设区的市地方立法公众参与研究

关键词 设区的市 地方立法 公众参与

作者简介：刘金鑫，沈阳师范大学2017级法学理论专业硕士研究生。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.172

在2015年3月15日，我国《中华人民共和国立法法》进行了修改 并经由第20号主席令公布。新的《立法法》总计105条，其中有专门一章提到了地方性法规，该章受到了社会大众的广泛关注，因为本章的确立代表着设区的市以后都可以在不违背上位法的基础上进行地方立法。现阶段，我国一共有八千多部地方性法规，这些地方性法规不但在实际中发挥着巨大的作用，而且也是我国特色社会主义法律体系中的重要组成部分 。不过，地方性法规呈现出立法变化快不稳定的问题，其主要的原因是设区的市地方立法民众参与度低，缺少民主性。在下文中我将以《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》为例展开深入的探讨。

一、法律上的公众参与权

公众参与权这一概念来源于“协商民主”理论，哈贝马斯对该理论的贡献最大，通过公众参与和民主协商来实现共和政府的组织形式和运行过程是协商民主理论的最大特点。根据王锡锌教授的观点：“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。 ”我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国现有多部全国性的法律原则性地规定了公众参与权，除了宪法第二条之外，公众参与权还分别广泛的分布于我国其他的法律法规中。

2015年新的《立法法》发布并开始实施，结合《立法法》第五条和第七十二条第二款的规定，可以得出这样一个结论：设区的市的人民代表大会及其常务委员会在进行地方立法时应当体现人民意志，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。以辽宁省为例，九个新设区的市 的人民代表大会及其常务委员会都可以按照所在城市的综合实际情况和城市的特定诉求，以我国现行的宪法法律为基础，在不与上位法冲突的情况下，制定有地方特色的地方性法规。这些地方性法规在城乡建设、环境保护、历史文化保护三个方面拥有着自主立法的权利，那么这三个方面的具体事务是要如何进行界定的需要进行深一步的探究。笔者认为，应当以第十二届全国人民代表大会法律委员会颁布的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》中提到的一些主张和说法作为参考的依据。这样，便于我们从立法原意出发来列举上述三方面事项的具体范围。具体言之，我们认为，上述三方面事项的具体范围应包括：（1）城乡建设与管理;（2）环境保护;（3）历史文化保护，这份法案中没有讲到，那么我们可以采纳易有禄教授提出的观点 ，将其范围界定为： 对历史文物进行保护、对历史的文化遗址/遗迹进行保护，还有所有传统的艺术和工艺，以及民族传统的风俗习惯，历史文化性的名城的保护，历史文化的保护管理，等 。

《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》是针对环境保护工作而制定的地方性法规。这个湿地自然保护区位于辽宁丹东东港，范围10.81万公亩，于1997年成为了国家级的自然保护区。该湿地不仅对于整个亚太地区的水鸟保护工作起非常重要的作用，还有着储蓄水量、调节天气气候、调控洪水情况等更多的功能。此项管理条例不仅符合《立法法》的地方环境保护的地方立法规定，而且这是丹东市在得到地方性立法权之后所确立的第一部具有實际意义的地方性法规。

二、 立法存在问题

2015年10月1日起丹东市拥有地方立法权，2016年之后，丹东市人大城建委员、法制委，市政府法制办等多个机构单位就联合起来组成了一个立法班子全权负责自然保护区的立法工作。首先，针对丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区展开了全方位的勘察工作，组织相关工作人员到鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区等数个湿地自然保护区去学习和借鉴，并对现有的自然保护区的法律法规等进行了学习研究。其次，丹东市人民代表大会常务委员会在草案制定了后，还向外界民众，社会工作者，科研工作者等征求了相关意见，并对草案进行了多次的修正。历时10个月，3次审核，经过10余次的修改，在2017年1月辽宁省的人民代表大会通过了审批。但是在2018年1月又对已经审定通过的该条例进行了如下修改：

1.将第十七条第一款第（二）、（三）改成了：（二）筑坝、烧荒、放牧、采药、砍伐、捕捞;（三）围垦、填埋湿地。

2.将第二十二条第一款的部分内容进行了修改，修改后的表述为：违反本条例，有下列（一）、（二）、（三）项行为之一的单位和个人，经由相关行政主管按照法律要求作出行政处罚;有下列（四）、（五）项行为之一的单位和个人，经自然保护区的管理机构照法律要求施行行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

