双重创新与多维整合：“两会”机制的特色优势研究

摘 要：“两会”机制是中国共产党带领全国各族人民实施的民主政治制度的重大创新，同时，也为人类民主发展道路提供了中国经验。在“两会”机制的运行中，代议制度的创新以及“两会”间的良性互动等，成为“两会”机制的鲜明特色，也形成了“两会”机制的独特优势。本研究将对“两会”机制的特色与优势展开分析。

关键词：“两会”机制 人民代表大会 政治协商会议

特色 优势

“两会”机制是中国共产党领导中国人民进行的民主政治制度重大创新实践。 “两会”机制在运行过程中，形成了具有良性互动的独特优势。

一、“复合一院制”：现代代表组织制度体系理论的重大创新

从代议制机构的制度结构来看，世界各地的代议机关主要分为两个基本类型：一院制和两院制。就思想理论渊源和制度特点而言，一院制的思想来源主要是法国启蒙运动思想家卢梭关于人民主权的论述。其主要特点表现在：一院结构;议员一般由选举产生;权力主要集中和体现于议会，议会的议事规则和流程较为简单明确;议会权力集中统一，工作程序相对简洁。两院制的理论基础是分权制衡理论在政治实践特别是在议会中的运用。

按照传统看法，中国的全国人民代表大会实行的是一院制，但政治体制的改革和完善进程实际已经突破了传统的解释。中国现行的人民代表大会制度，不同于西方国家实行的一院制，也区别于两院制。而是在既有的制度框架内兼容了一院制和两院制优势，同时适应现实背景的具有“复合一院制”特征的基本制度结构。以1982年的人民代表大会制度改革为主要标志，全国人大在立足中国国情的前提下，进一步为人民代表大会制度的的制度创新提供了一种新思路，即全国人大在保持一院制的结构框架下，通过设立常务委员会的“院中设院”的制度创新，形成以“一院双层”为基本结构的“复合一院制”结构模式。这种结构模式和运行特色主要表现在：（1）“一院双层”的院制结构和职能分工。宪法规定，中华人民共和国的最高国家权力机关和最高立法机关，是全国人民代表大会。它对所有公民负责，并受到全体公民的监督。在此基础上，全国人大下设常务委员会，即全国人大常委会，作为全国人大的常设机关，同时作为全国人大闭会期间的权力机关而存在。（2）代表团制：整合中央—地方利益的非正式机制。目前，在中国全国人大代表大會上，代表根据选举单位组成了35个代表团：32个省级地方代表团（含台湾代表团），2个特别行政区（香港，澳门）和1个由人民解放军和武装警察部队组成的代表团。通过代表团会议制度，形成一种覆盖面较为广泛的政治沟通和意见整合机制。（3）兼顾人口、地区、民族和界别原则的选举制度（解放军）。一般而言，只有两院制才可以兼容更多的代表选举方式，实现代表更大的广泛性。中国的全国人大虽然没有实行两院制，但在实现代表的广泛性方面确实也进行了积极探索。这主要表现为，实行更为平衡的选举制度安排：其一，考虑到城乡差别;其二，适当照顾少数民族;三，与部门兼容的原则（主要是解放军和武警部队代表团）。

新中国的代议机构形成“复合一院制”的独特模式，一是对社会主义国家代议机构的经验借鉴，二是新中国政权建设的经验探索的延续。第三，则是基于中国现实国情的民主道路探索。早在1954年，彭真同志就全国人大常委会干部会议强调，全国人大常委会机关应当为立法工作服务。他指出，“常务委员会的任务之一是立法，可以分为起草法律，审查和修改法律和解释法律。”改革开放后，彭真同志在关于82宪法修改稿草案的报告中明确表示，“将原本属于全国人民代表大会的部分职能纳入其常委会，扩大全国人大常委会的权力，加强组织工作。”“中国全国代表大会上有很多人，全国人大代表的人数不应太少;但是人数多了，又不便于经常的工作。”（彭真.彭真文选[M]，北京：人民出版社，1991.）

从各国议会联盟所发布的议会机构（成员）代表人数来看，只有14个国家的代表人数超过500人，无论是一院结构还是两院结构。其中，中国以近3000位代表（法定人数）排名第一，而排名第二的英国上议院和下议院人数总和则为1455人。在此情况下，以“一院双层”为组织模式，建构“复合一院制”结构模式成为中国代议结构的现实选择，同时，它也为人类社会代议制民主等现代民主政治文明做出了重要贡献。

二、人大与政协形成了良好的互补关系模式和互动运作机制

在中国宪法体系的框架下，在法理上，“人民政协”不是也不可能是“第二院”。它的性质和职能是中国共产党领导的政治协商与多党合作制度的组织机制和爱国统一战线组织。积极参与政治协商，对政府进行民主监督、有效开展政治参与，是人民政协的基本职责和工作内容。基于政协与人大的特殊历史渊源关系和现实政治过程中实际存在的“两会”模式，通过不是“第二院”的“人民政协”，全国人民代表大会制度可以吸收和整合更广泛的社会力量。巩固爱国统一战线，积极推进政治民主化进程。

人大与政协会议议程与程序基本固定化和规范化，一方面是总结过去一年的工作情况及存在的问题， 在此基础上提出新的发展计划，包括对国家机构组成人员的选举等;另一方面则是代表委员的意见表达，讨论国民最关心的问题并提出相应的解决方案。“两会”内容渐趋充实和完善，会内会外合作形式日益多样化，这在一定程度上也是“两会”制度不断定型稳定的表现。

