我国特色小（城）镇建设路径分析与政策建议

[摘要]在创建特色小（城）镇的过程中，不同地区根据自身资源条件和时间节点选择了不同的发展路径。从发展主体看，主要分为建制镇、产业载体和新建平台。从金融路径看，除了投资企业的自筹资金外主要是国家专项建设资金、国家和省级相关部门专项转移支付、政策性银行贷款等。从开发路径看，主要可分为生产侧、生活侧、生态侧三种。未来，我们应以打造供给侧小镇经济为主线，以产业建镇为核心促进文化、旅游、社区协同发展，从时空维度和发展目标来科学确定小镇发展方向和建设主体，以小镇主导产业自身能力为基础大力发展小镇产业基金，以产业驱动为起点有序补齐小镇功能性短板，果断放弃一批不具备建设条件的特色小（城）镇建设计划。

[关键词]特色小（城）镇；建设路径；供给侧结构性改革

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

目前，住房城乡建设部和国家体育总局先后公布了499个特色小（城）镇建设名单，受到了社会各界的广泛关注。尤其是在特色小（城）镇建设中，如何对接国家政策、金融机构和建设运营机构成为大家热议的话题。基于特色小（城）镇建设路径视角，笔者对不同类型的特色小（城）镇进行了广泛调研，对相关经验教训进行了系统性梳理，并给出了相关政策建议。

1 特色小（城）镇建设政策路径逐渐清晰

当前，我国特色小（城）镇建设政策性文件已经很多，但具有权威性和代表性的政策性文件主要来自住房城乡建设部、发展改革委、国家体育总局和相关金融机构。

1.1 特色小（城）镇申报工作将由国家发展改革委主导

关于特色小（城）镇申报的通知主要有三个：一是2016年7月1日住房城乡建设部村镇司发布的（建村〔2016〕）147号文，二是2017年5月26日住房城乡建设部发布的（建办村函〔2017〕）357号文，三是2017年5月9日国家体育总局发布的（体群字〔2017〕）73号文。事实上，就是住房城乡建设部发布了两次关于特色小镇申报的通知，国家体育总局发布了一次申报通知。

事实上，上述前两个通知均是住房城乡建设部独家发布，公布的403个特色小镇名单也均是建制镇，这与特色小镇是“非镇非区”的基本概念相矛盾。上述第三个文件及后来公布的96个特色小镇在内涵和概念上则比较模糊，其实际上既包含了一些建制镇，也包含了一些非建制镇。值得注意的是，依据发展改革委（发改规划〔2017〕）2084号文，第三批国家特色小镇和小城镇申报工作将由发展改革委主导。

1.2 特色小（城）镇基本要求有了明确的指导性文件

关于特色小（城）镇建设的指导性文件主要有两个，均来自发展改革委。一是2016年10月8日发布的（发改规划〔2016〕）2125号文。该文件明确指出特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态，前者是非建制镇，后者是建制镇。该指导意见中对特色小（城）镇建设进行了全方位分析和指导，重点提出要“统筹地域、功能、特色三大重点”“分类施策”“探索城镇发展新路径”，这为不同区位、不同产业资源、不同发展阶段的特色小（城）镇建设指明了方向。

二是2017年12月4日国家发展改革委联合国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发布的（发改规划〔2017〕）2084号文。该文件是在十九大之后发布的，是关于特色小镇建设贯彻落实十九大精神的重要指导文件，不仅呼应了国家新型城镇化试点工作，也很好地衔接了乡村振兴战略。该意见明确了发展改革委是今后特色小镇和特色小城镇的牵头单位，也明确了企业是建设主体，并将特色小镇和特色小城镇的命名制改为创建制、达标制，这对特色小镇和小城镇建设起到了良好的纠偏作用。

1.3 特色小（城）镇建设的金融支持办法有所创新

关于特色小（城）镇建设的金融机构支持办法，主要有三个文件，即住房城鄉建设部和建设银行联合下发的（建村〔2017〕）81号文、国家发展改革委关于“千企千镇工程”的（发改规划〔2016〕）2604号文、国家发展改革委和国家开发银行联合下发的（发改规划〔2017〕）102号文。

