全球互联网治理的模式选择与优化

叶谢遥 翟渊明

摘要：出于对互联网特质、互联网影响力等因素的考量，互联网初创者和美国政府选择以ICANN为载体进行以多利益相关方为核心的互联网治理模式试验，对传统主权模式中的主体资格、运行规则等方面提出了挑战。但这一制度试验存在合法性缺失、虚假的代表性、片面的开放性等不足，不能够成为互联网全球治理的新模式。同时，网络的各项特质与主权也并不冲突，只有主权模式才能够真正保障并实现网络权利，并为网络技术的进一步革新提供更好的环境。但传统主权模式也需要谋求在主体、监督等方面进行改进，从而真正促成“网络命运共同体”的实现，最大地利用和提升由网络技术所带来的红利。

关键词：网络主权;网络治理;ICANN;多利益相关方模式;合法性

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0112-010

一、问题的提出：两种全球互联网治理模式之争

互联网基于计算机点与点之间的数据交往而架构出了一个相对传统世界更为虚拟的数据信息空间，它克服了传统物理疆界的分隔和跨越的障碍。加之使用互联网的成本较低，使得其在事实上增强了人们如人身平等、言论自由、参政议政等传统权利。这让不少世界主义者及狂热的自由主义者看到了排除主权、政府、法律等元素进行治理的可能性。例如，互联网创始人之一的大卫·克拉克表示：我们拒绝国王、总统和投票表决，只相信粗略的共识与运行法则（代码）。①

但一方面， 2004年美国令利比亚顶级域名瘫痪3天、“棱镜门”等等事件的发生都在说明作为互联网发源地的美国一直假借发扬互联网效益最大化、维护自由主义精神等理由在事实上依靠其互联网技术来巩固其霸权地位。另一方面，当前世界范围内的互联网技术发展极不均衡，互联网后发国家在接入互联网时存在潜在风险，例如中科院吕述望教授直言：“我们没有互联网，只有因特网，我们实际用的是美国的网，用它的服务器，美国总统有权随时关掉一个国家的互联网通道”。再一方面，人们越来越依赖互联网，但也同时意识到美国等互联网强国借助其对互联网公司的管控来获取隐秘的数据信息，人们普遍期望能够在网络空间中架构出类似于既有国家对国土保卫的治理机制来抵御这类侵袭。

基于此，中国等国家开始普遍制定《网络安全法》等法规来维护国家内部的网络安全，宣告主权在互联网空间中的基础地位，并在传统威斯特伐利亚的框架内，积极参与国际互联网治理协商，共同弱化对美国等互联网强国在事实上的依赖程度。例如2012年的国际电信大会上，中国、俄罗斯、巴西等国一道提出了“互联网主权”的治理理念。但美国为了维护自身对互联网潜在的控制能力，不仅联合欧盟抵制互联网主权方案，更竭力宣扬以ICANN（互联网名称与数字址分配机构）为“样板”的多利益相关方治理模式（MSM）治理，认为传统主权模式不符合互联网的技术架构，更不利于互联网技术的进步。

由此可见，两种治理模式之间的争议之处是：如何在最大化实现互联网空间平等自由的基础上实施有效治理。网络空间治理的主权模式继续沿用了既有国际争端的基本制度架构，MSM则基于事实上的控制力来创设一个全新的治理模式。对此，赞同主权模式的学者依旧将既有主权模式作为模板而套用在网络空间之上，尤其强调互联网的现实性来作为主权正当性之依据。详情可参见：Lawrence B.Solum，Minn Chung，The layers Principle：Internet Architecture and the law， Social Science Electronic Publishing，2003，79（3）：815-948;Laura DeNardis，Mark Raymond， Thinking Clearly about Multistakeholder Internet Governance， Social Science Electronic Publishing，2013.但正如沈逸教授所言，導致网络空间治理与管辖权问题复杂的原因，不是因为存在公海、外空这些主权边界之外的公共区域，或是支撑网络空间的物理设备不位于清晰的领土边界之内，而是因为主权、产权和能力差异分布的不同。

于是，本文选择直面两种模式之间的争议点，以之作为衡量标准，并将MSM这一新兴治理架构作为核心考察对象。从其既有实践中探寻MSM是否在合理且合法的制度框架内实现了全球网络利益相关方平等共治的乌托邦式理想？其当前在事实上所具有的权力和运转模式是否具有正当性？若答案是否定的，那么在发挥互联网效能和维护世界互联网空间安全的前提下，传统主权模式是否应当做出改进来提升其治理互联网这一新兴技术的能力？

