构建统一排污权交易市场的路径及其制度保障

纪圣驹

【摘 要】排污权交易面临着政府干预边界不清晰、二级市场活力不足、企业参与积极性低等问题。构建排污权统一交易市场，能够充分调动企业参与排污权交易的积极性。当下，排污权交易市场存在跨省区排污权交易需要加快推进、场外交易合法化争议需要解决及政府在排污权交易当中的作用需要规范等问题。为完善全国统一排污权交易市场，应当逐步规范政府对于排污权交易的监管行为，明确排污权场外交易合法，并通过制定跨省区排污权交易规则推动排污权跨省交易。

【关键词】排污权;市场交易;立法完善

【中图分类号】X197 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）10-0175-03

排污权交易这一概念最早是美国经济学家保罗·戴尔斯在1968年提出的，核心是在控制污染物总量的前提下，将排污指标赋予产权属性，允许进行市场交易，通过市场经济的手段治理环境污染。排污权交易制度后来在美国为《清洁空气法》所确立。排污权交易制度实施后，美国环境质量和公民健康状况得到很大改善。美国的成功经验告诉我们，排污，虽然表面上对于生态环境的破坏是显而易见的，但如果承认排污为一项权利，赋予其产权属性，使之能够进入市场交易，可以使得在污染物总量保持不变的前提下，提高企业生产积极性和经济效益。此外，由于排污权可以进行交易，能带来经济利益，所以对于企业来说，引进先进设备，进行清洁生产，减少排污量，就有利可图。因此，排污权的存在能够鼓励企业主动降低污染水平，从长远来看，有利于推动清洁生产。

1 问题之源：当前排污权交易效果不理想

我国排污权交易制度的酝酿工作可追溯到1988年开始的排污许可证制度试点。1993年国家环境保护主管部门着手进行排污权交易的探索，并圈定了以包头、太原为代表的一批城市作为试点。1999年，中美两国环保局签署协议，以江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地。2001年，江苏南通的两家公司做成我国第一例二氧化硫排污权交易。2004年，南通市环保局审核确认了中国首例成功的水污染物排放权交易。

2007年，浙江嘉兴建成中国第一个排污权交易中心。2008年太湖流域在全国率先启动了排污权有偿使用和交易的试点。“十一五”期间，天津、江苏、浙江、重庆、湖北、湖南、内蒙古、广州等11个省（自治区、直辖市）被列为国家排污权有偿使用和交易试点省市。2018年1月，《排污许可管理办法（试行）》颁布实施，排污权交易全国统一市场的建设迈出了坚实一步。2007—2017年，在所有进行排污权有偿使用和交易试点的省市区当中，浙江、山西、湖南、重庆市场交易较为活跃，其中湖南达成的交易数量超过10万笔，浙江的交易金额约占全国排污权交易金额的2/3，超过100亿元。其他地区的试点交易情况则不理想。

2015年底，环境保护部对开展排污权有偿使用和交易的11个试点地区进行了深入调查。结果表明，试点地区存在排污权交易的边界和条件不明确、排污交易不活跃、企业参与积极性低等问题。根据试点地区公布的政策和市场实践，排污权有偿使用的初步转让仍然是大多数试点地区排污权交易的主要方式。除浙江、山西、湖南、重庆等试点项目外，其他试点地区二级市场交易基本停滞，市场行政干预色彩浓厚。

设想一下，排污权交易有偿使用和交易试点的边界和条件能够进一步明晰，吸纳更多合适的交易主体进入排污权交易市场，并形成全国通用的做法，那么，参与交易的主体增多带来的市场活跃是完全值得期待的。同时，政府在排污权交易市场中应当发挥的作用，以及政府对于排污权交易市场进行干预的边界能够有一个全国通行的规范性文件予以明确，那么各地政府也就不会陷入“不管不行，管了过界”的尴尬局面。进一步来说，对于二级市场的培育，也需要有全国一盤棋的意识，整合各个地区的市场，降低交易难度，扩大交易范围，这样也会有更多的企业觉得排污权交易能够满足他们的生产需求，也就愿意参与排污权交易，这样一来，企业参与积极性低的局面也能得到相当程度的改善。而上述内容，都是一个成型的排污权交易统一市场制度当中应当包括的部分。由此可见，一份能够规范全国范围内所有排污权交易和排污权交易监管，旨在构建全国排污权交易统一市场的规范性文件的出台，已经成为当下解决排污权交易困境的可取方案。

2 路径探讨：排污权交易统一交易市场的建构

2.1 跨省区排污权交易需要统一推进

构建排污权交易全国统一市场，最终目标是在全国统一的交易平台上，让来自全国各个省、自治区、直辖市的交易主体能够在全国范围内采购和出卖富余的排污权。目前，各个实行排污权交易的地区已经组建了省一级的统一交易平台，我国跨省排污权交易实践当中，部分企业排污权存在结余，然而本省买方市场趋于饱和，结余的排污权配额在本省无法卖出，相反邻近省份部分企业排污权配额不足，又有市场需求。这个时候，跨省的排污权交易成为解决这一问题最简单有效的办法。然而，现在全国绝大多数地方并未明确规定排污权的跨省交易如何进行，需要满足怎样的条件，以及跨省之间的监管如何衔接等问题。跨省排污权交易的法律依据和政策支持都不足，跨省排污权交易这一皆大欢喜的办法也就发挥不出其应有的效果。