上述三个文件均是关于金融机构如何参与到国家特色小（城）镇建设中的纲领性意见。这说明国家在支持特色小（城）镇建设中，对金融扶持政策进行了一定程度的创新，并落实到了相应金融机构上。尤其是将光大银行列为金融支持机构，这是我国城镇化建设中政策性金融的重要创新。

2 当前我国特色小（城）镇建设的实施路径及面临的主要问题

依据国家特色小（城）镇的指导意见，不同地区根据自身条件和发展潜力选择了不同的发展路径。从发展主体、金融路径和开发路径来看，呈现出了多元化的发展特征，积累了丰富的经验，同时也暴露了一定的问题。

2.1 特色小（城）镇的三类主体均呈现出了概念化和房地产化倾向

建制镇、产业载体和新建平台是特色小（城）镇发展主体的三类主要表现形式。国家特色小镇从行政空间上看，主要分为建制镇和非建制镇两种形态。非建制镇特色小镇主要分为具有一定发展基础的产业载体和不具有产业基础但具有产业发展潜力的新建创新创业平台。其中，具有一定产业基础的产业载体主要有三类：一是某产业园区，二是旅游景区，三是房地产企业开发的生活服务区。

然而，三类主体均呈现出了一定的房地产化倾向和概念化倾向，一些房地产项目、产业园区、景区或住宅项目纷纷以特色小镇名义开始寻求立项，造成了恶劣影响。

2.2 国家层面的特色小（城）镇建设政策性资金执行进度缓慢

目前，在建特色小镇或小城镇的资金主要是来自企业自筹，并且对国家层面的资金抱有较大期望。

首先，投资企业自筹资金主要有三个渠道：一是自有存款或投资合伙人存款，二是抵押贷款，三是借助政府相关平台成立的相关产业基金。个别特色小镇建设主要依靠补贴政策维持运转，如依赖税收优惠、资金补贴、用地倾斜等政策优惠维持运转。值得注意的是，贷款和补贴政策在不同地区存在较大差异，尚未形成规范操作标准。

其次，国家专项建设资金和转移支付是小镇建设主体最为期待的国家层面资金。国家专项建设基金主要是来自发展改革委，其次是其他部委关于某类产业或事业的专项基金，但并没有向特色小（城）镇倾斜。国家和省相关部门的专项转移支付，主要用于特色小镇的奖补资金或公共基础设施服务建设。但遗憾的是，上述两项资金流入特色小（城）镇建设的数量还比较少，也没有形成专门的资金申报渠道。

第三，政策性银行贷款是社会上流传最广的资金来源期望。政策性银行贷款主要来自国家开发银行、中国农业发展银行，主要计划依据相关标准以贴息贷款的形式向相关特色小镇建设主体发放。值得注意的是，一些特色小镇或小城镇建设确实得到了相关金融机构的支持，但并不是因为小镇这个概念或牌子，而是因为某特色小镇的产业或项目正好符合相关银行的投资要求。

2.3 生产、生活、生态融合发展的空间协同性和时间同步性较差

从开发路径来看，主要可分为生产侧、生活侧、生态侧三种。从生产侧切入，主要是指从产业侧导入，以培育特色优势主导产业为支撑，在产业发展基础上或同时强化生活配套服务，主要适合第二产业类特色小镇；从生活侧切入，主要是从城市居住生活功能侧导入，以提升宜居水平为导向，在此基础上或同时强化产业支撑，主要适合第三产业类小镇或高端第二产业类小镇；从生态侧切入，主要是基于“绿水青山就是金山银山”的理念，以生态发展促进生产和生活发展，主要适合本着旅游、养生、养老类方向开发的特色小镇。

事实上，无论从哪一侧切入特色小（城）镇建设，殊途同归，均将以力图实现宜居宜业宜游、产城人文并重、生产生活生态融合、惠及大众为目标。然而，生态侧切入的难以得到产业支撑，生活侧切入的容易变成房地产开发，产业侧切入的方容易形成真正的产业小镇，并具有较强的可持续性。从全国特色小（城）镇建设的发展情况来看，单方面率先推进的数量较多，全面推进的数量较少，整体生产、生活、生态融合发展的空间协同性和时间同步性较差。