二、ICANN下的多利益相关方模式

互联网存在着唯一中心化的部分，即以根服务器为核心的全球域名系统、IP地址分配以及根区文件系统，直接关涉到互联网的基本运转。具体来说，这一技术部分直接关涉网络空间能否在每分每秒、被各地各类人接入。企业依靠域名的完整性登记流程以确保他们的品牌没有被歪曲或挪用;电子商务或互联网金融需要完整的域名解析和加密下的信息传递;普通网民更是需要稳定的DNS系统以保证网络活动的稳定以及不被虚假域名所欺骗。而由于这一技术部分的存在，时下“全球共有13台根服务器，10台在美国”，“目前包括中国在内的多个国家还建立了上百根服务器镜像”，“全球互联网核心枢纽和关键资源已被美国控制”，“在非常时期，其他国家境内的互联网可被美国单方面断网或瘫痪”，这成就了美国控制互联网的能力。参见：邹鹏、何俊、邹红霞、刘韵洁：《网络主权保障问题研究》，《中国工程科学》，2016年第6期。1998年之前，这一技术部分分别由Jon Postel博士所成立的IANA（互联网号码分配当局）以及美国网络信息公司（NSI）共同完成。但一方面，随着互联网运用范围从军用向外拓展，网络空间也愈发商业化、全球化，网络域名等网络资源越来越具有商业利益，不再适合被临时的机构或个人所管理，这些机构也不再适合由美国政府直接资助。另一方面，互联网发展带动了互联网社区的兴起，涉及到国家政府、互联网公司、网络个人用户等多种群体，迫切需要有基本的规范来调停不断涌现的冲突。如是，互联网初创者和美国政府在互联网“私有化”还是“国际化”的选择中达成合意，通过引入一个相较于各个利益方都较为中立的ICANN作为平台，协调和管理技术标准的设置、技术维护、技术发展等方面。其中，ICANN向所有与网络有关的群体开放，各主体按照利益偏好进行分类，依据民主原则进行决议，进而促进互联网能够在国际化的轨道内长稳发展。此便是多利益相关方模式的雏形。

2013年棱镜门事件爆出，美国政府为避免“一些国家联合起来重新建立一个与ICANN平行的组织，遏制各国实施数据本土化政策的潮流”，在2014年宣布拟放弃对IANA的监管权，将其完全移交给ICANN下的全球多利益相关方社群。徐培喜：《ICANN@十字路口：驾驭IANA职能管理权移交》，《汕头大学学报（人文社会学科版）》，2016年第6期。为满足DOC（美国商务部）的移交要求，ICANN再次对组织架构进行修改。准许移交的四项基本条件，分别是：第一，坚持并加强多利益相关方模式（MSM）作为基本的商谈模式;第二，保证DNS的安全性、稳定性与灵活性;第三，保证网络空间的开放性;第四，符合网络用户及合作伙伴对ICANN的要求与期望。首先，采用指定者模式（designator model）来组建董事会，完全排除GAC在董事会成员选举上的权力，按照图（1）所示的安排，明确了21名董事会成员的来源。其次，明确ICANN致力于网络空间安全、稳定的目标，并重申MSM模式作为ICANN践行互联网自由、平等价值的核心模式。再次，如图（2）所示，明确ICANN下设组织、社团的组成及具体职能。作为整体的赋权社群享有如下权力：（1）批准和拒绝对ICANN基本章程的修改;（2）拒绝董事会所提出的发展计划;（3）否决董事会的预算方案：（4）选举或挑选一定数额的董事会成员;（5）具体的社群能够就其自身职能向董事会提供相应的方案、建议;（6）启动具有约束力的社群审核机制;（7）拒绝董事会就IANA功能的决定。复次，GAC由各国政府代表组成，但只有咨询的功能，并且GAC在向董事会提供建议的前提是在内部形成全体共识（Full consensus），而董事会仅需要五分之三的董事同意即可以拒绝GAC提出的相关建议，其他组织在多数决原则下的形成的建议则需要由三分之二以上的董事同意方能够拒绝。最后，成立一个新的、独立的组织按照曾经DOC与ICANN之间的合同专门管理网络域名事务。

