社会组织有序协商的理论闸释

徐小明 金伊雯

[摘   要] 社会组织有序协商是扩大社会主义民主与维护现有政治秩序稳定的有机统一，是在现有政治秩序框架内，国家通过政治吸纳和体制嵌入，发挥社会组织协商功能，以回应社会诉求，保障社会权益，实现科学决策。党的领导、国家的主导、社会组织的主体意识、适度协商和制度化协商是社会组织有序协商的基本特征。要处理好有序与有效、有序与活力、有序与发展的关系，真正发挥社会组织协商的优势与潜能。

[关键词]协商民主;社会组织;有序协商

中图分类号： D63    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）03-0042-07

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，社会组织是协商民主有序进行的重要场域。厘清社会组织有序协商的功能作用、内涵和发展逻辑，有助于更好地实现党的领导、依法治国和人民当家作主三者的有机统一，推進社会主义民主政治的建设。

一、社会组织有序协商的功能作用

（一）推进协商民主广泛、多层、制度化发展

20世纪80年代，西方政治学界为弥补选举民主的弊端提出了协商民主理论。此后，中外政治学者对协商民主理论进行了持续的关注和研究，形成了一批重要成果。所谓协商民主，就是以理性与责任为基础，以公共利益为取向，通过对话协商的方式取得共识，进而作出得到普遍认同的政策或决策[1]（P14）。党的十八大指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届三中全会进一步强调，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。2015年中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，阐述了协商民主制度化建设的完整构想和具体要求，提出了包括社会组织在内的七大协商渠道，并强调不同渠道之间的衔接配合，指出“探索开展社会组织协商，坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”[2]。党的十九大再次重申，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[3]（P38）“协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。”[4]社会主义协商民主是人民当家作主的重要实现形式，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的目的是为社会政治秩序的生成提供一种民主化、制度化、组织化的路径[5]。

社会组织是协商民主的重要主体。社会组织产生于社会，群众基础深厚，是民意的重要载体。提供公共服务、协调社会矛盾、分享社会权力是其主要职能。将社会组织纳入协商民主体系，扩展了民主的形式和内容。既可以为大众政治参与提供组织化的平台，又可以使公权力部门通过协商对话的形式平衡社会利益，回应社会关切，实现科学决策。作为中国协商民主重要渠道的社会组织协商，应然具备社会主义民主政治的规定性，与人民当家作主的国家政权相适应，体现协商民主的中国特色。

（二）回应社会诉求，保障社会权益

社会组织协商是国家在社会变迁、社会利益结构持续分化的背景下，回应社会诉求，保障社会权益的有益探索。由于转型时期社会逐渐分层，利益不断分化，社会矛盾日益增多，需要相应的制度安排容纳多元利益诉求，有效应对社会挑战。

社会组织作为与政府、企业组织并立的社会形态，因其自身独特的优势，已成为国家治理体系中的重要主体。作为一种利益表达渠道和社会整合机制，社会组织既可以表达公共利益，也可以整合公民分散的利益诉求并通过制度化渠道纳入政治体系，输入国家决策层面，影响政府决策。同时，相对独立和自主的社会组织对公共权力的运行构成压力，能够有效监督政府的行为、限制国家权力的扩张。

近年来，我国社会组织不仅在数量上发展迅速，而且结构日趋合理，功能作用得到了进一步发挥。在此背景下，社会组织协商正是国家为了巩固民主的制度化成果，在协商民主的平台上，为公民提供体制内的利益表达、压力释放和矛盾缓释的机制， 更好地保障社会权利的落实。与个体化参与相比，组织化的参与“有能力提供一种更为可靠、更为有用的路径，来建构参与者、行动者与主顾的人类领域”[6]（P5）。公民在社会组织这个公共平台上，有序行使民主权利，培育公共精神，捍卫民主价值，真正实现人民当家作主的夙愿。

（三）确保政治系统的有效运转和政治秩序的稳定

社会组织有序协商是国家试图通过激活现有体制内的政治资源，开拓新的政治参与渠道，建立通畅的利益表达机制，以吸纳异质多样的利益诉求，确保政治系统的有效运转和政治秩序的稳定。中国社会组织协商民主的发展与西方国家相比有其自身的特点，主要不是社会自发的过程，更多体现出国家的意志和政府自上而下的推动。建构、创设制度化、常规性的参与渠道吸纳新的社会力量，是国家面对多元利益主体诉求的理性选择。如果政治系统缺乏对社会多元主体的吸纳能力，矛盾和冲突难以避免。

