基于产业视角的江西省垃圾处理PPP项目特征分析

张维张帆

［提 要］在大力推行PPP模式的背景下，垃圾处理PPP项目的发展应考虑区域内的垃圾处理产业发展状况。通过针对江西省垃圾处理产业存在道路清洁机械化程度不高、生活垃圾处理以填埋为主和市容环卫专用设备少等特点进行分析，结合现有的垃圾处理PPP项目落地率高于其他领域平均水平、服务内容以清运填埋为主和项目对服务中的设备使用不重视的特征，得出江西省对垃圾处理类公共服务有较强需求、卫生填埋的处理方式在短期难有事实性变化和对专用设备的忽视可能会影响江西省垃圾产业发展的结论，并建议重视对于公众需求的调查、重视垃圾焚烧的社会基础条件培育、重视产业信息调研和PPP模式人才培养，从而实现产业发展和PPP模式推广。

在垃圾处理领域，据财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金［2016］90号），各地新建项目要“强制”应用PPP模式，并通过统筹收费定价机制、投资收益水平等方式着力规范推进项目实施。在江西目前已有9个项目进入财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）项目管理库。未来，江西省还会继续出现垃圾处理PPP项目。

垃圾处理PPP项目运营不仅关系公众切身利益，还关系生态文明建设和社会和谐发展。伴随经济增长，垃圾数量不断增加，“垃圾围城”问题严重。垃圾处理产业落后，公众对卫生环境的要求却逐渐提高。随着江西经济的发展、人民生活水平的提高，人民群众越来越关心环境质量,改善环境的民生诉求非常强烈［1］。如何对进入垃圾处理领域的社会资本加以引导，是亟需思考的重要问题。

本文首先分析江西省垃圾处理产业发展现状，然后介绍江西省垃圾处理PPP项目信息来源，接下来对江西省垃圾处理PPP项目特征进行归纳，最后为推动产业发展和江西省垃圾处理PPP项目发展提出建议。

一、江西省垃圾处理产业发展现状分析

（一）道路清洁机械化程度不高

根据《2016年城市统计年鉴》，江西省共计清扫路面17380万平方米，其中机械化清扫面积8617万平方米，机械化比例为49.6%。而全国道路清扫保洁的机械化平均水平是59.75%，远高于江西省平均水平。江西省内各市之间的机械化程度差异很大。道路清扫机械化水平最高的是吉安，道路清扫总面积是380万平方米，机械化清扫面积是322万平方米，机械化比例时84.74%。除了乐平数据缺失外，机械化水平最低的是德兴，道路清扫总面积是140万平方米，机械化清扫面积仅仅28万平方米，机械化比例是20%。

图1 江西省各市道路清扫机械化比例图

（二）生活垃圾处理以填埋为主

《城市生活垃圾管理办法》中提到，生活垃圾的治理要实行减量化、资源化和无害化。最主要的无害化处理方式有填埋、堆肥和焚烧。其中，堆肥和焚烧通过将生活垃圾转化为生物能源或者电能而对之实现有效利用，占用空间大幅度减少，实现减量化的同时也能实现资源化。填埋处理过程相对简单。除了填埋垃圾的气味对周围居民可能产生影响外，生活垃圾产生的渗滤液处理不当可能对周边土壤和水质产生影响，并占用大量的土地。目前，江西省垃圾无害化处理厂共计17个，其中卫生填埋厂有16个，垃圾焚烧厂只有1个。垃圾焚烧厂的地点在新余。新余的垃圾总量较少，2016年的垃圾总量是16.5万吨，不足全省垃圾总量的5%。虽然南昌没有单独的垃圾焚烧厂，但是有一小部分垃圾也通过焚烧进行无害化处理。所以，除了数据缺失的樟树和高安，2016年江西省通过焚烧方式处理的垃圾总量是30.74万吨，其余的348.67万吨垃圾都是通过卫生填埋进行处理的。除了卫生填埋和焚烧，数据显示没有垃圾通过其他无害化方式处理。也就是说，统计的数据中基本没有通过堆肥处理的垃圾，卫生填埋是江西省最主要的垃圾无害化处理方式。