三、多利益相关方模式对抗主权模式的内在逻辑

主权模式的理论基础缘起于博丹。按照博丹的定义：“主权是共同体所有的绝对且永久的权力”，是“不受法律约束的对臣民进行统治的最高权力”。让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版，第35页。其中，永久意味着主权的无限期以及非委任性，是主权者终生享有的权力并在国家内部终生存在;绝对则意味着主权在力度、作用和范围上是无限的，在任何时候都不必服从他人的支配，而且能颁布、修改、废除和搁置适用于臣民的法律。让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版，第40-43页。而后，霍布斯用“社会契约”加固了主权的内在构成逻辑，并从否定的角度，强调了主权的不可分性、不受限制性，并认为应当将世俗世界交由利维坦式的主权国家来宰制——“在利维坦中，主权是使整体得到生命和活动的人造的灵魂”。上帝在霍布斯处仅有部分支援意义，因为“无理性的生物”无法理解上帝命令，连成为上帝王国臣民的资格都没有，但是有理性的人却能够自我创造出代替上帝的世俗主权。参见：霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1986版，第1276页。此时，对于主权国家而言，主权模式意味着把国家范围内所有平等的个人意志统一收摄在主权人格之下，将主权者的意志与每个公民的意志相等同，并明确二者之间的服从关系。在这种转化之后，主权者的各项行为都具有了合法性与合理性，能够对国内各项事务进行调整。对于世界范围而言，虽然国外的行为或意志不属于一国主权者的意思表示而无法调整及干预一国内部的事务，但是主权者之间基于相互商谈与授权能够营造出相应的治理范围以规范国际事务，这正是当前“威斯特伐利亚”体系的核心部件。可见，主权模式的特征在于：一方面，主权以国家为载体，具有明确的物理疆域，并且通过国籍将个人的自然身份转化为公民身份。主权者通过制定法律等方式对国家内部事务进行调整，且具有绝对性与至高性，国家政府则是主权者在日常时的代理人。另一方面，在国际层面内，以拥有或是代表主权作为参与主体的基本条件，对国际事务的调整则以多数决原则、自愿原则为基础来形成合意，即包括了国家平等、互不干涉内政、外交自主等要求。这样一来，因为主权的平等，可以在形式上遮盖因国家实力不均衡所造成的不平等，进而交由国家主体在国际范围里自由博弈来寻求自身发展。

而ICANN所给出的MSM則是在划分网络利益相关方的基础上再一次划分出技术与建议两个大类，其中技术群体主要由具有专业知识的人员组成，而建议群体则涵盖各国政府、企业、网民等等。各群体在ICANN中都具有平等的地位，并且奉行多数决原则，但主要的行为决定与意志表达则由董事会来完成。此时，第一，MSM不再考虑各个国家的物理疆域限制，而直接调整由世界范围内所有网络设备而形成的网络空间。第二，在网络空间之中，个人的国家公民身份被网民身份所替换，企业、组织乃至国家都被简化为了互联网里的一个数据节点。MSM不再以主权为参与国际事务治理的资格条件，而将网络利益的具体区别作为参与治理的资格。这样一来，各国政府虽然代表着独特的利益，但却被统一划分至GAC，与企业、技术群体等利益方在形式上属于平等的参与主体。第三，ICANN进一步强调网络对公民身份的虚化作用，既以网民及其行为作为MSM调整的主要对象，又将网民身份作为治理合法性的源泉，而不考虑网民行为背后的国家主权支撑;第四，基于MSM所形成的治理权力（包括立法、惩罚等权力）不再以主权为起点，而完全基于多数决原则，董事会的权力则来源于各利益相关方群体在ICANN成立时的第一次授权。

由此可见，相对于主权模式而言，ICANN下的MSM不再以主权国家间的协议为基础，而是以非国家行动者之间的私人契约立基。在此基础上，其进一步建构的逻辑表现在：一方面，主权国家的决策、治理等方面能力只要能够被降为一种参与身份便能够排除权力对自由的控制和技术的压制，进而充分发扬互联网的效能;另一方面，保持互联网空间里每个节点的决策权，让他们决定什么是互联网的发展方向，便能够维持ICANN决策的合法性;最后一方面，通过在事实上把握对互联网关键设备的管理权，便能够保证ICANN进行互联网治理时的有效性。此三方面也构成了MSM的正当性基础，是其对抗主权模式的核心。

四、 多利益相关方模式的本质

（一）ICANN缺少进行全球互联网治理的合法性资格

不难发现，ICANN在全球互联网治理中的核心地位源于其控制了互联网的关键资源，不遵守ICANN方案的地区互联网、域名等等都面临无法接入世界互联网的风险。而其控制权最初来源于DOC对ICANN的契约式授权。DOC试图将其与ICANN的关系描绘成 “委托-代理”结构下的“私人行政”关系，即保持政府对代理人的监督之下，将技术标准的设置权力委托给私人实体。白皮书声称：“ICANN的目标不在于操作互联网，而是进行技术协调、技术咨询等功能，不会扰乱任何互联网现有的权利与义务安排”。US dept. of Commerce（NTIA） Statement of Policy，Management of Internet Names and Addresses，63 FR 8826-01 （1998），1998WL66457.如果ICANN确实如此，那么其在美国法律框架内能够获得一定的认可，这样一来ICANN的性质也就类似于德国行政法下的“蒸汽锅炉监督协会”。但是ICANN所实施的各项行为都表明其超出了技术标准的设定职能。例如其需要选择顶级域名的供应商、固定域名商业活动的注册模式、解决数以百万计的企业与消费者之间的冲突、为域名争议提供实质性的或过程化的规则等等。最为明显的是ICANN在其所颁布的域名争议规则解决方案UDRP（统一域名争议解决政策）中设置了第三方受益人条款，要求所有的域名注册商修改相应的域名合同，并且对域名争议解决程序中的费用收取、审判时间、告知义务、举证责任、仲裁委员会人员的选定等方面做出了具体的规定。