3 促进新时代特色小（城）镇沿着正确路径发展的政策建议

为促进新时代特色小（城）镇健康发展，我们应以打造供给侧小镇经济为主线，以产业建镇为核心促进文化、旅游、社区协同发展，从时空维度和发展目标来科学确定小镇发展方向和建设主体，以小镇产业自身能力为基础大力发展小镇产业基金，以产业驱动为起点有序补充小镇功能性短板，果断放弃不具备建设条件的小镇建设计划。

3.1 立足实际，瞄准目标，科学确定小镇发展方向和建设主体

首先，立足实际，从时空维度出发定位小镇之“魂”。深度挖掘小镇自身资源特色，探索其时空维度核心，大力整合产业资源，在具有“厚实”产业市场基础上推进特色小（城）镇建设。可以基于代表过去的历史文化属性，建设以展现古城、古墓、古文化为特色的文化类历史小镇，以纪念历史名人、重要事件为抓手的传记类历史小镇，以传承产业为核心的产业类历史小镇，以呈现悠久自然及人文景观的风情类历史小镇。可以基于新时代创意产业属性，构建以文化创意产业新生态为体系的文创经济产业小镇，以一、二、三产业联动为新动能的促进城乡融合的现代多元产业小镇。还可以基于未来战略性新兴产业属性，构建以重大技术突破为支撑的国家战略新兴产业小镇，以国家各种新兴政策为试点的战略化产业发展小镇。

其次，瞄准目标，在“目标导向”下从“问题导向”入手，确立小镇之“志”。正所谓“金无足赤、人无完人”，特色小（城）镇亦是如此，虽然可以有效地将“产、城、人、文”等根本要素有机融合，却也不能做到面面俱到，这就要求我们从解决问题出发树立切实可行的发展目标。根据不同小镇区域内具体的需求大致可以分为三个层次，最低层级的目标就是改善民生及经济，中等层级的目标是产业升级、消费升级，较高级层级的目标是区域带动经济、生态、环境共同发展。当前中低层级目标的特色小（城）镇较多，具备高级目标的特色小（城）镇较少。

最后，科学定位，从小镇发展主体塑造小镇之“型”，以投资运营能力为准绳选择建设主体。全国特色小（城）镇设计众多，但对照国家特色小（城）镇建设的要求，真正满足条件的却是凤毛麟角。其中有两个问题表现较为突出，一是不能科学地从时空维度出发确立小镇建设的类型，二是建设主体选择失误。前者是因为定位不准，宏观战略存在一定程度的缺失，后者是因为被大量的所谓特殊项目公司所误导。事实上，可以从结合“大城市疏解功能、产业资源特色和城乡服务载体”三个方面构建“卫星镇、特色镇和综合镇”。也可以根据小镇局域环境构建“市中镇、市郊镇、镇中镇、园中镇”等类型。同时，国家也明确要求要选择具有投资、建设和运营能力的大中型企业作为建设主体，而不是随便委托一个简单的项目公司来“打包”投资、建设、运营。

3.2 重视主导产业自生能力，大力发展小镇产业基金

首先，避免仅靠政策优惠来培育特色小（城）镇。我们的研究表明，市場“厚实”程度仍然是特色小镇能否成功的决定性因素，相关政策对特色小镇成功与否的影响相对有限。因此，要果断摒弃仅凭优惠政策来吸引特色小镇投资的建设思路，因为这样的特色小镇很难具有可持续发展的潜力。

其次，创新金融为特色小（城）镇带来新的活力。目前市场上众多的特色小（城）镇，更多的还是延续传统地产投融资模式，并没有有效地把特色产业的植入、培育同特色小（城）镇的发展与创新型金融有效融合，这也是为什么特色小（城）镇极易出现房地产化倾向的重要原因。事实上，未来特色小镇建设的金融收益项目中必须具有产业收益和服务收益才能获得持续的投资动力。

