中国PPP融资模式存在的问题和解决对策之浅析

2019-06-26吴卓玥子

法制与社会 2019年17期

关键词 PPP模式法律制度监管部门

作者简介：吴卓玥子，杭州师范大学沈均儒法学院2017级经济法学研究生。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.150

随着当今社会经济的快速发展，城市化进程也在随之加快。与此同时，由政府主导的传统的投资方法不能从根本上解决资金问题，而且难以满足融资多元化的现状。PPP模式应运而生，成为当今比较流行的融资方式。近几年，PPP模式在我国得到广泛推广和普及，因此我们需要了解中国存在的PPP模式，加强对PPP模式的优缺点了解，最后对此提出几点建议来帮助合作双方“共赢”，加大对PPP模式的推广，PPP模式才能有良好的发展前景。

一、中国PPP融资模式的兴起及其表現形式

（一）PPP融资模式的基本内涵

PPP是英文“Public-Private Partnership”的缩写，这种模式是由社会资本和政府创建的合作关系，以提供更好的公共服务。第二个词“private”是指私人的。这里主要指符合相关法律法规，能够长期承担相应风险，独立核算的企业。他们可以是私营公司，国有企业，甚至是外国投资者。但是，应该注意的是，它们不能由同一级别的政府部门控制。

该PPP融资模式是一个更加优化的项目融资模式。它可以使得参与者实现双赢或者多赢的效果。政府与社会主体建立了一种“利益、风险共享，全面合作”的社区关系。这样做能使政府减轻财政负担和降低投资的风险。目前，在发达国家，公私合作模式已广泛应用于电力、天然气等公共基础资源的投资，以及监狱、学校等非营利基础设施的建设。在中国，PPP模式也在积极尝试，如南京地铁5号线与绿城集团的合作。

（二）PPP模式在中国的产生

早在1906年的新宁铁路建设中，PPP模式蕴含的公私合作理念就已存在。由于中国的第一条私人铁路由新宁铁路公司编制，设计和建造，其资金也由人民筹集，收入来源为客运。其经费也是由民众筹集，收入的来源是客运。但与此同时，它也被官方赐予“尚方宝剑”来显示官民间也就是公私间的“合作”关系。这是中国PPP模式的开端。

自1978年第十一届三中全会以经济建设为中心，改革开放以来，中国建立了以公有制，多种经济方式为基础的经济体制。中国经济迅猛发展，外资进入的道路也变宽，外资企业，外商合作企业也加大了进入大陆的步伐，因此，外资的概念和技术也带到了大陆。一家外资企业采用了当时发达国家采用的BOT模式。深圳经济特区电力公司和香港合力电力有限公司联合实施的PPP项目被称为具有现代意义的第一个PPP项目。此后PPP项目在中国开始发展。

（三）当前中国PPP的主要方式

PPP在中国有三种主要的政府采购，股权合作和特许经营方式。

1.政府购买。这种方法类似于外包。政府承担整个项目的投资。政府采购对企业的服务，也就是说，企业只有在项目中的一个或多个功能，如合同项目设计和项目建设负责。这种方式的实施主要的目的是为了引进先进企业的服务和技术，提高项目的质量和利益，并不是为了融资这一目的，企业在项目中并未进行资金投入，所以风险承担较小。

2.股权合作。国有企业向民营企业的股权转让一部分，私营部门将继续拥有该项目，即B00模型的所有权，建设和经营权。虽然私营部门拥有所有权，但是政府也需要承担公共服务的责任。政府也仍然需要和私营企业签订履行合同，并利用其公益限制条款来监督或者保证长期的合作关系。

3.特许经营。特许经营是最常见的一种PPP模式。政府通过竞争的方式授权中国境内的企业、法人和其他组织，协议各自的权利义务和风险承担，约定在一定的时期内由授权的企业、法人和其他组织在投资建设公共基础设施后收益，并在此期限和范围内提供公共的服务。

二、中国PPP融资模式在运用中存在的问题

虽然PPP模式在中国被大力推行，但是实际运用过程中仍遇到很多问题，签约率低使得实施遇到了困难。

（一）担保体系不完善

目前，中国还没有建立PPP项目的综合信用担保体系。大多数金融机构不能保证贷款PPP项目。PPP项目的数量都远远超过目前的担保机构的数量。PPP模式当前项目的开发和建设主要是在发达乡镇或欠发达地区。问题是，有没有适合的金融机构在这些地区支持它们。信贷服务不能满足融资需求，从而影响资金和渠道来源。