毫无疑问，确定数据包的大小、根服务器的体系结构或是添加新顶级域名的数目等事项属于技术性范畴，但是UDRP所造成的举证责任、赔偿方式等权利与义务方面的变更则不可能属于技术性范畴。所以美国有评论者认为：“ICANN虽然声称是解决技术问题，但是这一问题不可能会是纯粹的技术问题，而只能是公共政策问题”。Catherine R.Easton，ICANNS Core Principles and the Expansion of Generic Top-level Domain Names， International Journal of Law and Information Technology，2012，20（4）：280.一方面，域名争议的本质在于如何解决有限资源的分配困难，这一问题影响所有互联网的参与者。ICANN不可避免地会从中立的技术性协调者身份转化为裁判者。假定ICANN通过绿、白皮书以及相关的备忘录、合同等一系列文件之后，从加州公司法管辖下的非营利性私人组织转化为了具有公共性质的社会组织，那么其所实施的一系列监管、征费的行为就必须遵守美国国会所颁布的行政程序法（APA），但即便如此，其依旧无权以内部合意的方式来设立对全球域名管理的规章。另一方面，ICANN所意欲推广在世界网络空间内实现平等化、自由化的治理理念更是完全超出了DOC的既有权限。A.Michael Froomkin，Wrong Turn in Cyberspace： Using ICANN to Route around the APA and the Constitution， Social Science Electronic Publishing，2000，50（1）：100.目前，DOC将权限完全移交给ICANN，性质上即从“委托-代理”转化为永久授权，但这既非是实现网络资源“私有化”或是“国际化”，而是直接在美国主权范围内创设了一个享有公权力的具体职能部门来掌管世界互联网资源，直接违背了国际法的主权原则。

（二）ICANN虚假的代表性

美国政府备忘录第四条声明：“ICANN意在代表全球互联网用户的对功能多样性的需求。本协议的目的之一就在于设计、促进和测试一种能够有效征集国内及国际广泛建议的机制，并作为私营部门（ICANN）的决策机制，此为代表（representation）原则”。US dept. of Commerce（NTIA） Statement of Policy，Management of Internet Names and Addresses，63 FR 8826-01 （1998），1998WL66457.目前ICANN选择采用MSM来达成上述目标并将其作为权力合法性的主要来源，但实际上却未能如实运行。

第一，据报告显示，2016年全球网民数达到了30亿，同年中国网民数居世界第一，共计7.31亿人，第二位的印度网民数为2.77亿。2016互联网女皇报告：《全球网民已达30亿》，http：//tech.qq.com/a/20160602/001559.htm，2017-12-6.然而在各类赋权社群中，中国、印度等国家均未能占有“一席之地”。例如ASO（地址管理组织）的成员由互联网注册区域指定或由RIR挑选，共计15名，其中无中国人;ALAC由网民所挑选出的15名联络员，无中国人;董事会成员中无中国人，印度人在組织中的占比同样很少，多数网民甚至都不知晓ICANN的存在。第二，由于网络利益方的基数十分巨大，MSM没有按照直接民主的方式运转，但在间接民主下，ICANN框架下的MSM更是缺少相应的公开机制、问责机制以及完善的选举机制，无法确保代表构成与选民构成是否相对应、代表的选举以及运行是否大致符合选民需求。当按照利益方划分之后，每一类利益方的基数都是十分庞大的，例如ALAC代表着普通网民就能够达到数十亿、而代表着网络服务商的群体基数同样巨大。如此一个庞大的基数群体在ICANN中就被几十个代表所代表了。同时，每一类利益组织都有自身独立的选举章程，并且组成也不尽相同。像RSSAC直接是由根服务器所在地的成员进行代表，而由所有接入国政府代表组成的GAC也分为日常决策机构与大会，并且还加入了国际法院、世界银行等国际组织作为观察员。这就造成了意志向上疏导时的不一致。第三，MSM看似在自下而上地积累共识，但却是董事会在“威权模式”下，通过自上而下地给定参与方案和待选目标所获得的。Stephen Bainbridge认为公司内部的治理形式可以分为“共识”或“威权”模式两种，而当公司面临集体行动场合时，“共识”模式往往会陷入困境，所以通常设立以董事会或委员会为核心的维权模式。参见：Stephen M.Bainbridge，Corporation law and Economics，USA：Foundation Press，2002，p192-194.并且，其根本无法穷尽与互联网有关的利益主体与利益类别。例如，尚未接入但是期望接入全球互联网的地区、被网络活动外部性所影响的区域或具体领域等方面的主体为什么不能被作为利益相关方？尤其是，在ICANN获取对互联网资源控制权时，需要提交方案至美国政府进行审核，而这也就一种带有政治意味的主体范围裁剪，其无法实现站在中立的角度对互联网社群进行划分的基础。第四，即便就时下的利益方来看，“ICANN中的技术人员很多同时受雇于AT&T、IBM等公司”，网络服务商、政府、网民之间是重合的，同一主体能够同时具有不同的利益偏好或是利益身份。换言之，以利益作为划分标准根本不具有合理区分的功能，会造成选举时的意见重合。

