依规治党和依法治国协同推进的路径思考

韩强 马金祥

摘要：依规治党和依法治国的关系是法治建设的核心问题。要促进两者的相辅相成、相互促进、相互保障，不断创新路径、明确路径选择具有重要意义。为此，注重价值理念协同、立规立法协同、组织实施协同、监督监察协同是我们面临的主要任务。在此基础上，还要加强依规治党和依法治国重点环节、重点问题的协同，通过建立相应的冲突协调机制来化解矛盾，形成合力。加强成效协同，要以依规治党和依法治国的成效促进法治国家、法治社会的一体化建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。

关键词：依规治党;依法治国;协同;路径

中图分类号：D262.6  D920文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0038-008

依规治党和依法治国的关系是法治建设的核心问题，也是当前面临的一个突出难题。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》特别强调要“坚持党内法规同国家法律衔接和协调”①。习近平总书记多次强调：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”②;“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。③”其中，“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障”清楚地表明了依规治党和依法治国的辩证关系，由于两者关系具有高度相关性、复杂性、进程性、目的性，因而也可以用更具概括意义的“协同性”来表述④。要促进两者的协同，我们可以判断的视角很多，但路径也是一个非常重要而且紧迫的方面，尤其是在我们还存在一定的路径依赖的情况下，不断创新路径、明确路径选择当然有着更重要的意义。

一、价值理念协同

思想是行动的先导。要协同推进两项工作，在價值追求和理念认识上达成一致是首要前提，如果在认识上不一致，在行动上难免会南辕北辙。在依规治党和依法治国的关系上也存在同样的问题，价值理念认识上的不一致，如时常存在的“党大还是法大”的争论，无疑制约着协同工作的开展。价值理念协同，是指实现党规与国法协同在价值追求上的一致性、统一性，同时也表现为全党对这一问题的高度认可。要实现依规治党和依法治国的协同，必须在这个基本问题上达成一致。

第一，价值理念协同的根本是共同的法治精神。党内法规与国家法律的价值协同，从本质上来看是以共同的法治精神为思想基础的。基于法治意识、法治思维和法治理念基础上的法治精神的培育，对于实现党内法规与国家法律的协同具有至关重要的作用。那么，党内法规与国家法律共同倡导的法治精神是什么呢？这就是法治阶级性与人民性的高度统一。法律是经济基础占优势的统治阶级维护自身利益的重要工具，“是取得胜利并掌握国家政权的阶级意志的表现”《列宁全集》（第16卷），人民出版社1990年版，第292页。，是上层建筑的重要组成部分。一方面，法治精神体现的是统治阶级的根本意志，与法的阶级性从本质上是一致的;另一方面，法治精神也具有一定的公共性，并在社会公共管理中发挥作用。我国法治的基本精神就是把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，使法律既充分体现党领导下的无产阶级和人民大众的根本意志，同时又实现国家和社会治理的法治化、规范化和制度化。由于党是中国特色社会主义事业的领导核心，同时也是法治建设的领导力量和根本保障，因此党内法规是国家法律的重要部分，两者在根本上是一致的、统一的，正如习近平总书记强调“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班的讲话》（2015年2月2日），人民网理论频道，http：//theory.people.com.cn/nl/2017/1117/c40531-29652637.html，2017年11月17日。”