（二）政府对PPP项目融资管理不足

公私合作项目是对地方政府治理能力的一种考验，如果政府不促进其职能的转变，不提高其所需掌握的专业能力，那么面对复杂的PPP系统工程，政府不能完成从而使PPP项目半途而废。例如，在兰州威利雅水污染事件中，企业投入的成本无法维持供水系统的正常运行，更不用说维护了，最终导致兰州主城区四区停水四天。例如，在中国的“鸟巢”完成了举世闻名的2008年奥运会之后企业经营陷入困境，效益也微乎其微。在最初的合同中，双方一致认为，中信集团将在比赛结束后有一个30年的特许经营权，30年合同期满后，北京市政府将撤销该项目。但是，次年8月，双方签署了《关于进一步加强国家体育场经营、维护和管理的协议》，中信联邦将其30年的特许经营权转为股权，以获得永久股东地位，这意味着该模式的应用失败。

我国引入PPP模式时间较晚，它作为一种新型的融资模式其运行时间短经验少。从准备前到项目完成，缺乏对技术，资金和政策的全面风险评估。

在2015年6月举行的国务院执行会议上，有人指出，自从增加关键领域的有效投资和鼓励市场融资的目标以来，政府一直在寻求“稳增长”。但在一些项目上仍然存在老问题，对项目的选择有着盲目性，而PPP最重要的功能是引进私人部门先进的技术来提高公共产品和公共服务，而如果不注重融资而不注重实质上的效率提升，那么这一融资方式就失去了一个重大的功能，使得它与传统的企业为政府垫付资金的模式并没有什么优势之处。

政府对融资的管理不足可能导致政府债务的增加。许多地方政府引入私人资本，并将PPP模式作为短期内摆脱政府债务困境的一种方法。但是，如果PPP项目不能促进正常经济，增加居民收入，高估项目效益，那么政府债务只会增加，不会得到解决。

（三）监管部门间存在分歧

在PPP立法建设中，发改委和财政部发挥了重要作用，但是这两个部门在推广项目方面有不同的出发点。发改委认为，PPP项目是中国基础设施投资、惠及民生、促进改革、促进投资增长的重要驱动模式，财政部认为，PPP模式有利于减少地方债务和防范地方金融风险。因此，在属性和PPP模式的监管认识的两个部门之间有很大的差距，而且制定的政策是不一样的，这直接影响到有效实施PPP模式。例如，两个部门有社会资本的不同理解。但是，国家发展和改革委員会规定，社会资本包括国有企业，民营企业，外商投资企业，混合所有制企业和其他投资管理单位。从这个角度看，财政部规定的范围小于发展改革委规定的范围。

（四）法律法规未完善

PPP模式的上级法律尚未形成，现行的依据来源主要是一些法规和规章政策。但政策法规相对分散还没有形成法律体系。此外，各部门颁布的法律法规也存在重叠甚至矛盾的地方。这些都不能为公私合作模式的有效实施提供制度保障。

例如，国家发展和改革委员会颁布的PPP法的咨询草案和财政部的特许经营法的颁布也有一些相互矛盾的规定。从PPP与特许经营关系的角度来看，财政部一直倡导PPP的一般概念，而特许经营的定义只是PPP项目之一。国家发展和改革委员会采用了特许经营的概念，PPP与特许经营之间的关系变得模糊。其次，适用范围不明确。PPP法的草案没有规定PPP项目的适用范围。特许经营管理办法规定了交通，水利，环境保护等基础设施和公共应用。因此，财政部和国家发展和改革委员会尚未就适用范围达成一致。另外，法律制度的适用存在争议。当双方发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁，但特许经营管理措施认为可以提起行政审查或诉讼。从中我们可以看到两个部门之间职责分工的不同。