（三）ICANN片面的开放性

为了与代表制度相衔接，以及获取更多有益的建议来支持制度试验，ICANN创制者将“开放性”作为组织管理与决策的另一核心原则——“致力于成为一个开放、透明的组织来广泛代表全球互联网中不同利益相关方”。Steven M.Bellovin，Matt Blaze，Susan landau，Stephanie K.pell，Its too Complicated：How the Internet upends katz，smith，and Electronic Surveillance Law，Harvard Journal of law&Technology，2016，30.首先从ICANN董事会的构成来看。董事会最初完全基于Esther Dyson等人在互联网技术领域的权威按照“兄弟会”的形式组建，随后的“2000年选举方案”也只开放了其中五个董事会成员席位以供任何有兴趣参与的网民公开选举。虽然目前ICANN调整为指定者模式来选取董事会成员，但按照加州公司法5222（f）之规定：在特定时期内，任何被指定的董事如若没有指定者的指示均无法被罢免，即便董事会要罢免被指定的董事也至少需要得到指定者的书面同意。如此一来，董事会的组成与赋权社群是脱节的，董事不依赖于形式上向全体利益方开放的赋权社群，本就缺少罢免和问责程序的ICANN再次将董事会营造得极其封闭和稳固。其次，ICANN缺少公开机制，既没有明确何种事项需要开放决策，也没有明确董事会决策与开放之间的关系。例如美国政府白皮书中呼吁世界知识产权组织（WIPO）对域名抢注问题出具咨询报告，基于报告，ICANN以开放决策为目标而专门成立了工作小组。然而ICANN工作小组的主席排除了一些竞争对手的投票权，将以自身意见为基础的报告交由董事会表决，最终董事会秘密地与相关工作人员一同做出决议，并成为了UDRP的雏形。Tamar Frankel，The Managing Lawmaker in Cyberspace：A Power Model，Brooklyn Journal of International Law，2002，27（3），199.最后，封閉的董事会存在被俘获的风险。ICANN虽然在事实上进行全球网络空间管理，但不具有合法且固定的征税权力，依靠收取与域名注册、维护、仲裁有关的部分费用，以及获取民间资本的自愿捐助，无法满足其日常运作。在2000年底，ICANN公司的债权人包括美国通信巨头思科公司（Cisco Systems，Inc.）、德国电信公司（DETECON）、世通公司等，而时任ICANN主席的Vint Cerf以及ALAC董事Karl Auerbach等ICANN领导人员同时受雇于上述债权公司。Olivier Sylvain，Legitimacy and Expertise in Global Internet Governance，Colorado Technology Law Journal，2015，13.“ICANN谋求形式上的部分开放，但在事实上多受制于债权人的利益诉求，使得开放的广度与深度都缺乏说服力，并已经招致美国自由联盟（ACLU）的抗议”。John Palfrey，The End of Experiment：How ICANNs Foray into Global Internet Democracy Failed，Harvard Journal of Law&Technology，2004，17（2）：409.

从另一方面来看，ICANN在MSM中不仅将政府转化为平等的利益方之一，并进一步封闭了各国政府参与到治理决策中的渠道。例如在其2002章程（post-2002 rules）中规定，GAC在公共服务方面仅享有对董事会的建议权，如果董事会拒绝采纳GAC之建议，则二者需要在善意、效率的原则下共同达成可接受的解决方案。如果方案依旧无法达成，董事会有权执行其所倾向的方案，但必须在执行前向GAC解释缘由。在这之后，ICANN又将建议权改为咨询权，但GAC依旧不能以利益主体之身份同等地参与到决策中去，效力上始终要低于其他技术社群。加上ICANN明确排斥GAC在董事会人员构成上的投票权，GAC被完全地排除在了决策之外，也即是说，ICANN对各国政府是不开放的。

