县农民人均可支配收入达到了9319.22元，贫困群众获得感和幸福感大幅提升.

3 湖南省贫困治理评价指标体系

构建及其实证研究

以湖南省51个扶贫开发重点县为研究对象，搜集其2014年至 2017年反应县域经济社会发展情况的各个层面的数据，按照拟定的贫困治理评价指标体系，对51个扶贫开发重点县 2014-2017年期间的基础数据进行标准化处理和模型运算，计算出17个三级指标的具体数值.

3.1 湖南省贫困治理评价指标体系构建

根据《湖南省“十三五”脱贫攻坚规划》的要求，立足湖南发展实际，遵循“科学性、系统性、全面性、可操作性”的原则，在梳理现有相关研究成果的基础上，根据国家小康社会指标体系（李善同等，2004;国家统计局2008）、《湖南省农村扶贫开发条例》等，本文提出了湖南省贫困治理指标体系，具体指标体系如表1所示.根据设计的指标体系与获取的相关数据，对湖南省的贫困治理情况进行实证分析.

为了客观 、全面的评价湖南省的贫困治理情况，本文采用熵值法进行实证评价分析.熵值反映了指标在系统中提供信息量大小的程度，它的原理正好满足了赋权需要尽可能客观的要求.熵值法的操作原理可通过如下步骤来说明.

第一步，建立原始矩阵.假设有 n 个被评价对象，每个被评价对象的评价指标有 m 个，则可建立原始数据矩阵 ：

X=（xij）n×m（i=1，2，3…n;j=1，2，3…m）.（1）

第二步，指标无量纲化.由于不同的评价指标之间可能存在度量即数量级的差异，无法直接进行比较，为了消除评价指标间的差别带来的影响，需运用数学变换来对评价指标做处理消除量纲的影响，处理方法如下：

若评价指标为正向指标，则有：

3.2 实证结果分析

基于湖南省51个扶贫开发重点县连续4年数据，进行了共计204个县次的评价研究.从年度数据的排名来看，2014年度51个扶贫开发重点县的综合得分为63.78，2015年度51个扶贫开发重点县的综合得分为70.26，2016年度51个扶贫开发重点县的综合得分为74.19，2017年度51个扶贫开发重点县的综合得分为77.37.整体上看，湖南省51个扶贫开发重点县的贫困治理成效评分逐年提高.

2014年51个扶贫开发重点县贫困治理成效平均得分63.75.其中贫困发生评分15.76，经济发展评分16.48，教育医疗评分15.14，基础设施评分16.37.2014年，湖南省51个扶贫开发重点县中贫困治理成效评价得分排名靠前的县为洞口县、武冈县和蓝山县.排名相对靠后的3个县为保靖县、花垣县和泸溪县.其中保靖县贫困发生评分为11.76，经济发展评分为12.15，评分最低.究其原因发现，保靖县隶属于湘西土家族苗族自治州，属于深度贫困地区，发展基础薄弱，在实施精准扶贫之前，该县产业结构较为单一且文明程度相对较低，贫困居民主要以小规模的种植粮食为生，收入渠道有限，收入水平普遍偏低.

2015年51个扶贫开发重点县贫困治理成效平均得分70.24.其中贫困发生评分16.83，经济发展评分18.59，教育医疗评分16.88，基础设施评分17.94.2015年，湖南省51个扶贫开发重点县中贫困治理成效评价得分排名靠前的县为洞口县、宜章县和蓝山县.排名相对靠后的3个县为新宁县、古丈县和泸溪县.相较于2014年，泸溪县经济发展、教育医疗与基础设施评分仅有略微的升高.进一步的分析发现，该县是革命老区县与国家级深度贫困县，基础设施建设滞后，农业规模化经营水平较低，县区内有多种少数民族村落，相对较为封闭落后，因此该县发展较为缓慢.

2016年51个扶贫开发重点县贫困治理成效平均得分74.16.其中贫困发生评分17.24，经济发展评分19.36，教育医疗评分17.25，基础设施评分20.31.2016年，湖南省51个扶贫开发重位列点县中贫困治理成效评价得分排名靠前的县为祁东县、绥宁县和双牌县.排名相对靠后的3个县为新宁县、泸溪县和凤凰县.其中新宁县贫困治理综合评分最低，而泸溪县贫困治理较为缓慢，依然位列最后三位.

2017年51个扶贫开发重点县贫困治理成效平均得分77.36.其中贫困发生评分17.17，经济发展评分20.19，教育医疗评分18.46，基础设施评分21.54.2017年，湖南省51个扶贫开发重点县中贫困治理成效评价得分排名靠前的县为炎陵县、祁东县和中方县.排名相对靠后的3個县为凤凰县、泸溪县和永顺县.