从纵向历史角度来看，新中国成立前举行的全国政协会议，代行了全国人大会议职责，选举产生组建了中央人民政府。1954年一届人大会议召开后，人民政协作为爱国统一战线而继续存在，并长期在中国政治发展进程中发挥积极作用。从实际政治过程来看，虽然政协的政治协商，民主监督、参政议政和参与国家事务管理的职能对执法机关没有正式的法律约束力。但是，在历史形成的政治权威和“两会”互动模式的基础上，中国人民政治协商会议全国委员会和全国人大一般同期举行，政协委员参与讨论政府工作报告，并可以对国家各方面事务提出提案、意见、建议和批评，政协为人大体制吸纳更广泛的社会政治力量，对于巩固执政的政治基础和扩大爱国统一战线发挥了非常重要的作用;而且，政协制度也增加了包括代议体制在内的国家宏观政治体制的“弹性”。就此而言，它较之两院制当中的“第二院”而言，具有更大的制度优势。

以“复合一院制”为结构模式的代议机构创新是中国“两會”机制的核心特征;全国人大与政协之间的互补关系模式和互动运行机制是中国“两会”机制的制度优势。通过“两会”机制来进行中国特色社会主义的制度创新，进而发展中国特色社会主义的政治文明，是“两会”机制的重要作用和突出特色。以“两会”机制为政治平台，巩固政治基础和创新民主实现形式等内容成为“两会”机制的独特优势。

三、双重创新：代议民主与协商民主领域的各自创新

根据实现民主的方式，可以将民主类型划分为直接民主与间接民主。间接民主的主要形式是代议制民主。代议制民主的出现解决了无法实现大规模参与的直接民主的根本局限。就这一角度而言，间接民主的产生发展，是针对直接民主运行过程中的局限和问题而出现的。但是，代议制民主遵循直接民主下的多数决定原则。鉴于代议制民主在制度运行中出现不足，进而出现了一种以协商为基础的民主类型。

二十世纪末，西方政治哲学和政治理论中产生了一种以协商为基础的、区别于代议制民主的理论，即协商民主理论。从民主决策的角度看，协商民主是一种民主的决策制度，也是一种理性的决策形式。在理性的讨论和谈判中自由表达意见并最终做出具有集体约束力的决定。从民主治理的角度来看，协商民主是一种具有巨大潜力的民主治理形式，主要面向公共利益。它主张通过对话实现共识，明确责任，然后从能够有效应对多元社会的民主要求中做出普遍接受的决定。

2006年，中央就政协工作专门发布指导性意见，明确指出在作出重大决策前，应当进行民主协商。需要指出的是，人民代表大会制度在运作过程中也贯穿了协商民主，如代表团就政府工作、重大问题进行讨论，以及关于人事决策的集体内部磋商;在人民政治协商会议的运行中也有协商民主和选举民主，如对于政协主要领导的选举以及政协常委会工作报告的表决等。基于“两会”机制的中国特色民主发展道路，为代议制民主和协商民主的创新提供了重要平台和实践载体。

从代议民主的角度来看，以“一院双层”为结构形式的“复合一院制”，为代议机构创新提供了中国经验，尤其是在人口规模大、国土面积广和区域差异大等国情下，为实现代议民主代表性和效率性的平衡做出了贡献，提供了可参考模式;在全国人民代表大会常务委员会设立专门委员会，作为全国人大及其常委会的工作机构，实现代议制民主的专业建设;常委会在闭会期间履行立法、监督以及决定重大事项等，是对议行合一理念的重要发展。从协商民主的角度来看，通过爱国统一战线实现了社会主义劳动者建设者和拥护社会主义爱国者的广泛联盟。这进一步增强了将社会精英吸纳到政治生活中，通过将政治协商纳入国家管理决策过程当中，也有利于实现决策的科学化民主化制度化。

四、多维整合：中国政治制度的宏观耦合平台

“两会”机制不仅实现了政府过程中公民意见和社会需求制度化意见和决策的科学化、民主化，对于中国的政党制度、党政关系以及央地关系等而言，也起到重要的促进作用。每年，中国的“两会”都受到广泛关注。而“两会”制度也会继续发挥它的作用，不仅成为中国民主政治发展的重要平台，而且也将成为世界了解中国的重要窗口。例如，2018年，全国“两会”召开之际，人民网所做“两会热点调查”共有4212368人参与，结果显示反腐败斗争、社会保障、教育改革、医改、扶贫、住房制度已成为网民关心的“两会关键词”;同时，五年来，反腐败斗争、社会保障、收入分配、住房房价、教育改革、环境保护等成为网友的最为关心的热点。“两会”的作用已不局限于其议程会议本身，而是作为一种固定的制度在发挥作用，即人大与政协已经成为一个相互完善、相互作用的有机体， 且在“两会”闭会期间仍然发挥着作用，由此形成“两会”机制。“两会”机制作为实现社会主义民主的重要载体，已经成为中国特色社会主义政治制度的有效运行平台。

参考文献

[1] 邓小平.邓小平文选（第三卷）[M]，北京：人民出版社，1993.

[2] 彭真.彭真文选[M]，北京：人民出版社，1991.

[3] 习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M]，北京：外文出版社，2017.

[4] 浦兴祖.当代中国政治制度[M]，上海：上海人民出版社，1990.

[5] 蔡定剑.人民代表大会二十年发展与改革[M]，北京：中国检察出版社，2001.

作者简介：张艺烁，南开大学周恩来政府管理学院，主要从事中国政府与政治研究。