第二，价值理念协同的关键是法治思维和政治思维的统一。党内法规是政治思维主导的产物，国家法律是法治思维的必然结果。实现二者的协同，就必须回到逻辑的本源，即协调好法治思维和政治思维的关系。法治思维是一种视平等性、公正性、程序性等为法律生命的思维，并扩充为有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠等基本原则。政治思维对于一个政党的生存和发展至关重要，表现为一种宏观思维、大局思维、整体思维，侧重于从政党自身的根本立场、价值追求、性质宗旨、政治任务等认识问题。显然，政党的政治思维不同于法治思维，两者往往并非完全同步。在民主革命时期，中国共产党作为革命党，往往是先具有先进的马克思主义政治思维和政治意识，而后才具备法治思维。也就是说革命的政党由于只有打碎和推翻旧的落后政党、国家机器和法律制度，才能建立新的政权和法律制度，因而法治意识具有叛逆性。在新政权建立以后，随着由革命党转变为执政党，党的政治地位和角色发生转变，但如果执政党因革命惯性影响不能很好地实现政治思维和法治思维的转换，就极有可能导致政治思维决定法治思维，甚至可能出现以党代政、以党代法的情况。“文化大革命”就是一个极端典型的例子。此外，两种思维难以统一的情况在现实政治生活中也屡见不鲜。党的十八大之前，在党内法规领域存在部分失范的党政联合发文的法规，表明政治思维和法治思维混杂不清，一定程度上造成了党政不分和法规执行效率的降低。当前，构建党规与国法的协同机制，必须实现党规与国法科学分离与有序衔接，推动法治思维与政治思维的协同发展。

第三，价值理念协同的统一体是坚持党的领导。坚持党的领导是依法治国的根本保障，同时也是依规治党的本质要求。党的领导不仅体现在政治、思想、组织领导的体制机制方面，更是一种价值追求、政治认同和形象化身，只有更好地认同和坚持党的领导，才能真正实现依规治党和依法治国的有机统一、协同推进。因此，早在改革开放初期，邓小平就明确谈到党的领导重要性的问题，“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的;动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第267页。，”他特别强调：“没有党的领导，就没有现代中国的一切”《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第266页。。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日，第1版。”党的十九大把党的领导升华为党的全面领导，并写入新修订的党章。这充分体现了党对自身使命和历史地位的深刻认识和自觉担当，体现了我们党加快推进全面依法治国，发挥领导核心作用的坚定决心。依规治党和依法治国只有统一于党的领导的价值理念、体制机制和有机过程中，才能真正实现两者的统一。

二、立规立法协同

立规立法协同是指在党内法规和国家法律的制定环节能够实现主体间的有效沟通、相互协调，特别是做好程序上的规划设计、组织起草、前置审核、审核批准、审核签批、公开发布、适用解释、备案清理等环节的工作，使制定的党规国法能够有机衔接、相互促进。目前依规治党和依法治国协同中存在的问题很多就是出在制定环节，因此要把这一环节的协同放在突出位置。

第一，理清党内法规与国家法律的基本界限。党规与国法有着内在的一致性和相通性，同时也存在较大差异和根本区别，党内法规不能超越国家法律，不能违背法的精神;同样，国家法律也不能代替党内法规。弄清两者的区别是实现协同的重要前提。具体地看，二者的区别主要表现在：一是制定主体和利益诉求不同。国家法律是由国家机器在全体公民授意下通过的，具有最普遍最权威的约束力。党内法规是由共产党组织在民主集中制基础上确定的，仅适用于党内，当然也有部分功能具有溢出效应，对社会特定人群和领域具有约束力;二是外在的表现形式不同。国家法律是由规范性的法律文件来表现的，具有公开性、权威性、规范性等特点。党内法规则是由特定主体制定的党内规章制度的总称，在规范性上仍有待提高;三是权力来源和实施方式不同。国家法律来自国家机器，由国家强制力保证实施，党内法规来自党内，靠党员党性修养、纪律约束和政治自觉来保障;四是规范性和稳定性程度不同。国家法律是全体公民意志的抽象化，必然具有最高的规范性和稳定性，以保证其权威性;党内法规则是党内意志的集中体现，具有一定的灵活性，可以更好地根据形势的变化和任务的需要来制定和调整。总之，厘清党规与国法的本质区别，可以最大程度地避免立法环节的越位、错位、缺位现象的发生，实现执法环节的党政分开，有利于黨内法规法制化程度的提高和国家法治体系的建立。

