英国重大危害安全管理模式的启示

白天阳

(交通运输部水运科学研究院，北京 100088)

英国是世界上最早开始系统地研究如何应对重大危害的国家之一。1974年6月弗利克斯巴勒爆炸事故发生后[1]，1975年，英国为保障工作健康与安全设立的国家监管机构-英国卫生与安全执行委员会(Health and Safety Executive)成立，随后应对重大危险事故的多个部门及法律法规相继由该执行委员会建立，重大危险的法规涵盖化学制造与储存、油气储运、近海油气开采、管道、采矿、潜水、爆炸物及生物制剂等行业[2]。

为了更好地对陆上及海上重大危害风险进行管控，英国卫生与安全执行委员会提出了重大危害监管模式，包括针对重大危险活动的基础原则及重大危害的安全管理。

该模式对英国卫生与安全执行委员会和责任人(dutyholder)[3]的责任进行了划分，具体基础原则如下：

(1)管控风险的责任主体在责任人(dutyholder)，不在英国卫生与安全执行委员会。

(2)责任人有责任识别，分析和管理主要危险风险，并遵守有关法律。

(3)主要危险责任人将受到一定程度的监管审查。

(4)在许可制度中，英国卫生与安全执行委员会将根据责任人的表现，对评估安全的案例/报告进行审查。

(5)技术，组织和管理因素之间的相互作用对有效的风险控制至关重要。

(6)高级管理层领导的有效性是衡量责任人在管理重大危害风险方面是否成功的重要因素。

(7)英国卫生与安全执行委员会的检查员将会全面考虑并制定监管决策，如果存在分歧，则使用执行管理模型(Enforcement Management Model，EMM)来指导他们的行动。

(8)责任人将受到一定程度的定期检查，以向公众保证重大事故风险处于持续合理的监管下。

以上可以看到，该模式可以帮助责任人关注重大危害的风险管理，有效控制风险并对不足之处进行改进，英国卫生与安全执行委员会则负责指导与监管及检查。英国卫生与安全执行委员会根据风险等级制定干预计划，重点关注高风险，关注安全案例报告、以往表现及本质危害，对高层管理者进行干预，调查责任人危险管理情况并向责任人公开检查的目的，内容和时间。在该模式下，英国卫生与安全执行委员会让责任人负责风险管理，同时也需要清楚地与责任人沟通，提出不合规的地方及需要采取的措施，确认整改内容已经进行改善并且保持合作，促进责任人能持续改进。

英国卫生与安全执行委员会对安全案例和报告进行评估，来确定责任人是否采取了正确的安全管理措施来阻止重大危险的发生，并且把检查或调查的结果与安全案例或安全报告进行比较英国卫生与安全执行委员会的检查员会重点关注防止事故发生的保护装置以及相关的辅助系统，用专业知识来判断责任人是否很好履行了职责或者是否有潜在的事故风险，一旦发现缺陷，检查员会识别原因，采取正确的补救措施。而当事故发生后，英国卫生与安全执行委员会派出检查员调查事故，他们将针对风险控制的关键方面，保护措施以及后果缓解措施来进行调查，以确定责任人安全管理中是否有重大缺陷。最终，检查员会书面提出所有需要注意事项，包括强制执行的措施以及额外的建议和指导。

为了指导重大危害的安全管理，英国卫生与安全执行委员会提出了重大危害的安全管理系统，有助于检查员评估责任人对重大灾害风险的管理，特别是将风险控制的技术，组织和管理方面联系起来。该安全管理系统的要素中包括主要的危险风险控制、预防措施，还有强有力的应急措施来限制严重事件的影响。所有安全管理系统都包含以下四个步骤：计划，执行，检查，行动。表1为这四步骤的摘要。

英国卫生与安全执行委员会希望责任人了解主要的灾害风险必须以多层次的方式进行管理，保护或控制措施的层次将涉及技术，管理和程序安排。因此提出了重大危害控制措施模型，该模型基于安全理论中的蝴蝶结模型。保护层可以被描述为"蝴蝶结"，以强调屏障与每个主要危险情景相关的顺序链接方式。重大危害控制措施模型是整个重大危害安全管理系统的重要组成部分，从图1重大危害安全管理系统的概况图中可见，责任人应该能够完成从危害识别到有效风险控制的逻辑和合理的分析流程，表示为一组适当的"屏障(barriers)或风险控制系统"。接下来按顺序分析，以确定主要危害的适当控制和缓解措施，并且应避免“一刀切”的解决方案。然后进行风险分析，确定优先风险控制措施。在这个过程中要注意，有效的领导力，系统性以及安全文化很重要。责任人必须定期监督、审查管理措施并根据调查结果采取行动。

表1 安全管理系统四步骤[3]

从英国重大危害安全管理模式可以看出，英国卫生与安全执行委员会认为责任主体在于责任人，责任人必须掌握识别，分析和管理主要危险风险的能力，并且通过有效的领导、安全管理文化，在英国卫生与安全执行委员会的指导，监管监督下，可有效地对重大危害的进行安全管理。相比而言，我国针对重大危害的指导以及法律规范系统还不够全面[4]，针对重大危害、重大危险源的法律法规尚未涉及所有行业领域。同时经营企业责任人以及企业的安全管理系统还需要有更多的发展与完善，我国的安全监督管理人员也需要提升自身的专业技术水平，才能起到更好的指导和监督作用。

图1 重大危害安全管理系统[3]