三、促进中国PPP模式发展的相关法律建议

（一）推动PPP的立法进程

虽然PPP模式已经在中国运作了一段时间，但它仍然没有形成国家层面的法律体系。并且一个完善的PPP模式是维护各方利益的重要保障，有着积极意义。

首先，要建立一个特殊的职能组织，尽快开展PPP立法工作。但是，由于国家发展和改革委员会和财政部目前对于公私合作项目的立法上有不同的意见，此时，国务院可以设立一个专门的立法机构来协调立法工作。主要用来规范编制，识别，采购，实施，和转让方面的项目的权利和义务。此外，在立法之后，还应注意解决与现行政策冲突。我们需要及时清理或完善不符合时代潮流的相关PPP项目政策，以解决现有PPP政策与当前形势的冲突问题。至于两个部门在PPP问题上的争议，应逐步减少它们在对PPP和特许经营方面的差异。解决分歧，最重要的是解决其法律属性。在概念界定上，由于PPP是包括了政府采购服务和特许经营两种方式，所以PPP的概念要大于特许经营。在适用的法律上，PPP合同更适用于民用领域。这是政府和社会共同签订的合同。然而，特许经营，政府的审批机构和监督机构，该项目具有一定的行政色彩。因此，特许经营协议可位于管理协议类别，特许经营可以行政法的范围进行分类。所以在统一立法时，应根据公私合作项目的法律适用和法律规范的综合性，注意两种方法的交叉和差异，明确各自的法律属性。以实现整体协调。

（二）正确定位政府在PPP项目中的位置

在PPP项目中，政府权力太大。政府部门不仅是购买了公共服务，而且也需要对公共服务进行决策，对合同履行进行监督，这些权利就让许多社会资本家感到担忧。

第一，有必要明确PPP政府的立场，责任和管理主体，并科学地分离政府的参与和监控功能。在运行上需要建立一个层级的PPP工作指南，进行一个有效的监管机制。第二，需要改变一贯坚定的投资项目态度。坚持风险共担的原则，坚持平等协商，互利共赢的精神，及时全面地学习与社会资本进行合作的能力。对于项目收入的问题，它只需要进行宏观管理。它必须把自己定位为一个平等的合同方，防止政府滥用权力。保证私营部门的合法利益不受挤压。完善分配机制。第三，要改变思想观念，我们要正确认识PPP项目的主要社会效益，加快职能转变，积极面对挑战。我们可以用外部力量来帮助政府的PPP能力建设，引进一个特殊的PPP咨询机构，对项目PPP进行全面的咨询，并提供早期资金支持。安全咨询费用可以到位。其次，加强对主管部门工作人员的培训，通过专题研讨会，以提高等主管部门的治理能力，并定期了解PPP融资模式的相关政策，并与他们进行沟通。再者，可以加大对成功的PPP项目进行宣传，作为示例介绍成功经验，并对其中遇到的问题进行分析。提高地方政府的项目运作能力。

（三）为多元化融资渠道提供法律保障

目前，民营资本存在融资困难问题，需要进一步探索多元化融资渠道，提供有效的制度保障。首先，在立法上，有必要确定政策性金融机构对PPP项目作为该项目的财政支持提供低利率和大额资金。放宽贷款的PPP项目的标准是，只要符合贷款的条件。金融机构应承担PPP项目融资的功能。

其次，引入了详细的减免税政策，因为PPP模式具有周期长，投资大基金，以及有不可预测的项目风险。

再者，由于相关政策不到位，给多元化融资造成了困难。政府应鼓励PPP项目融资渠道多元化。可通过企业债，资产证券化，信托产品发行和银行理财产品来实现。为了实现融资渠道多元化，政府也应该发出激励措施，比如政府赞助和政府担保等政策，使得社会资本融资的过程中得到充分支持。

（四）建立独立的监管机构

目前，我国没有独立的PPP监管机构。虽然发改委和财政部一起负责PPP模式的立法和监管，可是这两个部门之间往往存在差异，职能分界不清就无法有效监督。要解决这一问题，有必要在立法上建立一个独立的监管机构或给予一定的法律监督职能。发展改革委和财政部的职能可以明确划分，其中一个可以根据职能赋予监督权。国务院也可以设立独立于这两个部门的机构，独立行使监督职能。

四、结语

PPP模式在我国得到大规模的推广，它能有效提高社会资本的有效利用，给社会资本带来尽可能多的效益。当前在PPP 融资模式的过程中，仍然存在着很多问题，比如政府角色定位错误，缺乏完善的法律法规和独立的监管机构。我们需要进行PPP的专项立法的清理，理清PPP规范之间的关系，并顺清PPP项目合法合规基础。这些问题的解决方案将推动中国的PPP融资模式的运作和推广，并为中国的PPP融资模式的健康发展起到推动作用。

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