图2 江西省各市卫生填埋垃圾总量图

（三）市容环卫专用设备少

江西省的市容环卫专用设备共计2580台。和全国的其他省市相比，这一拥有量是较低的。仅仅比西藏、甘肃、青海和宁夏拥有的设备量略多点，位列全国省市排名倒数第五。在江西省，拥有专用设备最多的三个市是南昌、九江和赣州。得益于南昌市强大的自然基础与生态投资［2］，其拥有专用设备1261台，占总数的48.88%；赣州255台，占总数的20.2%；九江247台，占总数的19.6%。三个市拥有专用设备共计1763台，占总数的68.33%。其余19个市拥有的专用设备仅是总数的31.67%。考虑到各市的垃圾清运基本能实现密闭车清运，可以推断：在专有设备中，用于道路清扫的专有设备比较少。这也可以解释为什么江西省的道路清扫机械化比例低于全国。如果市容环卫专用设备的使用量较少，为提供合格的卫生服务，必然需要使用大量的劳动力。当然，这种方式有助于劳动力的吸收和就业岗位的增加。但是，伴随环境的持续恶化，需要更加专业的设备投入环卫服务。比如，为了防雾降尘，需要投入更多的湿扫车、洒水车和抑尘雾炮车等。如果专用设备投入不足，必然会影响环卫服务绩效。

二、江西省垃圾处理PPP项目信息来源

财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）是我国的PPP项目信息公开平台。其项目库分为项目管理库和项目储备清单。我国的PPP项目根据其进程区分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段。按照CPPPC规定，如果PPP项目处于识别阶段，说明地方政府部门有意愿采用PPP模式来实施项目，如果项目尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证，则进入项目储备清单。如果拟采取PPP模式的项目已经完成并通过物有所值评价和财政承受力评估，则可以进入项目管理库。目前，以“垃圾”为关键字对江西省的PPP项目进行搜索，截止2017年4月30日，共搜索到项目储备清单中的项目12项，分别是萍乡市生活垃圾和污泥干化焚烧发电项目、莲花县生活垃圾填埋场二期、莲花县城镇生活垃圾中转站污水处理厂以及管网建设项目、上栗县生活垃圾无害化处置项目、江西省萍乡市芦溪县城东垃圾中转站建设项目、鹰潭市城乡生活垃圾第三方治理（一体化处理）PPP项目、赣州市生活垃圾焚烧发电厂、赣州市中心城区建筑垃圾资源化利用场项目、瑞金市生活垃圾焚烧发电厂、吉安垃圾焚烧发电项目、黎川县农村生活垃圾一体化治理PPP项目、江西省抚州市南丰县城乡一体化生活垃圾收运和清扫保洁及填埋处理 （一期）PPP项目。

如果项目已经完成物有所值评价和财政承受力论证，则可以进入项目管理库。项目管理库中的PPP项目根据其发展进程处于准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段中的某个具体阶段，并伴随项目发展而实现阶段变化。由于我国最近一次PPP模式的推广是从2014年底开始的，而CPPPC中的项目基本都是2014年之后发起的。所以，目前的入库项目尚无进入移交阶段的。以“垃圾”为关键字对搜索江西省进入项目管理库的PPP项目，截止2017年4月30日，江西省共有7个项目进入数据库。分别是：江西省景德镇市乐平市生活垃圾焚烧发电PPP项目、江西省九江市湖口县城乡生活垃圾第三方治理PPP项目、定南县镇村生活垃圾清运项目、会昌县生活垃圾综合处理PPP项目、泰和县生活垃圾卫生填埋场项目、临川区城乡一体化生活垃圾收运体系PPP项目和东乡县城乡环卫一体化垃圾处理PPP项目。

由于进入管理库的项目实现PPP模式运营的可能性更大，所以以进入管理库的7个项目为主对垃圾处理PPP项目特征进行分析。

三、江西省垃圾处理PPP项目特征分析

根据CPPPC的要求，入库项目需要公开项目位置、所属行业、发起时间、投资金额、所处阶段、回报机制、采购方式、合作模式和项目级别等信息。如果项目进入执行阶段，还需要公开政府和社会资本签订合同的核心条款。对进入CPPPC项目管理库的7个项目信息进行分析，可知其存在如下特点。