国家把社会组织作为协商民主的主渠道之一，既确立了社会组织的政治地位，明确了社会组织在社会管理与和谐社会建设中的协同角色，又可通过其“内聚作用规范公民政治参与行为，削弱盲目的、破坏性的政治动员”[7]（P194），从而规避和化解社会分化加剧、张力加大过程中出现的各种危机和风险，有效实现对社会的必要控制和合理引导。与此同时，社会组织也获得了发展的空间。这是我国社会组织发展的特殊道路，与我国国情相适宜。

二、社会组织有序协商的内涵

目前学界尚未就“社会组织协商”概念形成统一的定论。有学者指出：“社会组织协商是指社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题，以及社会组织与国家政权机关等就经济社会发展的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题，基于平等、理性、包容、公开等原则理性协商、充分讨论以达成一定共识。”[8]

协商民主可以是有序的，也可以是无序的。有序协商民主是中国特色社会主义民主政治的表现形式，强调在体制内进行制度化、规范化、程序化的协商，是公民按照某种法定的规则或权威的程序参与政治的行为[9]。依据有序协商民主的内涵界定，社会组织有序协商就是社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下，在法治的框架内，发起、组织或参与的有秩序的协商民主活动。社会组织有序协商的实质就是政府主导， 强调社会的成长秩序源自党和政府的有效引导与管理制度的不断完善和创新，有序协商的场域、内容以及程度基于并取决于官方设置的管理制度和开放的渠道。社会组织有序协商的主要特征表现为党的领导、国家的主导、社会组织的主体意识、协商程度的适度和协商过程的制度化等。

（一）党的领导

当代中国具有合法性的基本政治秩序，是基于党的领导的政治原则而形成的政治制度[10]。中国共产党“实际上已把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。”[11]（P98）“党对国家领导所形成的党和国家的这种关系，决定了国家全面主导社会是在党对国家全面领导的基础上实现的”[12]（P167）。中国共产党是现有政治秩序的建构者和主导者，处于政治系统的核心地位。党对社会组织的认知，关涉社会组织的合法性认定，决定社会组织生存与发展的政治环境。社会组织要在既有政治秩序内表达诉求、参与协商、实现利益，必然要接受党的领导，这是社会组织政治参与的基本政治前提。

“组织政治参与扩大的首要制度保证就是政党及政党体系。”[13]（P367）党对社会组织协商的领导主要体现在领导国家制度运行与组织社会发展，为社会组织协商供给国家制度体系和运行环境，使社会组织协商保持在既定制度设计的运行状态之中，国家的权力结构和社会利益表达结构处于某种相对均衡的状态，保持国家与社会关系的平衡。

应当指出，社会组织政治功能的发挥是一把“双刃剑”，在社会组织协商中坚持党的领导，也是社会主义民主政治有序发展的现实要求。社会组织与民主并非有必然的正向關系[14]（P128），社会组织内部的异质性因素、个体理性、群体理性、“零和博弈”思维、代表性不充分等问题的存在，将降低社会组织参与协商民主的合法性和正当性[15]。健全协商民主，体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重[16]。坚持党的领导，在思想上、政治上、文化上和制度上有效发挥引领作用，以社会主义核心价值体系引领社会组织的思想，培育与提高社会组织的主体意识、责任意识、法治观念和公益精神，使其能够以一种稳健、成熟的姿态和理性的方式参与协商民主活动，是有效实现社会组织协商目标的基础，也是进一步增强党在社会组织中的影响力和凝聚力，提升中国共产党执政合法性的重要保障。

（二）国家的主导

社会组织有序协商需要制度供给，需要国家主导，这既是现代国家的政治责任，也是社会组织有序协商的基础条件和重要特征。协商过程中社会组织的行为需要规范，各协商主体间的利益冲突需要在制度框架的基础上加以协调，协商共识的践行更需要国家作用的发挥。因此，在法律的框架下规范社会组织的运行显得尤为重要。国家是社会治理体系的维护者和制度规则的供给者和仲裁者，国家对社会组织的管理政策是社会组织发展的关键。如果没有政府的组织与引导，社会组织协商就没有足够的法律依据与规范，就没有明确的目标与指向，就难以形成有序的局面。