第二，通过制定“立法法”实现两者协调统一。目前，要实现党规与国法制定中的协同，最根本的是严格依据并不断完善各自领域的“立法法”，实现二者的良性互动与有效协同。一是明确立法制规的权限。所谓明确立法界限，就是明晰二者的立法边界，避免越界、错位和缺位立法的发生。在立法制规的过程中，必须依据党章和《中国共产党党内法规制定条例》来制定党内法规，严格按照宪法和《中华人民共和国立法法》来制定国家法律，这就要求立法制规的主体必须明晰把握立法的权限，不越权逾矩;二是依照法定职权严格立法制规。以党内法规为例，主体机关不能随意制定党内法规，而必须严格依照自身的法定职权来制定，包括制定的级别或层次、特定种类、特定形式等等。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定进行了严格规定，例如第三条明确规定，“党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规……中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则”《中国共产党党内法规制定条例（单行本） 》，人民出版社2014年版，第4页。;三是严格按照法定程序立法制规。法定程序是保证国家法律和党内法规的科学化、规范化、系统化的根本所在。要实现依规治党与依法治国的有序推进，解决长期困扰我们党治国理政的一系列党政不分等问题，就必须严格按照法定程序来立法制规。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党内法规的制定程序、备案审查程序等，从制度上保证了党内法规必须在宪法和法律范围内活动的根本准则。四是推进立法制规全过程的科学化和系统化。党规与国法在立法环节的边界，不仅包括法律法规的制定活动，还包括修改、补充、废止、解释、备案等专门性活动，这些方面也要依规进行、有序推进。

第三，构建党规与国法的冲突处理制度。长期以来，党规与国法的冲突是一个极为复杂的理论问题和实践难题。处理得当与否，直接关系着国法的权威性和统一性，也关系着党规的规范性和科学性。加快构建党规与国法的边界冲突处理制度，应当重点从三个方面来展开：一是建立立法制规事前沟通机制。在开展立法制规活动之前，进行双向报备和意见征询。例如，国家立法要按照法定程序向国家机关中党组织进行法律案的报备和意见征询，党内法规制定要与人大法规部门和政府法制部门之间建立事前联动机制，进行合宪性、合法性和协同性的审查和备案;二是建立立法制规的过程协调机制。即使有了事前的报备和沟通机制，党规与国法的边界冲突有时也难以避免，这就需要加快制定过程沟通机制，在发生冲突和矛盾时，能及时有效地按照既定的沟通处理机制，共同开展相关问题的研究、调研与论证，最终以合法合理的方式解决两者的冲突;三是建立立法制规的事后反馈机制。在党规与国法矛盾处理结束之后，要启动事后补偿机制，及时总结和分析矛盾产生的根源，根据事后补偿机制不断加强立法规划、立法预测和立法备案，促进党规与国法的良性互动与衔接，有效避免冲突和矛盾的再次发生。

第四，推动党规向国法的法治化转化。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。党的政策转化为国家法律是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的必然要求。党的政策转化为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。从这个角度说，转化程序的法治化程度，直接决定着党规与国法协同机制的构建和程度的高低。只有不断提高转化程序的规范化、制度化和法治化，才能推动转化的范式机制的形成，最终实现党规与国法的协同。具体包括：一是党委依据既定的党内法规决定提出法律制度立改废释意见和建议。当然在党委形成提议之前，应当将拟提议案向多元化的评价主体征询意见，并按照民主集中制的原则作出提议的决定，保证提议的科学、民主与合法;二是党委依据党内法规向立法机关提出立法的主张。关于提议的形式可以多样化，一般应当在党的文件中明确规定，也可以采用立法意见函、建议书等公函的形式，向国家立法机关正式提出，但一般不采用会议纪要、领导批示或者口头传达等过于随意性的方式;三是享有立法提案权的主体向国家立法机关提出立法议案。《立法法》等明确规定了提案法定的原则，非法定不享有提案权，其中享有提案权的国家立法机关包括全国人大及其常委会、国务院、中央军委、最高法、最高检、全国人大各专门委员会等。享有提案权的立法机关在行使职权的过程中，要通过其所在机关的党组织和党委，在统一领导下决定议案的具体内容等事项，按照法定程序提交议案。“党组向党委的请示报告活动以及党组落实党委要求之类的党内事项，主要依靠党规来调整;涉及提案机构如何向立法机关提出议案的，则主要依靠《立法法》等国法来规范。宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第529页。”四是国家立法机关审议党委提出的立法提案。充分发挥国家机关中的党组党委的领导核心作用，在民主集中制原则和法定程序的基础上最大限度地将党的主张列入立法议程等等;五是国家立法机关党组依据党内法规进行党内动员和部署，在立法审议环节渗透党组通过的议案精神和内容主旨，确保党委提出的立法议案和立法要求顺利转化为国家法律;六是国家立法机关依据法定程序审议并通过立法议案，严格按照《立法法》中关于审议、表决、释义、通过、发布、备案等规定，确保转化目标和任务的达成。