（一）项目落地率高于其他领域平均水平

江西省目前总共有193个项目进入CPPPC项目管理库，其中共有65个项目进入执行阶段，项目落地率为33.68%。而垃圾处理领域的项目虽然只有7个，但是已经有会昌县生活垃圾综合处理PPP项目、江西省九江市湖口县城乡生活垃圾第三方治理PPP项目和会昌县生活垃圾综合处理PPP项目等3个项目进入执行阶段，项目落地率为42.86%。由此可见，垃圾处理领域的项目较容易得到社会资本青睐。

另外，7个项目中，除了江西省景德镇市乐平市生活垃圾焚烧发电PPP项目和会昌县生活垃圾综合处理PPP项目采取可行性缺口补助外，其余项目均采取的是政府付费方式获得回报。进入执行阶段的项目有2个采取的也是政府支付方式。这样有可能降低社会资本方的收入风险，增强项目落地的可能性。

（二）服务内容以清运填埋为主

7个项目中，除了乐平市生活垃圾焚烧发电PPP项目涉及到生活垃圾收运和焚烧发电，其余6个项目都与垃圾卫生填埋有关。涉及到清洁、垃圾清运、卫生填埋等具体环节。具体信息如表1所示。

表1 江西省垃圾处理PPP项目服务内容表

（三）项目对服务中的设备使用不重视

进入执行阶段的项目，政府和社会资本方签订的合同条款，对于双方合作的责任和义务进行了明确规定，具备法律效力。而项目实施方案，则总体设计了项目未来的实施规划。对合同条款和项目实施规划的分析，有助于全面把握项目的概况和合约双方的核心条款。目前，会昌县生活垃圾综合处理PPP项目和东乡城乡环卫一体化垃圾处理PPP项目已经公开其特许经营协议的核心条款和实施方案。湖口县城乡生活垃圾第三方治理PPP项目仅公开了特许经营协议的核心条款。

会昌县生活垃圾综合处理PPP项目特许经营协议核心条款包含政府和社会资本双方的基本权利和义务、特许经营权、土地使用、前期工作和项目设计、工程建设、系统性能测试和竣工验收、项目融资、运营与维护、生活垃圾收集与计量、项目结束和移交、价格制定和调整等多项约定。其实施方案中包含协调机制与项目实施机构、项目经济技术指标、股权说明、风险分配、项目效益、交易结构、项目运作、合同体系、监管架构、采购方式与实施计划等内容。

东乡城乡环卫一体化垃圾处理PPP项目特许经营协议核心条款包含项目内容、合作模式、原有生活垃圾处理设施使用、规划及建设调整、作业边界、特许经营条款、项目用地、运营维护、垃圾服务及绩效考核、移交、付费、调价、政府承诺等内容。实施方案涉及项目规划、运作方式、交易结构、风险分配框架、合同体系、监管架构、采购方式、项目流程、财务测算等内容。

湖口县城乡生活垃圾第三方治理PPP项目合同核心条款包括合同主体、合作关系、项目前期工作、项目资产权属、双方责任、项目投融资安排、项目建设、项目运营、项目移交、政府付费、不可抗力和合约终止、绩效考核标准等内容。

从上述条款可知，政府和社会资本共同关注的主要有项目融资、风险分配、绩效监管和定价等方面的内容。对于垃圾处理服务中的设备使用情况却没有进行详细说明。以城市清洗保洁为例，在湖口县城乡生活垃圾第三方治理PPP项目的绩效考核条款中规定了道路洒水和清扫的效果、时间、次数等详细信息，但是对于采取什么设备完成服务却未提及。

四、结论

将江西省垃圾处理产业发展现状和垃圾处理PPP项目特征合并分析，可以得到以下结论：

（一）江西省对垃圾处理类公共服务有较强需求

自从2014年底开始大力推行PPP模式以来，江西省陆续推介了不同行业的各类PPP项目。从推介时间点来看，各类项目都是一样的，垃圾处理类项目并不具有时间优势。垃圾处理类PPP项目的落地率明显高于江西省PPP项目平均落地率，一方面反映出地方政府对于中央政府在垃圾处理领域 “强推”PPP模式的政策配合，另一方面也反映出各地对于垃圾处理服务的旺盛需求。PPP模式的推广让该类公共服务需求得以释放。