由此可见，《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》立法存在的最大的问题是变更速度快，不够稳定。经历了如此过程的地方性法规在短时间内就被修改了关键的两条，说明在制定法案之初还有考虑不全面的地方。所以，地方立法单位在进行相关法律条例的制定过程中，一定要按照规则要求，不仅要保证地方立法的科学性和民主性，还要确保其稳定性，不能够在短时间内总是频繁地出现更改，借此来提高地方立法的水平和质量。

三、 域外经验

或许在建构公众参与地方立法的模型时，我们可以学习借鉴一下波特兰市模式。波特兰市城市规划局在制定“好莱坞发展规划”时将草案分为三个阶段，共12个步骤，并组成了一个由社区居民、商人和房地产业主组成的三方公民工作组，以及由政府机构代表组成的技术顾问委员会，确保公众的广泛参与。该模式最大的优点是充分保障了公众参与权，多层次多方位多角度的扩大公众参与的渠道。

四、 解决办法

为了增强我国法律体系的稳定性和权威性，减少因为地方立法经常性变更带来的危害，就一定要提高民众的参与度，让地方性立法具有更高的民主性。因为“立法的民主性是非常关键的，一方面，是实现政治民主性，主权民众性的必须的一个要点;而另外一方面，只有确保立法的民主性，才能有效的预防立法当中出现的违纪、违规和腐败的情况”。不过，从现实情况来看，公众参与权实践并不理想，一直以来，广大民众不但没能够有效的参与到立法工作中来，而且也没有充分的发挥民主的作用，这就为地方立法的不稳定性提供了可能的土壤。 要不断提高地方立法工作中民众的参与度，主要是要从以下这三个方面开始进行改善：

第一，要提高地方立法工作中的信息透明度。民众只有在充分了解立法的具体情况，掌握立法的相关信息，才能够进行有效的立法参与工作。所以，在今后设区市的地方性立法工作中，应当利用各种途径、渠道，现在最主要的渠道就是互联网，就要充分利用好互联网传播渠道的优越性。构建出一套科学的立法工作信息发布体系，让立法的各项信息和情况都及时的对外发布。具体立法过程中的各项资料，数据，信息等都及时的向外界披露，并且还要将此次立法的目的，具体内容，存在的争议等情况，都要向外界进行解释。还要和民众保持沟通互动，对于民众提供的各种问题，都要进行及时的回应，这对民众来说是一个好的保障。

第二，要不断促进民众参与立法的机制构建工作。以前，因为没有科学规范的参与机制，也就导致民众在参与具体的立法工作的时候，非常的不规范、不合理，有非常大的随意性。这就容易出现参与的主体过于宽泛，不具有代表性，参与渠道单一且不顺畅，参与效果不佳等问题。 所以，以后设区的市立法过程中，要针对这些问题采取具体的措施，要不断促进民主参与立法机制的构建工作，要制定科学的、合理的、规范的流程要求，对包括参与的时间、渠道、方式等都要明文规定，还包括公民参与立法的权利和责任等都要有清晰的界定，确保能够为民众参与地方立法提供有利的保障。

第三，要不断建立并且持续完善民众参与到立法工作中的有效反馈的体系。民众之所以愿意参与到立法工作中，就是希望通过合法的渠道，将自己的诉求发表出来。通过吸收民众参与立法，可以很好的知道民众的真实想法和利益诉求。不过，一直以来都没有有效的反馈体系，民众对自己所提的意见、建议有没有采纳都不清楚，那么他们就无法感知到参与的作用，也会打击他们的参与热情，自然不愿参与立法。所以，要能够让广大民众都能够真正的感觉到参与立法的感觉，以及获得的效果，这样就能够让民众的参与热情和主动性都大大提升。这就要求要构建一个非常全面的反馈机制，利用不同的渠道将民众所参与进行立法的结果反应给当事人。民众所提出的意见和建议，具体使用情况也要进行反馈。同时，对于有较突出贡献的民众，可以给予相应的物质上的奖励，这样就可以让民众更有热情和积极性，也更加有精力和心情，参与到立法工作中来。

注释：

以下简称新《立法法》。

陆雄文.管理学大辞典[M].上海：上海辞书出版社，2013.

王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008：2.

《立法法》第五条和第三十六条、《环境保护法》第六条和第五十三条、《环境影响评价法》第五条、《水污染防治法》第十条、《固体废物污染环境防治法》第九条、《环境噪声污染防治法》第七条和第十三条等。

分别为丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦、葫芦岛。

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