社会组织有序协商的国家主导体现在两个方面。一是国家实际上能够深入社会并在整个管辖领域内具备有效的贯彻其政治决定的能力[17]（P5-9）。国家权威、制度创新与制度供给是达成目标的实践表现形式。二是以开放的态度对待社会组织参与协商治理国家事务和社会事务，通过政治制度化将社会组织协商纳入现有的政治轨道，培育、引导、规制和激励社会力量。同时，明确政策管理的行政边界，避免在协商中因政府权力过度膨胀或缺失使社会组织协商流于形式，行政吸纳失效而走向无序。

（三）制度化协商

制度一般是指在一定历史条件下，受一定社会需要支配的，有高度组织保障的，以一定的社会价值观为支撑的社会规范体系。它一般由目标系统、规则系统、组织系统和设备系统组成[18]。制度是建构秩序的基本必要条件之一。社会组织有序协商必然要求和表现为在制度的平台上对话、沟通、协商并规范协商主体的行为。制度化是“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[13]（P12）。社会组织协商制度化表现为社会组织协商确立共同的价值观、规范体系和组织机构的动态发展过程，“如果说政治参与渠道的畅通是社会稳定的前提条件，那么政治参与的制度化就是持久的社会稳定的实现过程”[19]。

制度是制度化的核心和基础。社会组织的诉求若不能在制度的框架内得以表达和实现，就会导致“制度外政治参与的无序化后果”[20]。在人民主权原则得到普遍认同的情况下，通过良好而可行的制度安排来切实保障人民当家作主，真正构成了民主政治建设的头等要务[21]。公民及其团体经由宪法确认的法定权利必须通过制度体系的综合作用才能成为实有权利。国家主导社会组织有序协商的一个重要任务就是根据国情、民情和社会组织协商的特点，不断推进社会组织协商的制度体系建设。

（四）适度协商

社会组织有序协商是在既定政治框架内的协商，其领域、规模、层次必定要控制在一定的范围内，以保证协商民主的效率和秩序。“尽管参与是社会进步的表征，是政治民主的核心，但政治参与过分，往往会增加民主政治体制的负担，同时削弱民主政治体制的能力，最终将毁灭民主制度。”[22]（P74）社会组织协商也应有明确的边界和内容，这不但是民主政治制度的要求，也是有序的题中应有之义。

目前，我国正处于社会转型的关键时期，社会组织协商民主发展的相关要素还不够成熟，主要表现为制度化协商渠道依然较为有限，社会结构仍然不太合理，政治体制尚需完善，社会发育还不是很充分以及社会组织应然的规范角色与实然的事实角色之间存在着差距等。这些问题共同构成了当前社会组织协商民主发展的瓶颈。作为新生事物的社会组织协商无论是协商的场域、协商的制度构建和协商程序的合理安排，协商共识的达成和践行，协商深度和广度的拓展，都有渐进完善的发展过程，发展的程度应与我国的政治、经济、文化和社会发展程度相适应。

（五）社会组织具备主体意识

社会组织的有序协商需要党的领导和政治秩序的不断创新，需要政府的主导和政治制度化水平的不断提高，也需要社会的发育和社会组织主体意识的确立，这是社会组织有序协商的内生变量和主体特征。所谓“主体意识，即明确认识到自己是个公民，而不是一个臣民;是社会政治生活和公共生活的主体，而不是无足轻重的客体;自己是作为一个有独立意识和独立地位的政治权利主体加入社会政治关系和政治程序的。”[23]（P16）社会组织的主体意识表明社会组织对社会进步负有不可或缺的责任。

协商民主的产生意在超越利益博弈的政治观，通过理性讨论和对话，将政治建立在对公共利益和共识的追求之上，而非力量对比、私利竞逐和政策的控制之上[24]。协商民主的有效运转不仅需要有系统的理论、严谨的法律、精良的设计、严格的执行等一系列外在条件的支撑，还要求协商者具备民主精神、平等精神、协商精神、契约精神等公共理性精神[25]。