（二）卫生填埋的处理方式在短期难有事实性变化

项目储备清单里的垃圾焚烧项目虽然有萍乡市生活垃圾和污泥干化焚烧发电项目、赣州市生活垃圾焚烧发电厂、瑞金市生活垃圾焚烧发电厂和吉安垃圾焚烧发电项目等四个，但是尚处于识别阶段，仅属于政府的初步意向，物有所值评价和财政承受力论证均未通过。即便是已经进入采购阶段的江西省景德镇市乐平市生活垃圾焚烧发电PPP项目，也要假以时日才能等到项目落地实施并提供服务。结合产业发展现状和项目实施情况，短期内，卫生填埋仍然是生活垃圾最主要的处理方式。

（三）对专用设备的忽视可能会影响江西省垃圾产业发展

长期以来，我国垃圾处理产业发展和地方经济水平直接关联。由于区域间经济发展的不平衡，导致我国垃圾处理产业发展也不均衡。上海、温州等东部地区已经开始采用智能饮料瓶回收机、智能垃圾收集箱，而中西部很多地方的道路主要依靠人工清扫完成。对于经济相对落后的江西省，其垃圾处理产业发展本来就比较缓慢。采取PPP模式后，社会资本方只要按照合约条款提供服务，政府很难对其进行干涉。如果在合约制定之时未考虑到通过专用设备使用促使产业发展，合约签订后便很难更改。对江西省的垃圾处理产业发展会造成深远的影响。

五、对策建议

为推动江西省垃圾处理产业发展和垃圾处理PPP项目的规范运营，结合江西省产业发展状况和垃圾处理PPP项目特点，应该从以下四个方面加以完善改进。

（一）重视对于公众需求的调查

“绿水青山就是金山银山”，老百姓美好生活的实现不仅仅限于生态宜居的生态环境，还需要完善的公共服务加以配合。PPP模式在垃圾处理领域的“强推”政策让公众对这类公共服务的需求得以释放。在尚未实施“强推”政策的领域，公众的需求是否得到满足，则缺乏现实的市场验证。所以，政府应该通过积极有效的调查畅通公众需求和政策制定之间的渠道，结合“放管服”改革，让公众需求能够得到合理满足。

（二）重视垃圾焚烧的社会基础条件培育

和垃圾填埋相比，垃圾焚烧对于土地的依赖性较弱，能够有效解决“垃圾围城”的困境。但是，垃圾焚烧对于垃圾种类、焚烧技术、政府监管要求都比较高。目前江西省的垃圾处置还是以填埋为主，未来焚烧比例必然会逐渐提升。现阶段，政府应该重视垃圾焚烧的社会基础条件培育：积极推广垃圾分类，为后续垃圾分拣和焚烧提供条件；加大垃圾焚烧相关信息的推广和宣传，提升公众对于垃圾焚烧的接受度。

（三）重视产业信息调研

首先,需要调研产业发展信息。省政府相关部门应该委派专人对垃圾处理产业发展信息进行调研，不仅仅掌握国内其他地区的垃圾处理产业发展现状，还要了解发达国家的垃圾处理产业发展方向，由此对区域内的垃圾处理产业发展趋势做出判断。其次，还需要调研与产业相关联的专有设备价格信息和技术性能信息。调研结果通过组织全省范围的垃圾处理管理部门人员采取集中学习、网络在线学习或微信公众号推送等方式得以共享，以协助政府官员参与PPP项目绩效要求谈判时设定有利于产业发展的机器设备参数。

（四）重视PPP模式人才培养

垃圾处理服务需要借助PPP模式向公众提供。与社会资本进行谈判关系着政府的产业发展目标是否能形成具有法律效应的有效合约。在PPP项目推介过程中，政府需要和社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等进行磋商，最终形成合作条款。相对于传统的政府主导方式，PPP模式对于政府工作人员的专业技能和谈判技巧要求更高，所以应该重视PPP模式人才培养。可以与高校或者咨询机构合作，通过选派业务能力强的政府工作人员参与PPP项目的相关培训；还可以加强与其他省市合作，加强双方在PPP模式推广过程中的经验交流。