第五，建立专门沟通协调的常设机构。在协同组织机构的建设方面，通过加强顶层设计和机构改革，建立专门的负责沟通协调的常设机构至关重要。常设专门机构应当有独立的编制、人员、经费、办公场所等，因为这必将是协同机制运行中的重要组织机构。相比于一般的协同会议，常设的专门机构有其明显的优势。由于党内法规的立改废释是极其复杂的创制过程，为了避免党规与国法的不一致、不适应、不衔接等问题，党内法规部门就必须加强与国家立法机关的沟通和协调。设立专门的协调和沟通机关，有助于党内法规主体部门从整体上统筹规划、方便操作、易于执行，提高党规与国法的协同效率。常设的专门机构主要负责与人大法规部门、政府法制部门、司法部门、法律研究机构、法律学者、党建专家等群体的沟通和联系，通过开展定期和不定期的协同理论和协同实践的相互交流，研究党规与国法协同过程中出现的突出问题和制度障碍，最终共同推动协同实践中问题的及时有效解决。1993年12月，中共中央《关于印发〈关于党政机构改革方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》规定，对中央办公厅的职能进行调整，“增加为中央制定党内法规、领导国家立法具体服务工作的职能”《中国共产党组织史资料》（第7卷上），中共党史出版社2000年版，第226页。。2015年8月，中央批准建立党内法规工作联席会议制度，这是党内法规建设工作的一件大事，是推动党内法规体系科学化、规范化和程序化的重要举措。“中央党内法规工作联席会议在中央书记处领导下开展工作，主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。联席会议办公室设在中央办公厅法规局。《中央党内法规工作联席会议制度建立》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/24/c_1116355421.htm？prolongation=1，2015-08-24.”在党内设立专门的沟通协调常设机构，有利于党内法规工作的具体规划、组织、计划、实施，推动党内法规体系的科学化、规范化和系统化，促进党规与国法协同机制的构建。

三、组织实施协同

再好的法律法规，如果不执行或执行不力，都形同虚设。国家法律与党内法规协同机制的建立，最终要落脚到执行上来。由于“党内法规与国家法律分属不同的法律体系，法律规定与执法程序均有不同，如何实现两种体系的有效衔接就非常重要”韩强：《党内法规与国家法律的协同问题研究》，《理论学刊》，2015年第12期。。在组织实施协同方面，要注重抓好以下环节。

