我国污地修复基金制度的完善路径

关键词 土壤污染 修复基金 资金

基金项目：云南省社科基金重点项目“云南建立以国家公园为主体的自然保护地体系地方立法研究”（项目编号：ZD201710）。

作者简介：刘欣，昆明理工大学法学院硕士研究生，研究方向：环境法、自然资源法。

中图分类号：D922.28                                                     文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.135

2019年1月1日，《土壤污染防治法》正式實施，标志着我国土壤污染防治工作全面纳入法制轨道。该法首次提出国家加大资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度，通过多种方式和渠道来解决土壤污染面临的资金难题。但基金制度具体怎么建尚未明确，资金来源和用途也未释明。同时，只授权相关部门制定基金制度具体管理办法，未明确办法出台时限。使土壤污染防治基金制度的灵活性和操作性大打折扣。虽然土壤污染修复法律问题在国际社会层面已经得到了比较深入的研究和讨论，但在我国相关法律制度的建立、细化和完善工作才刚刚开始。有关理论和实践中还存在大量值得研究和探讨的议题。本文将结合我国污染场地修复的实际情况，分析污染场地修复基金制度面临的主要问题，并对基金制度的完善提出具体建议。

一、污染场地土壤修复基金制度面临的主要问题

《土壤污染防治法》作为首部专门规范土壤污染防治的法律，填补了土壤单行法的空白。但具体制度设计较为单薄，就土壤污染防治基金制度而言，只是原则性规定，需要配套的制度加以完善。具体而言，我国污染场地修复基金制度面临的主要问题是：一是法律规范不足。《土壤污染防治法》实施前，我国污染场地修复长期缺乏法律依据，虽然相关法律法规中有关于土壤修复的零星规定，对改善我国土壤污染状况发挥了一定的积极作用，但是其关注重点是土地管理和利用、土地规划及权属等问题，难以满足土壤环境保护的现实需要;二是资金来源不足。污染场地修复需要高昂资金，当前我国污染场地数量巨大，有限的修复资金难以满足场地修复的需要;三是资金使用条件和范围不明确。《土壤污染防治法》第71条规定，土壤污染防治基金的适用对象主要包括农用地污染和责任人无法认定的污染场地。但是，对基金的使用条件和范围只是原则性规定，对污染场地修复实践没有直接指导功能。

二、我国污染场地土壤修复基金制度的完善路径

建立社会化的资金筹措机制：

修复资金来源不足，是长期阻碍土壤修复产业发展的一个“短板”。对于污染场地修复基金制度而言，资金来源的充足与稳定至关重要。土壤修复作为一种公益行为，应积极引入社会资本，以保证基金的持续性存在。具体而言，除传统的政府财政拨款、污染者付费和受益者补偿外，可从以下方面拓宽资金来源。

（一）环境税费

税收是政府为促进生态可持续发展，通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段，近年来在保护环境、资源配置等方面发挥着重要作用。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式施行，环境税正式开征。缴税对象包括化工企业、石油行业以及废物处理企业等高污染企业，这些行业所缴纳环境税具有可持续、数量较大的特点。按照一定比例将环境税费归入污染场地土壤修复基金，符合环境税费征收目的，也可保障污染场地修复基金制度的资金来源具有长期稳定、可持续的特点。

（二）社会捐赠

《土壤污染防治法》第74条规定，鼓励社会各界为土壤污染防治活动进行捐赠，并依照相关规定，享有税收优惠政策。这一规定，在法律上明确了社会捐赠在土壤污染防治中的作用。社会捐赠是社会群体自愿无偿地向公益性社会团体、非营利单位或个人捐赠财产进行救助的献爱心活动。近年来，随着经济的发展及人民生活水平的提高，公众越来越关心生态环境和可持续发展，这部分社会力量是思想积极且有一定经济基础的群体，他们的作用不容小觑。因此，动员社会力量积极参与生态环境保护，为土壤环境保护进行捐赠，能充实土壤修复基金制度的资金规模。

（三）土地出让金

我国污染场地数量巨大，地理位置优越，且多位于城市中心地带或经济发达地区，有较大的经济潜力，将这些历史遗留污染地块“消毒”能产生极大的经济效益和社会效益。土地出让金是土地管理部门将土地的使用权让出，土地受让人按规定缴纳使用费，实质是一定时间内的土地使用权与金钱的等价交换。土壤修复具有公益性，符合社会集体利益。因此，将土地出让金按比例归入污染场地土壤修复基金，既能保障污染场地的土壤修复实践的顺利开展，也能保障场地实现经济价值和土地的再利用，从而形成良好的互惠互利模式。

（四）其它

《土壤污染防治法》只在省级设立土壤污染防治基金，中央设立“专项资金”，政府专项资金是缺乏多元化融资方式的单一模式。这一规定受制于现行财政管理体系的苦衷，但可通过配套规定加以弥补。可参考美国《超级基金法》的相关规定，将环境公益诉讼胜诉赔偿金归入土壤修复基金;有关行政或司法机关对破坏生态环境行为进行的罚款或罚金;金融机构的信贷投放。这些措施与基金制度的配套实施，有利于土壤污染防治法的真正执行。因此，在中央和地方建立土壤修复的资金机制，以政府为主导，建立有效的市场机制。同时，积极吸收社会闲散资金，充实资金总量，也是进一步推动污染场地土壤修复工作的主要举措。