五、主权模式与全球互联网治理

从整体上看，一方面，ICANN兼具技术协调者、非营利性企业、政府部门多重职能，组织架构中又包含着威权与开放，使得其内部同时混杂着多重属性，并且每一层级都缺乏完善的“配套制度”，直接导致其各项行为合法性的缺失。另一方面，ICANN也被其自身繁杂的属性所迷惑，其既将各国政府作为其内部组织，又以非营利组织的身份与各国政府一道参与WSIS（信息社会世界峰会）、世界互联网大会等国际性会议，受制于全球网络倡议（GNI）等国际性协议以及国际法院管辖。可以说，ICANN主导的MSM是一次虚假且失败的制度试验。ICANN的拥护者仍旧可以做出辩解，认为在当前情境下，ICANN不可能会轻易地切断国家与根服务器之间的联系。但是网络空间中显性的ICANN主导与隐性的美国操控这一事实都不会是促进世界网络安全的基础。可当前MSM的失败就意味着必然选择主权模式吗？于是，余下的问题便是：传统的主权模式是否果真会妨害网络技术与网络空间的进一步发展？主权是否与秉持开放、互容的网络相悖？只要能够证明上述MSM所期望实现的利益只能在主权模式内得到保护，那么也就完全击溃了MSM的乌托邦式的治理设想，确证了主权模式作为全球互联网治理基本架构的正当性。

（一）网络特质与主权的兼容性

暂时排除国际关系层面的考量，两种全球互联网治理模式之争的重点其实就在于如何能够更好实现互联网开放性、多元性、便捷性、平等化、自由化等特质上。只是MSM的设计者在逻辑起点上便认为，政府必然是恶的，互联网在传统主权模式的“操控”下会遏制互联网之发展、无法快速察觉互联网的技术需要并对之做出反应，故其一面降低GAC的能力范围，一面竭力提高ICANN代表的广泛性。但如果将互联网的逐项特质与人的自由权、平等权相化约，进一步分析互联网与主权的关系后可以发现，没有主权，网络的各项特质就没有保障，更缺乏进一步提升的可能。

第一，主权是保护权利的政治“发明”。近代以降，主权国家以社会契约论为基础而建立，“由全体个人联合起来形成的公共人格，以前称为城邦，现在成为共和国”，其中“作为主权（国家）的参与者，则每个人都称为公民”。卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2013年版，第20页。公民与国家在主权的衔接之下存在双向互释的关系，一方面国家作为共同体内唯一的、合法的主权行使机构，这一资格源于个人自然权利的让渡，个人在让渡之后便转化为公民;另一方面国家保障并促进公民的各项权利，但只有被国家认定具有公民身份的个人才能够享有这一资格，公民身份是分配权利的标准以及建立团结的排他性基础身份，也是国家权力行使管辖权的重要标准之一。洛克也认为，父亲的权威并非基于发布命令的行为或是父亲在家庭中处于“统治”地位的事实，而要归因于儿女的“安宁、自由和财产没有比在父亲的统治下能够得到更可靠的保障”，于是“儿女以默认和难以避免的统一使父亲具有权威并进行统治”。同时，父权主义所折射出的强力至上观点无法促成自然状态向政治社会的进化。一方面，“免受强力的压制，是自我保存的唯一保障”;另一方面，“强力一旦已停止使用，处在社会中的人们彼此间的战争状态便告终止”。所以，通过社会契约结成共同体、形成主权的目的便是要结束强力的无序使用，进而在保障个人权利的理念下，共同承认统一的主权意志，以此实现从个人到共同体，从无序到有序的跃升。参见：洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2011年版，第12-14、45-47页。类推到政治社会中，将个人置于政府管理之下的原因即在于政府能够有效保护人们的天赋权利，除了依法享有调整及实现天赋权利的权力之外，不再享有任何其他的权力。所以，传统理论中推导出的自由、民主权利以公民而非网民身份作为基础，公民身份又源于以主权为基础的国家承认，没有主权，就无法找到有效保障个人权利的义务主体。

第二，主权是附条件的不受限制。博丹的主权理论常常被等同于专制主义或是被认为与自由天然地相违背，但这是一种对主权片面理解的结果。首先，即便是最极端的自由主义思想，都必然存在一个决定整体构造的逻辑起点，这一起点都会带有绝对主义倾向。况且自由主义的核心是人能够自决自享，也正是一种对个人主权的强调。现代国家是在承认个人主权的前提下，让人们通过自愿让渡权利的方式来组成，并基于合意来形成从个人向社会的跃迁。其次，博丹并未将主权的架构等同于君主制架构，而是阐述了以主权归属为标准来划分政体的类别。同时，博丹认为，即便对于君主来说，依旧存在主权行为和非主权行为的划分，主权者的承诺、契约等非主权行为也需要受到主权者所颁布的法律的限制。让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版。主权者与臣民实际上是人民的两种不同的身份和功能，建立服从的意蕴实际在于强调：“政府应该由足够的力量来约束人民，以便在人民中建立秩序;人民既要服从政府，也要主动控制政府，政府有多少力量来约束人民，人民反过来就应该有多少力量约束政府”。陈瑞洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第110页。主权是为了在个人利益与公共利益、自由与秩序之间建立起稳定联系，并调和各中关系，维持共同体内的同一性。若没有这样一种调和，个人权利在相互交流的过程中就无法处于稳定状态。