第一，建立多元化联动执行机构。无论是党规还是国法，能否做到有效、管用、可操作，关键在执行。实现党规与国法的协同执行，关键是要抓住重点环节和重点部位，找出执行的死角和盲区。重点环节和重点部位的执行，单靠任何一方的力量很难做到合法、有效、合理，因此，建立健全执行的联动机构和协同机制，是加快实现党规与国法协同的重中之重。其中的重点是建立多元化联动执行机构，加强执行主体之间的衔接和沟通。为了提高执行的衔接和沟通的效率，应当设立多样化联动执行机构，具体包括：法定协同部门、部际联席会议和协同牵头机构。法定协同部门，就是分别在国家机关和党内设置专门的协调和沟通常设机关，由国家和党组织提供编制、经费和工作人员，其职能和职责就是推动联合执法执纪。例如，在我国的政府机构中，国务院办公厅、国务院法制办公室等，其职能之一就是协助国务院领导同志处理日常法制工作，做好参谋和助手的角色，同时还要承担协调国家法律与党内法规在执行环节的分歧和协同，统筹考虑、统一规划。可以在国务院法制办公室设立专门的“国法与党规协调司”，专门负责协调国家法律的执行机构和党内法规执行机构之间在有关法律和党纪实施中的矛盾和争议。同理，在党内组织中，中央办公厅和中央纪委部门可以设置专门的“党纪与国法协调办公室”，主要负责党规执行过程中违法违宪审查以及与国家执法机关的沟通与衔接。部际联席会议是横向的执行协同工作制度，各成员单位按照一定的目标和形式及时沟通执法执纪的情况，推动执行工作的落实。2015年8月，中央批准建立的中央党内法规工作联席会议制度就是跨部门的协商工作制度。由此亦可试点探索建立跨部门的联席会议办公室，加强统筹合作、权威高效的执行协作机构和机制。最后，协同牵头机构，是配合法定协同部门和部际联席会议工作的部门，由其牵头组织、协调、推动相关执行部门的联合执行工作。一般牵头机构不是具体的实体和常设机构，对相关机构也没有指挥权，不涉及高层级任务分配问题，与现行的行政体制和党内组织纪律并不冲突。

第二，重点加强反腐败领域的纪法协同。腐败危害猛于虎。加强惩治反腐败的协作，是党规与国法协同的重点领域。由于大多数的腐败现象并不只是发生在某个特殊领域，它就像癌细胞一样，一旦发生扩散，就可能遍及全身，威胁党组织和国家机关的长久稳定与持续发展。因此，纪检监察部门要领导和协同其他相关部门积极开展反腐败专项治理活动，不断创新和完善党政纪检监察部门的协同执法执纪的制度体系，比如开展违反“八项规定”的专项治理活动等等。同时，在打击腐败的长期战役中，要始终围绕提高党政领导机关协同执法执纪水平为主线。我们党要勇于承担腐败案件的审理和查办的领导权，合署办公以后的纪检监察机关可以同时查办党员和非党员公务人员的腐败案件。但是，由于腐败案件面广量大，单靠纪检监察机关的力量并不能达到预期理想的效果，这就需要协同党的组织部门和国家公务员局等相关部门抽调大量的人员组成专案组来參与协同办案。同时，也要积极发挥网络监督、社会监督、媒体监督等多主体的特色优势，通过积极引导、明确分工和力量整合，以反腐败领域的协同带动党规与国法协同的最终实现。在这方面，合署办公的机构改革和行政管理体制改革具有典型性。1993年2月，党的纪律检查机构与国家的行政监察机构合署办公，将国家监察部并入中央纪律检查委员会，编制列入中央直属机构，机构设在国务院序列，同时将国家预防腐败局在监察部挂牌并列入国务院直属机构序列。2018年我们通过机构改革，建立了各级监察委员会，实施对权力的全方位监督。这些都体现了协同发挥党纪与国法在反腐败斗争中作用的基本思路。