三、明确基金适用条件和范围

土壤修复是有条件的，并不是所有受污染的土壤都要采取修复措施。土壤修复投入资金巨大，当边际效益降低甚至到没有效益时，不应该盲目地进行修复，而应该将其封存起来，让自然去恢复。俗话说，好钢要用在刀刃上，在场地治理与修复中，明确资金的适用范围和适用条件有利于提高资金使用效率，最大限度的修复受污染土壤。

（一）明确基金使用条件

我国污染场地土壤修复基金的使用应先由土壤修复责任人、环保组织或相关部门申请。基金管理部门对申请修复场地做出评估、检测、审查，根据相关程序确定污染行为人及修复责任主体，对于污染责任主体明确的污染场地，可责令污染者自行修复到损害发生前的状态和功能或污染者也可直接缴纳场地修复费用，用以聘请专门的环境修复公司实施修复;对于污染责任主体不明确或责任主体无法全部履行修复义务的污染场地，可由污染场地土壤修复基金承担修复费用，事后一旦确定责任主体或责任主体有责任能力时，污染场地土壤修复基金的基金管理部门享有追偿权;对于无法确定责任主体的污染场地，由污染场地土壤修复基金承担最终修复责任。

（二）明确基金使用范围

污染场地土壤修复基金应该主要用在污染场地土壤环境调查、污染场地修复、污染场地修复技术研发等领域。具体而言，污染场地土壤修复基金应主要用在以下急需的领域：（1）污染场地土壤环境调查费用。“摸清家底”是场地修复的基础性工作，通过有关调查获得污染场地的基础性数据，为后续的场地修复提供数据支撑;（2）污染场地治理修复费用。由于污染场地数量大，而修复基金有限，应将基金主要用于国家和地方政府确定的污染场地修复治理试点、责任主体不明或者污染责任难以确定又急需修复的场地，总结相关场地修复经验后向全国推广，这样可以降低风险，达到事半功倍的效果;（3）技术研发费用。污染场地土壤修复基金还可用在推进污染场地风险管控、治理与修复等关键技术以及先进装备研究;（4）污染场地土壤的评估检测费用;（5）危险物泄漏的紧急处理费用（事后可追索）;（6）基金管理费;（7）其它间接费用。

在法律上明确污染场地土壤修复基金的适用范围和适用条件，让基金管理机构管理、划拨资金于法有据。场地修复义务人也可按照法律规定的范围申请资金的拨付，用于土壤修复。我国在进行制度设计时，可适当扩大基金的适用范围，除所需的直接费用外，还可对有利于场地修复的间接费用予以确定。污染场地土壤修复基金的使用主要用于场地修复及相关费用的支出，不包括人身损失和财产损失的赔偿。

四、完善配套制度，做好法律衔接

法律的生命在于实施。如果没有遵守执行，再好的法律也是一纸空文。只有在有效实施中，法律才能彰显其作用和价值。《土壤污染防治法》的出台，对我国土壤修复产业是前所未有的机遇，我国土壤污染防治工作全面纳入法制轨道。

土壤修复是生态环境损害的最后一道救济屏障，在使用民事手段和其他行政手段救济后仍不能填补这一损害，最后寻求基金制度的法律救济。土壤修复应当采取多种救济手段，多种救济方式互相结合，形成一个科学的法律制度衔接机制，最大程度发挥各个制度的作用，救济受损生态环境，最终形成一套完整严密的救济体系。

（一）完善配套法律制度

完善配套法律制度建设，推动土壤污染防治法的深入实施。构筑土壤污染防治基金制度需建立配套的法律制度和基金管理制度，并出台一系列与之相关的辅助政策。这些措施与基金制度的配套实施，有利于土壤污染防治法的真正执行。

根据《土壤污染防治法》第8条规定：建立信息共享机制和土壤环境数据库，实行土壤环境数据动态实时更新和土壤环境信息共享。再如，第12条规定：加强标准体系建设，生态环境部根据这一规定发布了两项土壤污染防治标准，保障了《土壤污染防治法》有效实施。同时，地方政府也应根据《土壤污染防治法》的相关规定，结合本地实际，尽快出台土壤污染防治标准制度。

（二）做好法律衔接

着力推进《土壤污染防治法》与相关法律的有效衔接，进一步促进土壤污染防治相关法律制度和政策措施的具体落实。具体来说，可从几个方面着手：社会组织可向损害环境的单位和个人提起民事公益诉讼，这一规定需要《土壤污染防治法》和《环境保护法》《民事诉讼法》等相关法律形成有效衔接，各法律共同作用推动生态环境保护。此外，当发生《生态环境损害赔偿制度改革方案》所规定的对生态环境造成损害的情形，省、市级政府及其它指定的部门均有权提起环境損害赔偿诉讼。为确保相关主体诉讼资格，有必要进一步加强相关法律间的有效衔接，确保相关制度的具体执行。

当前我国污染场地土壤修复面临的最大问题是修复资金不足问题。面对严酷的土壤污染，完善污染场地土壤修复基金制度，有利于解决资金不足这一“瓶颈”。笔者提出扩宽资金来源、明确资金适用条件和范围以及完善配套法律制度等构想，试图构建科学有效的衔接机制，最大限度的发挥各制度的作用，最终对污染场地形成完整的救济框架，以解决实践中“毒地”爆发却无人担责的问题。

参考文献：

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