作为协商主渠道之一的社会组织只有充分认识到自身在社会主义民主政治发展进程中的主体地位和作用，把国家主人翁的责任感和权利义务观融为一体，才能自觉地以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容参与现代社会协商和治理，在法律框架内运用各种合法手段追求自身的合法利益和社会利益，并将两者有机统一于社会的进步和发展。“确保社会组织始终以社会的价值和诉求为发展的主轴，超越狭隘的个体主义（尤其是工具性的个体主义），投身公域，与国家良性互动并关注社会可持续发展”[26]（P145），从而使自身更多的权利要求转化为现实的权利，更好地彰显自身的作用和价值。

社会组织的主体性意识及其权责观念是社会组织有序协商的心理动因。可以说，没有成熟的社会组织主体意识，也就不具备有序协商的必要主体条件。“民主的命运主要掌握在其成员自己的手中，这既是民主的弱点，又是民主的优点。当政权最终取决于被治者的参与时，确定民主成败的是他们集体形成并表现出来的智慧”[27]（P5）。

三、社会组织有序协商的发展逻辑

（一）有序协商与有效协商的关系

有序政治参与是中国特色社会主义民主政治的内在要求。社会组织协商只有在法定制度框架内践行才具有积极意义，只有有序协商才能促进公民意愿的顺畅表达和政府对社会利益的有效整合，使协商目的的达成可以期待。概言之，有序协商是有效协商的前提和基础，有效协商是有序协商的目的。“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的”[28]（P609）。有效可以释义为能实现预期目的，有效果。社会组织协商的有效性主要是指协商的客观效果和协商初衷与预期目的相吻合。也就是说，判断社会组织协商是否有效主要是以协商目的的实现与否为依据。达成共识是协商民主的旨归。有效协商赋予有序协商价值与意义。有序不一定有效，只有在有序中实现协商的目的，才能真正彰显社会主义协商民主的优势与作用。否则，有序协商只能作为形式存在而失去其应有的活力和内容。

从宏观上说，社会组织有序协商要获得成效取决于国家与社会的共同成长。只有国家和社会协同发展，共同强大，才能在协商民主的制度框架内实现国家意志与社会诉求的充分交融、有机协调，相互增能[15]。从微观上看，社会组织有序协商的实现还必须满足一定的条件，如社会组织必须加强自身建设，自觉将权利与义务相统一，具备民主精神、法治观念和积极的协商意愿，良好的协商能力，理性的协商方式，适度的利益表达等。换言之，就社会组织而言，能够有效地表达和整合最广大人民的利益是有效协商必不可少的重要条件;政府部门要树立以人为本的执政理念，高度重视社会组织有序协商的价值，与社会组织之间建立起更为公开透明、制度化的沟通渠道，科学协调民主与效率的关系等。

需要指出的是，任何制度只有在运行中才能实现、发展和创新。这意味着执政者运行民主制度的意愿、能力与水平直接关系到民主制度本身的实践方向和运行程度，也直接决定着在这个过程中执政者进行制度、体制、机制和程序创新和完善的积极性和创造性。因此，强化公职人员的民主意识和能力，使民主成为领导与执政的基本原则尤为重要[29]（P89）。

（二）有序协商与协商活力的关系

社会组织协商如何走向有序与活力兼具，是需要思考的问题。只有有序和活力兼具，社会组织协商才能在社会主义协商民主中真正占有一席之地，充分发挥其特有的优势和潜能。有序协商强调协商的规范性、秩序性和国家主导等。有活力的协商就是社会组织协商在实践中不断创新内容和形式，表现出旺盛的生命力和生动性。两者兼具主要表现为国家通过制度创新对社会组织的利益诉求进行有效“吸纳”和整合;社会组织协商主体在国家提供的政治参与的法理基础和制度空间内，通过实践创新，不断赋予既有制度新的实现形式和活力;通过“激活”和“吸纳”的互动过程，达成国家与社会之间的共识。这种互动是中国式协商民主的生动体现——政治决策更多地体现了政治利益与政治观念之间的沟通与交流，而不是简单的力量对比[30]。

社会组织协商有序与活力兼具关涉市场经济的发展，政治体制和社会治理结构的完善，公民政治素养和参政议政能力的提高等。如何在政府依法管理的前提下保持社会组织自身的自主性、独立性，是难点所在。如何通过制度的调适处理好国家与社会的关系问题，使其达成相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系是关键。也就是说，必须自觉调整国家和社会的关系，避免因两者关系越位、错位、虚位、缺位而导致社会组织协商的无序或缺乏生命力。