2.2 场外交易合法化争议需要统一解决

目前，对于排污权场外交易是否合法有效，存在很大争议。这也就意味着企业如果将排污权作为一般等价物代替人民币进行交易，就要面临合同被宣告无效、交易无法顺利完成的风险。湖北省恩施州中级人民法院曾经在判决中认定将排污权配额冲抵交易价款的行为违反法律和行政法规的强制性规定，据此合同无效，交易不能达成。这一判决证明了排污权场外交易确实存在，而且场外交易确实有可能在司法实践中被确认无效，从而导致交易不能完成。除了湖北之外，重庆市有关排污权交易的规范性文件，也直接明确规定禁止场外交易。如果说场外交易合法化的争议没有厘清，那么排污权的价值就会打折扣，排污权交易就会面对购买意愿减弱，流转不畅的问题。

2.3 政府在排污权交易中发挥的作用需要统一规范

第一，政府在排污权交易当中，既可能是作为市场主体参与交易，又可能是作为监管者监管交易双方。政府就面临既当运动员，又当裁判员的局面，谁来监管作为交易主体的政府就成为一个需要解决的问题。第二，对于排污权交易相关行政争议，比如企业对于排污权初始配额分配的结果不服，是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围，国家立法层面尚未有明确结论。因此，行政当事人如果对政府监管排污权交易的行政行为不服，进行维权就面临无法可依的困境，也不利于对政府监管的监督。第三，政府将回购的排污权配额投入市场进行交易是否应该是无条件的？前文所述，目前政府拍卖回购的排污权配额是无条件的，使得企业富余的排污权配额市场价值下降，这将影响到企业对于更新换代工艺减少污染的意愿，也不利于二级市场的繁荣。所以，政府拍卖回购的排污权配额无条件的局面应当改变。第四，市场准入的部分，目前超标排污的企业、环保公益组织和个人被排除在排污权交易主体之外。然而，超标排放的企业是最需要排污权配额的，允许其购买其他企业富余的排污权配额，一方面能够解决其生产所需排污量不足的问题，维持生产，才有可能通过盈利改良工艺引进先进设备减少污染;另一方面让超标排放企业加入，使得市场需求被扩大，排污权的市场价值也水涨船高，对于盘活整个排污权交易市场大有裨益。环保公益组织和个人也应该能够购买排污权，如果能够购买成功，会使得二级市场的排污权存量减少，迫使企业改良工艺更新设备降低污染;即便不能购买成功，个人和环保公益组织参与竞价也会使得排污权的成交价格提高，使得企业购买排污权的成本提高，同样能够促使企业自主减少污染。因此，目前的排污权交易市场准入制度还有相当大的空间可以推动排污权交易进一步发展。

3 制度保障：构建排污权交易统一市场制度的立法建议

3.1 逐步规范政府对于排污权交易的监管行为

首先，不能够自己交易自己监管。对于生态环境主管部门作为出卖方拍卖排污权配额的交易行为，生态环境主管部门应当回避，改由市场监管部门进行监管。其次，对于政府拍卖回购的排污权设置条件，明确政府只能在市场供给无法满足需求的时候才能拍卖回购的排污权，并且拍卖数量以市场缺额为限。最后，应当允许超标排污的企业、个人及环保公益组织参与排污权交易。但是，应当规定超标排污的企业只能作为排污权的购买者，不能够作为出卖方（同等数量的排污权交换或者以更少的排污权换取更多的排污权除外），否则交易无效;对于个人及环保公益组织出售购得的排污权，应当仅限于在政府和企业出售的排污权也无法满足市场需求的情况下，经由生态环境主管部门批准才可以出售。

3.2 明确排污权场外交易合法

排污权场外交易促进了排污权的流通，增加其在市场中的价值。所以现阶段，生态环境部应当下发通知，明确排污权场外交易合法化，允许将排污权作为等价物在其他交易当中使用，同时要求各省自治区直辖市修改各地的排污权交易规则。但是，排污权场外交易不能够毫无限制、无人监管，否则就可能滋生无序交易的情况，不利于排污权交易工作的开展。因此，在修改排污权交易规则、开放排污权场外交易的同时，还应当要求场外交易双方将交易合同送交生态环境主管部门备案，并定期报告交易合同执行情况。各级生态环境主管部门应该进行定期检查和突击检查，以监督排污权场外交易合同的履行。

3.3 推动排污权跨省交易，制定排污权跨省交易规则

2016年10月，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、环境保护部、银监会、证监会、保监会七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出要推进跨行政区域排污权交易，推动建立区域性排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。天津自贸区从2015年开始，就在推进京津冀三地排污权交易市场的合作。而早在2007年，广东省环保局公布了《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》实施方案，粤港两地的电厂就可以买卖排污配额。应当先放开排污权跨省交易。可以说，开放跨省排污权交易，既有实践经验，又有国家政策，应当鼓励有条件的省份，尽快落实国家政策，试水排污权跨省区交易，由生态环境部牵头，邀请有意参与跨省区排污权交易的省市区，共同制定排污权跨省区交易规则，组建排污权跨省区交易机构，由生态环境部进行垂直管理。先进行个别的跨省区的排污权交易，待个别的跨省区的排污权交易步入正轨之后，就可以试水全国范围内任意跨省区的排污权交易。同时，要逐步推进各省区的污染物总量控制指标的联机并网，形成各省区污染物总量控制指标统一核算的局面，保障跨省区排污权交易的顺利进行，保证各交易区域的污染物总量总和不超过控制指标。

上述立法建议，应当整合为一部全国范围内统一适用的排污权交易规则，级别至少应當为国务院颁布的行政法规，才能够统一管辖各省、自治区、直辖市的排污权交易行为。各省、自治区、直辖市可以结合自身情况，制定全国统一排污权交易规则的实施办法，以更好地规范与本地区有关的排污权交易。

参 考 文 献

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