第三，主权是实现权利的必然架构。在主权国家内，公民享有男女平等、迁徙自由、言论自由等各项权利，但这些权利的实现都是在一定程度上的，同一主体的各类权利之间、不同主体的同一权利之间都会存在冲突，尤其是当具体权利同维系共同体所需求的安全、效率等价值相冲突时，就更要谋求一种平衡来达到最大化。这种平衡既是要通过立法来确定普遍规则以达致，也要司法权通过裁判具体案件以维持，更要有强制力来保障整体的实现。而这些权力在当前均建立在由主权生发的体制机制上，都需要主权来赋予具体权力以合法性才有后续的活动。而MSM通过合意虽然在一定程度上实现了权利让渡，但是以对关键资源控制力为基础的潜在强制根本不足以长期维系整个网络共同体的平衡，其也根本没有资格对国家间的互联网冲突做出裁判。从另一角度而言，“在网络空间，没有国家保护与保证的个人自由，是一种虚假的自由，对于网络用户而言，尤其如此”。程卫东：《网络主权否定论批判》，《欧洲研究》，2018年第5期。网络空间根本不是超脱于现实空间的特殊存在物，本质上也是现实生活的一部分。而MSM只能够攫取现实生活中网络这一小部分，其实是片面地看待了人的复杂性以及网络的复杂性，将关于网络运行的代码视为决定一切的物质。但在现实情境里，只有主权模式才能够最好地综合人的复杂性，因为主权是一项最高的权力，它本身是跳过了使用互联网的平等而看到了人在现实情境里更多的不平等，超出了就互联网而言互联网的语境。

此外，从ICANN虚假的代表性中还可以发现，用网民身份虚化公民身份，强调网络空间是个人利益的实现场，也就弱化了国家利益在网络空间中实现的基础。然而当前数字鸿沟日益严重，许多发展中国家都没有深入发展互联网，这也就造成了网民国籍多趋向于发达国家，基于此所架构出的治理模式在根本上也就转化为了一种发达国家影响发展中国家自主选择发展道路、治理模式的权益。同时，技术无国籍，但技术人员有国籍，一旦发生国家间的利益冲突，也就是将其他国家置于安全风险当中。由此可见，主权不仅不会影响个人权利的实现，而且其所带有架构能够融通“个人利益—国家利益”，进而直接反对网络霸权来维护权益。所以，网络主权必然是构建合理全球互联网治理模式的基石。

（二）对主权模式的优化

互联网技术通过现实世界中的基础网络设施改变了以往的数据交互方式与速率，以此联动现实世界中相关的具体方面而产生的，即表现为“现实-网络空间-现实”的路径，互联网与现实联系的越紧密、越广泛，其所能发挥的价值就越大。当前各国所进行的主权模式在网络治理中的实践，是通过立法设立相关的数据准入与连接标准、规范各网络主体行为等方面来完成的，也即是通过加固对两端“现实”的调控来达到网络治理的目的。此时，假定某些主权国家继续绝对地坚持主权内涵中的不可分性、不可限制性等特质，不愿意同其他国家一道共同合作，而是通过对疆域内的网络连接设定严苛的审查标准、建立绝对封闭的“防火墙”等方式，固然能够在一定程度上保证本国内的网络安全，但却无法实现网络利益的最大发展，难以享受到由网络技术所带来的全部红利。另一方面，由于网络的连接模式虚化了传统主权模式中的疆域意义，网络病毒、网络攻击等危害的发生不再确定地在某一国家内发生，并且一国之力也难以对此有效防范与抵御。这就需要弱化传统主权中的部分特质，建立有效的协同防护机制来完成。换句话说，通过逐步分析ICANN下MSM与主权模式在网络治理上的各个问题节点，可以确证主权模式在现阶段网络治理中的正当性与必然性，但一味坚持传统做法，在国家內部进行规制只能够实现区域范围内的互联网安全保障，而无法实现全球范围内的互联网治理有序化。