公正、合理的制度供给和政策设定是社会组织协商有序和活力兼具的关键。如何在制度建设中尊重社会组织的自主性，尊重社会组织在不违反国家宪法前提下的行为方式以及開展的各类活动更是需要民主精神和政治智慧，关涉政治体制和政治秩序的创新和发展。这取决于国家能否与时俱进、构建功能强大的协商民主的机制体制。

国家要自觉转变与社会组织的关系，切实尊重社会组织的主体地位，不仅要在宏观制度取向上鼓励社会组织发育，由管理与被管理、控制与被控制转变为平等的协作关系，而且要在合法性赋予、登记备案等实际管理制度上采取新思路，为社会组织自我组织、自我管理和自我协调创造必要的空间[26]（P124）。国家要加大人力、物力、财力和政策支持等社会资本的投入，切实加强和培育社会组织整合的文化氛围和功能，使社会组织真正成为民意表达和民众参与的有效途径，成为推进民主和法治建设的中坚力量，并在此过程中获得更多的发言权和合法性。充满活力的社会组织是发展民主政治不可或缺的主体因素。

（三）有序协商与政治秩序发展的关系

“政治秩序指社会政治中的人们根据一定规范活动，使社会政治的内在结构和各方面关系处于相对均衡、相对和谐、相对稳定的状态。”[31]（P272）政治秩序的稳定是社会组织有序协商不可或缺的必要因素。一旦社会组织协商的政治环境遭到破坏，利益表达和利益整合机制难以有效运行，社会权益得不到保障和落实，民主便成为有名无实的空中楼阁。然而，政治秩序的稳定不等于政治秩序的墨守成规。政治秩序是人们依据基本的政治共识与法律规范进行政治实践的一种状态。随着政治实践的不断深入，要求政治秩序的不断发展与之相适应。政治秩序的调适，既是寻求政治发展规律的需要，又是政治系统对社会环境变化的一种回应[32]。也就是说，政治秩序的稳定是动态的稳定，是发展的稳定，是政治体系的结构、功能在适应社会发展变化的要求下，通过各种机制的协调，有序地发生演进，以实现更高层次的稳定。没有政治秩序的发展，有序的政治局面难以形成，有序的政治活动难以实现。

现代政治是民主政治，现代政治秩序建构的过程本身就是民主运作和实现民主的一个过程。相对于传统政治秩序而言，现代政治秩序是一个开放式、拓展式、有机式的形态，它也有控制，但更侧重于提供一个人们追求自由、平等、自我实现的结构空间[33]。协商民主就其底色而言意味着一种新的民主政治制度、一套新的政治运行规范和一系列新的政治参与形式及秩序[25]。社会组织有序协商的发展取决于政治体制改革的持续推进，包括政治秩序运转机制的创新，政治规则的不断调适，政治功能的互相配合，政治结构更趋合理等，以确保政治体系在有效吸纳和内化新生社会力量的过程中始终处于一种有序的状态。

作为现有政治秩序的主导者，中国共产党在缔造强有力的政治体系的同时，更要重视宽容与理性精神的培育，着力建设高效廉洁的服务型政府，加强政治制度化建设，通过不断完善政治制度整合机制、政治秩序生成机制、政治功能平衡机制、政治文化凝聚机制等为社会组织协商民主的发展创设更多的空间，以发展求稳定，从而保证我国的政治秩序始终处于良性运行的状态。

理论研究的目的是服务于实践。社会组织有序协商从理论到实践的关键在于是否有健全的法律制度规范和完善的程序规范，因此，如何建构出一套健全、自洽、完备的规范体系是亟待思考和解决的问题。

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责任编辑：王  篆

Abstract：The orderly consultation of social organization is an organic unity of expanding socialist democracy and maintaining the stability of the existing political order. The orderly consultation of social organization is in the framework of the existing political order. The state plays the consultative function of social organization by political absorption and institutional embedding in response to social demands， safeguarding the rights and interests of society， realizing scientific decision. Its basic features are the leadership of the party， the dominance of the state， the main consciousness of social organization， the moderation of the degree of consultation and the institutionalization of the consultation process. The orderly consultation of social organizations should handle well the relations between order and effectiveness， between order and vitality， between order and development， and give full play to the advantages and potentials of the consultation of social organizations.

Key words：Consultative Democracy，Social Organizations，Orderly Consultative