最后，大力发展小镇产业基金为特色小（城）镇提供坚实助力。产业基金的本质不是资金的拆借或所谓的“名股实债”，而是起到优化产业组织、整合产业资源、扶持产业运营，进而从根本上促进产业发展的作用。特色小（城）镇的建设初衷是经济转型的重要抓手，实现地方产业复兴和发展是大力发展小镇产业基金的重要目的之一。因此，小镇产业基金公司的核心能力是小镇产业资源整合和运营能力，围绕产业核心，通过基金赋能，打通产业上下游，从而为服务整个特色小（城）镇打下坚实的产业基础。

3.3 以产业带动文化、旅游、社区协同发展，有序补齐小镇功能性短板

首先，特色小（城）镇应成为产、城、人、文融合发展的功能性平台，是具有产业、社区和文旅元素的综合性创业创新生態系统，其重要愿景是构建一个新型产业社区综合体。因此，必须以具有特色和优势的核心产业作为发动机，并兼顾文化传承、旅游消费、生态保护等功能。

其次，“四位一体”平衡发展避免产业优于社区的观念。地方政府更关注与产业相关的经济指标，同时为了避免特色小（城）镇向纯地产开发属性偏移，现阶段的特色小（城）镇开发中社区往往只停留在口头上。优质的产业和优质的社区相辅相成，是人才链、技术链、文化链的重要组成部分，甚至社区相比产业对于小镇来说更至关重要。如果没有优质社区作为特色小镇的配套支撑，小镇建设有可能重新回到传统产业开发区建设的老路上。

最后，应该抓住问题核心有序补齐小镇功能性短板。特色小（城）镇经营至少要具备四个能力，即基础设施服务提供能力、产业运营能力、人才汇聚能力、生态宜居环境建设能力。不同小镇可以根据自身能力短板，有效介入痛点、有力解决问题、有序补齐短板。基础设施与公共服务短板可以由政府和企业联合发力来解决，产业运营方面可以通过引入专业化的运营团队来解决，人才汇聚能力可以通过提高产业及软硬件配套吸附能力来解决，生态宜居短板可以通过强化绿色产业、绿色建筑、绿色生活和智慧小镇建设来解决。

3.4 审时度势，宁缺毋滥，果断放弃一些不具备发展基础和条件的小镇计划

首先，需要审时度势进一步明确特色小（城）镇培育理念，避免小镇建设概念化和庸俗化。坚决放弃已被时代淘汰失去生产及生活意义的文化、产品、技术，缺被冠以传承匠心之名所打造的小镇计划；坚决放弃以极具历史非议色彩的人物、事件等包装打造的不符合社会主义核心价值观的小镇计划；坚决放弃被国家明令禁止的产业利用互联网或新兴政策概念混淆视听、暗度陈仓的小镇计划。

其次，秉承宁缺毋滥的态度，不能违背特色小（城）镇建设的初衷，避免小镇概念同质化和低端化。坚决禁止一些地方不顾实际需求、跟风建设，一哄而上、千镇一面，务必避免任意产业或文化加上现代餐饮、住宿、商业街等配套服务就是特色小（城）镇的错误认识。小镇产业不仅要注重特色，更要注重高端，即传统产业的高端方向或高端产业才有能力撑起小镇的未来。

最后，客观认识城市和区域现有资源的缺陷与不足，果断放弃不具备发展基础和条件的小镇计划。建议马上停止没有产业基础的小镇计划，停止仅靠土地溢价维持运行的小镇计划，停止存在生态破坏可能性的小镇计划，停止定位错误或发展目标过于功利的小镇计划。事实上，通过行政评测或自查放弃或停止一批不具备建设条件的特色小镇和特色小城镇项目，应成为当前和今后一段时间内一些地方政府和企业稳步推进低碳智慧特色小（城）镇的重点任务。

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[作者简介]张晓欢，国务院发展研究中心副研究员，东方文化与城市发展研究所所长助理、综合室主任，北京大学政府管理学院应用经济学博士后，研究方向：区域经济、新型城镇化、文化和旅游产业、战略新兴产业和产业金融等。