习近平同志就当前全球互联网现状指出：“不同国家和地区信息鸿沟不断拉大”，而“现有网络空间治理规则难以反映大多数国家意愿和利益”，“国际社会应该在相互尊重、相互信任的基础上，加强对话合作，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。”《习近平出席第二届世界互联网大会开幕式并发表主旨演讲》，http：//politics.people.com.cn/n1/2015/1217/c1024-27938593.html，2017-12-6.其中，安全只是全球互联网治理需要实现的一方面价值，主权模式应当在多边、民主、透明这三个方面作出相应的调试，才能够更好地贴合网络特质，进而最大化地保障个人、企业等主体在网络空间中的权利，并促进在世界范围内的更好发展。

具体而言，在国内方面，传统主权模式中的各项要素能够延续到网络空间中，对于国内网络治理享有：（1）管辖权，国家能够独立自主地设置网络基础设施并且有权对国家范围内的互联网服务供给商进行监管;（2）平等权，各个主权国家之间在网络空间的地位对等，任何一国独立运行自身事物，不可干涉他国;（3）防御权，主权国家可以“排除他国对其网络空间恶意侵入和攻击，维护网络信息保密性、完整性和可用性”。张新宝、许可：《网络空间主权的治理模式及其制度构建》，《中国社会科学》，2016年期8期。但在确保自身网络安全的基础上，还必须考虑到其他主权国家数据交互的基本需要与稳定，不能设立过于严苛的标准与条件以促进互联网效能的实现。同时对于网络强国来说，基于原有的国际人道主义要求，还可以主动承担适当责任来推动网络基础设施在全球范围内的有效建设，弥补因发展差异而导致的“数字鸿沟”，或至少是降低准入标准，但在参与建设的过程中，不应当设立违背国家安全的使用门槛，或是设置一些潜在的“后门”不正当地获取国家内部信息。

而在国际层面，全球互联网治理的主权模式在遵守《联合国宪章》在内的国际法规则的基础上，尽量谋求从传统多边主义向新多边主义的转变。第一，建立完整的民主决策程序，坚持以国家为主体的基础，保障参与全球互联网治理的主权国家在决策力上的平等，拒绝以网络强国为核心的“一言堂”，共同建立支撑互联网运转的各项标准。同时，尽量让“各种类型的功能性组织行为体（比如跨国公司、公民社会部门）也以正当的身份参与辩论，发表意见”，改善传统模式过于自上而下地沟通方式。吴志成、朱旭：《新多边主义视野下的全球治理》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期。促进国家政府、国际组织、技术社群等主体能够分别处于决策、组织、咨询、建议等不同层次来发挥作用，共同进行网络治理活动。第二，提高决策信息的公开程度以及国际决策时的透明度，对不涉机密的事项应尽可能地通过各种渠道予以公开，并尽量及时、全面地收取各主体的建议与异议。这也有利于国家政府之外的主体开展监督，“在决策、规则的制定和实施过程中减少某些大国和强势利益集团操控国际制度谋取私利的空间”。赵可金：《从旧多边主义到新多边主义——对国际制度变迁的一项理论思考》，《世界经济与政治》，2006年第7期。并在合理的范围内共享网络资源，充分利用各主体的资源。第三，协商设立专司全球网络治理的国际常务机构、全球网络法院等机构，一方面让技术回归技术，对技术问题可以交由各国的技术人员互相协助后完成，并通过搭建更快、更针对的决策执行渠道来进行实践调试，进而克服传统程序在执行方面的滞后性;另一方面，明确具体的执行责任，加强网络司法的仲裁力，对违背国际网络规则的主体施加更为严苛的惩戒。在各机构的协调下促使各主权国家进行多渠道、多层级和多领域的合作。

网络空间是依赖于当前技术进步所创生出的新空间，其应当成为全人类充分共享的新空间、新家园，而这需要新理念、新规则和新秩序。但我们必须认识到，这种“新”不是“陡然出世”的，而是要建立在既有实践与制度安排的基础上，有效促进传统主权模式向网络空间的延伸。但由于当前互联网治理依旧处于初期，坚持网络主权模式的国家必须再通过两个方面的活动来唤醒“观察者”。一方面是，积极提升国际话语权，将围绕主权模式所产出的新构想、新主张传播到国际社会，让世界网民听得到、听得清，更听得懂，借助网络媒体提升国际对其的认识，进而推动“网络命运共同体”向网络治理“行动共同体”发展，充分将话语转化为行动力，增强实质影响力。另一方面，积极构建对话磋商的国际平台。目前我国已经举办了五届世界互联网大会，推动了习近平同志就互联网发展的“四项原则”与“五点主张”向国际的传播，取得了极大成效。应当进一步推动国际平台的搭建，让更多国家、更多相关方充分地表达自身看法，在平等对话中提升对互联网的认识，增强互联网的共识，也獲取更多互联网的新知识。

（责任编辑：林赛燕）