第三，构建党规与国法的协同执行机制。这一机制强调在执法执纪协同过程中重点突出执行程序的重要性，避免因程序混乱而导致发生冲突，以固定的制度形式实现党规与国法在执行环节的协同。党规与国法的执行，往往涉及多种类、多层次、多领域的党政部门，多样化的协同方式更有利于法制目标的达成。一是发挥专项工作协调会议作用。这一会议的任务是针对重大事项协调相关党政部门进行定期或者不定期的会议沟通和面对面讨论。一般來说，专项工作协调会议通常涉及党规与国法的重大事项，这就需要党规与国法执行的主管部门牵头组织，牵头单位将会议的议题等相关内容提前通知会议参加单位，并负责组织会议及会议后的跟踪配合、论证评估等等。二是发挥现场调研办公会议作用。这一会议制度是指由党政主要领导或分管领导牵头，在进行充分沟通和协调的前提下，会同相关部门直接下基层去现场考察和调研。这种形式有利于党政部门直接掌握基层的情况，在执行法律和执行党规的过程中，便于领导者和主体部门更科学、更全面、更真实地掌握基层的信息，解决特殊问题。当然，适用哪一种体制机制，需要根据实际情况进行科学论证和试点总结来决定。

四、监督监察协同

依规治党和依法治国的协同推进需要强有力的保证措施，因此，两者在监督上的协同，意在强调在互相配合、互相协作的基础上，分工负责、互相制约、互相监督，最终保证国家法律的正确实施和党内法规的科学有效。监督协同，并不是过分强调协同，也不是割裂二者联系，它强调的是既互相分离、党政分开，又相互协作、互相监督。

第一，不断推动党内监督制度体系的创新发展。党要管党、从严治党的基本遵循是依法治党和依规治党，而依法治党、依规治党必须要加强监督，加强党内和党外的协同监督联动体系。一是继续健全和完善党内巡视工作制度。党内巡视工作，是加强党内监督的关键内容，也是实现党内法规与国家法律监督协同的重要渠道。2015年中央出台的《中国共产党巡视工作条例》，明确规定了党的巡视工作的总则、指导思想、机构和人员、巡视范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律和责任等相关内容，为党的巡视工作提供了最权威的执行依据和制度保障。根据《中国共产党巡视工作条例》，通过分别对中央和地方国家机关、国有骨干企业、人民团体等党组和党委进行巡视，不断创新巡视工作方式，如听取被巡视客体的专题汇报、个别谈话、召开座谈会、民主问卷、专项调查等，可以在巡视的过程中为推动党内监督主体和国家监督主体之间的沟通和协调搭建良好的渠道和平台，同时也为制定和修订《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督法》等监督方面的法律法规，为国家监督机关建立和完善相关的国家层面的巡视工作机制提供了有益的参考。二是继续健全和完善《中国共产党党内监督条例》。“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及其公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。《中国共产党党内监督条例》，人民出版社2016年版，第62页。” 2016年中央新出台的《党内监督条例》是党内监督领域的“根本大法”，为加强和规范党内政治生活、加强党内监督提供了重要的制度保障。在全面推进依规治党和依法治国的战略布局下，加快党内监督条例的配套体系建设刻不容缓，要通过出台一系列配套党内法规制度，构建起更加完善的党内监督体系，以有效解决当前党内监督存在的突出问题和矛盾。

第二，建立健全以国家法律为主导的党外监督制度体系。以党内法规为主导的党内监督是政党内部的自我监督和自我约束，但仅靠党内监督是远远不够的，也是不全面的。以国家法律为主导的党外监督是一种“体外监督”，对保证监督协同的实现具有重要的作用。构建监督协同机制，必须健全和完善以国家法律为主导的党外监督制度体系，包括国家法律监督、群众监督、民主监督、舆论监督等等。《中国共产党党内监督条例》明确规定了必须将党内监督和外部监督相结合，支持和保证党外监督主体参与监督的正常活动，自觉接受人民群众、民主党派和社会监督。要不断拓展协同监督的渠道和平台，通过理论教育、立法立规、执法执纪、监督追责等环节的衔接与协调，推动协同监督的实现。同时要真正实现党政权力的有序分开，把原本属于国家权力机关、行政机关、司法机关的权力，从党的各级党组织执行体系中分离出去，逐步理顺以党内法规为主导的党内监督体系和以国家法律为主导的党外监督体系的良性互动关系。另一方面，要健全和完善党内监督与政府行政监督、人大监督、社会群体监督、司法机关监督、新闻媒体监督、群众舆论监督的协同制度，形成党内与党外、自下而上与自上而下、组织与群众相结合的科学合理有效管用的协同监督制度体系。