综合分析，湖南省贫困治理得分较低的县皆为深度贫困县.从自然环境看，这些深度贫困县大都位于武陵山片区，海拔较高，自然环境恶劣，人均耕地面积稀少，加上土壤贫瘠，灌溉条件差，农业生产非常不利.从历史人文看，这些地方多地处少数民族地区与革命老区，经济发展基础薄弱，贫困居民致贫因素也复杂多样.

4 2020年湖南省精准扶贫刚性目标

完成情况估计

尽管湖南省精准扶贫在最近几年内取得了极大成就，但湖南省面临的脱贫攻坚形势依旧十分严峻.截至2017年底，湖南省农村还有232万人未脱贫，贫困人口总量位居全国第五位.此外，湖南省贫困人口致贫因素复杂，精准扶贫的长效机制建设也相对滞后.部分深度贫困县医疗、卫生、通信基础设施建设水平仍然滞后于全省平均水平;农业机械化进程缓慢，严重影响农业生产力提升;湖南省扶贫开发之路仍然任重而道远.

采取趋势曲线外推法对湖南省2020 年全部人口脱贫情况进行预估，预估结果如图3所示，预计湖南省2020 年农村贫困人口为107.64万人，无法实现贫困人口全部脱贫的目标.

图4为根据湖南省2014-2017年贫困发生率所拟合的趋势降低图.

就贫困地区农民人均可支配收入而言，早在2016年，湖南省就提前达到了所设的2017年达到8000元的目标，根据所拟合的趋势线预测图（图5），预计到2020年，能较好的完成所设的农民人均可支配收入达到10000元的目标.

综合以上分析，湖南省精准扶贫刚性目标预期完成情况如表2所示.总的来说，湖南省精准扶贫的预期目标可基本完成，贫困发生率和农民人均可支配收入两个目标甚至可以提前完成.但是，消除绝对贫困的目标任重道远，预计2020年仍有百万农村人口处于贫困状态.

5 结论与政策建议

近年来，湖南省精准扶贫政策对于提升贫困地区农民人均收入发挥了积极作用，农民内部的贫困差距在缩小，这表明湖南省精准扶贫政策对于改善农村居民生活水平具有显著的作用.同时，贫困地区公共服务建设也是在不断完善，贫困人口的生活与居住条件得到了极大的改善，贫困地区的基础设施与公共服务体系建设也取得了较大进展，贫困治理绩效显现出良好的发展趋势.

在各级政府、社会各界与贫困地区人民的共同努力下，湖南省呈脱贫速率递增的减贫总特征.在现有扶贫政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的减贫速度，湖南省2020年精准扶贫的预期目标可基本完成，贫困发生率和农民人均可支配收入两个目标甚至可以提前完成.但是，消除绝对贫困的目标任重道远，预计2020年仍有百万农村人口处于贫困状态，湖南省面临的脱贫攻坚形势依旧十分严峻，因而亟需创新扶贫攻坚思路，紧扣湖南贫困地区和贫困人口发展实际采取切实可行的举措.

一是创新有效利益联结机制.通过政府购买服务，引导和支持新型农业经营组织参与特色产业精准扶贫，通过直接帮扶、委托帮扶、股份合作、资产收益等产业扶贫模式，构建新型农业经营组织与贫困户产业发展共同体，建立紧密的利益联结和分配机制，带动贫困户稳步脱贫.

二是立足农业资源环境，优化贫困地区农产品供给结构和质量，扩大“以购代捐”、“以购代帮”范围与力度，形成全社会各界力量参与扶贫攻坚工作.大力推进消费扶贫，建立健全全过程、全方位、全员共抓消费扶贫体制机制，坚持党政强力推动、各方积极联动、坚持线上线下高效互动、坚持贫困户自觉主动.

三是突出新型农民培育，提升贫困农户可持续增收主体能力.创新教育培训内容和方式，整合人力资源和社会保障、农业、科技、教育、扶贫等部门教育培训资源，广泛开展产前、产中、产后以及农产品品牌化培育等培训，培育一批生产经营型、专业技能型、社会服务型农民，催生新型经济主体.

四是加强组织保障，完善扶贫开发工作全考核机制.制定切实可行的工作目标，加强对扶贫开发工作的全员、全过程、全领域的督查考核，建立相应的奖惩机制，形成社会共识，确保农民增收工作落到实处.

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