第三，设立专门的协同监督机构。构建党内法规与国家法律的监督协同机制，必须建立在统一指挥、统一协商、统一执行和统一监管的基础上，而要实现这种协同，离不开专门的、固定的、负责全面监督任务的沟通协调机关，即设立专门的协同监督机构。这个专门的协同监督机构，是为了完成党内和党外的监督任务、实现双向监督联动而设立的跨部门协同机构，应当包括各类的领导小组、协调小组、委员会、办公室以及指挥部等等，用于处理党内和国家机关的常规性和应急性的监督任务。在设立协同监督机构的过程中，必须加强顶层设计和系统论证，明确职责分工、领导体制和运作方式，逐步健全和完善相应的配套制度和辅助机构建设。一方面，可以考虑设置一个高于各个参与单位的“上级部门”来具体负责协同监督机构的领导工作，以获得协同监督的权威性和合法性，提高协同监督的执行力和协调能力;另一方面，也可以在国家监督机关内部设置一个独立的专门的协同监督机构，机构内部设置党组，形成在党委领导下的协同监督制度体系，适度参考国家行政机关中跨部门协同的相关经验，例如，“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。反垄断委员会的三个执法机构是商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局，而办事机构是商务部。蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制研究》，北京大学出版社2016年版，第55页。”显然，由于可以提供独立的预算、核定的编制、专职的人员、经费和场所，在国家机关中设立专门的协同监督机构是非常有效的。

第四，健全和完善党规与国法协同监督的体制机制。设立专门的协同监督的部门之后，还必须在理顺其内部体制机制上下功夫。只有协同监督的体制机制越具体、越完备，并不断提高实际监督过程的可操作性和实效性，对如何开展协同监督提出具体、明确、有效、管用的规定和要求，这套协同监督的制度系统才能科学有效运作。一是加强协同监督的程序化制度建设。因为协同监督制度的实现必须靠程序化的保障，没有程序化的监督任务的分解、监督工作的详细流程，脱离了具体实际的监督工作任务，协同监督制度就处于无所适从的无序状态，难以发挥应有的监督作用。要根据协同专门机构所设定的监督制度和监督程序，使制度规范程序化地运用到现实社会和国家的方方面面，才能确保监督执行的独立性、程序性和科学性。二是适时地进行协同监督的制度创新，不断增强协同监督系统的灵活性和适应性。协同理论认为系统总是存在于特定的环境之中，因此，要维持系统稳定发展，就必须积极适应环境。协同监督系统的运行也不例外，必须要与当前世情、国情、党情相适应，对于新型的违法违纪行为适时调整监督的方式方法，坚持国家法律面前一律平等和党内监督无禁区和无例外，秉承权力腐败的零容忍，“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，绝不姑息”《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第71页。。三是增强协同监督制度的协调性，避免党内法规与国家法律之间的制度冲突。协同监督的系统是由若干个子系统构成的，如果各子系统的运行不是遵循整体观念和协同原则，党内监督系统与党外监督之间难免要发生矛盾和冲突，为此要在监督制度设计中强化协调性，保证制度可以顺畅有效运行。

此外，还要加强依规治党和依法治国重点环节、重点问题的协同，通过建立相应的冲突协调机制来化解矛盾，形成合力;加强成效协同，要以依规治党和依法治国的成效促进法治国家、法治社会的一体化建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。总之，依规治党和依法治国的协同涉及党规与国法的各个方面，是社会主义政治文明建设的关键性问题，只有切实理顺两者关系，促进两者的协调统一，才能真正促进全面从严治党，进而推动国家的法治进程。

（责任编辑：杨仙丽）