强化地方政府债务管理的若干关键环节及监管建议

●郑春荣

伴随着新《预算法》的实施，我国地方政府债务管理取得了明显的成效，在保障地方重大公益性项目建设融资需求的同时，对违规举债遏制增量、化解存量，促进融资平台市场化转型，健全了监督问责机制，坚决查处和问责违法违规行为。笔者认为，围绕地方政府融资中违规行为的典型特征，可以在一些具体的关键环节强化管理，更好地实现债务管理的目标。

一、联合打击违规举债的产业链

如果地方政府及国有企业想要为公益性项目违规融资，必须在形式上符合监管的要求，例如，融资的企业有一定的盈利能力，企业的资产负债率必须控制在一定水平之下。换句话讲，地方政府违规举债，在目前的金融市场约束下，需要形成造假的产业链，形成形式上的合法，才能得以融资。因此，财政部门可以通过联合发改委、国资委、银保监会以及相关行业主管部门，通过打击造假的产业链，遏制违规举债。

（一）针对资产造假的监控

由于金融机构大都对融资平台的资产负债率有一定要求，为此融资平台若想扩大负债，则需要不断撑大其资产额。在公共财政理念下，财政部门一般不会用财政资金给融资平台注资。因此，融资平台只能腾挪学校、医院等资产，经过“乔装打扮”后注入资产，实现增资。例如，某城市曾经把一大片森林注入该城市的融资平台，增加了1000多亿的净资产。有的城市则把土地资产注入融资平台，或在土地“招拍挂”以后，返还土地出让金给中标的城投公司。总之，对地方融资平台以及国有企业的资产总额进行监控，关注异常的资产增值、资产注入等事项，可以在一定程度上找出违规举债的线索。

（二）针对投资项目违规审批的监控

地方政府违规举债的主要原因是投资建设的固定资产项目超过了其财政能力而不得不谋求违规融资。因此遏制违规举债的最根本方法就是遏制违规项目上马，即主管部门一律不准受理无资金来源的项目；一律不准再申报无资金来源的项目；一律不准再上无资金来源的项目。地方重大投资和重大基础设施建设项目报发改委审批同时，报同级财政部门进行财力评估，对不符合财力要求的，一律不予审批。凡是超出本地经济社会发展水平和财政承受能力的，项目总投资无法落实或资金来源不明确的，一律不得举债。

在实际操作中，一些投资项目明明无盈利可能，为了绕开管制，被包装成盈利性项目进行融资与建设，最后又形成了新的地方政府债务负担。对此，笔者建议地方政府成立中立专业的专家委员会，对公共投资项目的自偿能力进行评估，确保其自身具有较好的偿债能力。

（三）针对融资渠道与融资成本的监控

首先，应加强对非标金融产品的监控。目前，违规融资渠道很多，但相对而言，企业债券、中期票据、银行贷款等融资工具监管较为严密，违规操作不容易，违规融资更多地采取非标金融产品的方式获得资金，主要包括资产管理计划、信托产品、融资租赁、乱集资等方式。近年来，城投平台的非标违约事件陆续爆出多起，比如资管计划未按时清算、信托产品逾期违约，对市场影响较大。2018年9月财政部通报了8家金融机构违法向地方政府提供融资的行为。8个案例中只有1家银行，其他7家全部是信托公司。

其次，从融资成本上进行监控。一般而言，风险越高的金融产品，投资收益率也越高。即，违规融资的企业往往具有不规范性，需要付出更高的风险溢价才能成功融资。根据《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》介绍，“截至2014年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右”。根据这一特征，我们可以加大对高融资成本的国有企业的监控。例如，2012年至2016年，经双峰县人大常委会、县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后，双峰县3家融资平台公司以10%至12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元，用于公益性项目建设。实际上仅从融资方式与融资成本上，我们就不难判断其违规的可能性很大。

二、变周期性监管为动态的后台大数据监管

现在的债务统计主要采取专项统计的方式，由于违规举债会被问责，基层政府可能有造假的动机，导致债务监控效果变差。所谓动态的后台大数据监管，就是建立较为系统全面的财政与国有企业财务报告制度。由于这一制度不针对地方债，基层政府没有造假动机，也可能不知道如何有效造假。在健全财政与国企财务报告制度的基础上，上级财政部门可以通过数据比对，从固定资产投资项目库、财政对城投公司的补贴、国有企业资产负债变化、全社会固定资产投资额等数据进行分析，找出异常数据，实施有重点的监控与巡查。例如，有新上马的项目没有出现在以往的固定资产投资项目库中，说明是临时上马的项目，项目的资金来源很可能是违规的；财政对某家城投公司的补贴突然较上年度有所增加，可能有一定的目的 （可能是公司出现偿债危机或临时有新增项目，也可能是为了包装报表，实现盈利，保持其融资能力）；国有企业的资产出现较大幅度的增加（例如财政对其注资或其他公司并入），可能是为其下一步大举融资提供条件；当地全社会固定资产投资额出现大幅增长，也应从政府投资项目中去倒查是否有违规融资。

从发展趋势来看，违规举债的方式主要是地方政府通过国有企业对外举债。因此加强对国有企业的资产负债监控是严防违规举债的关键环节。笔者认为，可以推进对国有企业的分类管理，例如，上海市国有企业分为市场竞争类、功能类和公共服务类。又例如，陕西省财政厅《关于印发关于推进我省融资平台公司转型发展的意见的通知》（陕财办预〔2018〕66号），转型后国企将只剩下公益类国有企业和市场化运营企业。市场类国有企业可以通过推进混合所有制以及上市等，健全法人治理结构，追求股东利益最大化，最大程度减少地方政府的行政干预和不合理的融资需求。

三、推进信息公开，以更加广泛、更多元化的视角来促进全社会对地方政府债务的监管

目前，地方政府债务的统计方面存在不同的声音，一些机构严重夸大地方政府债务风险，给社会带来了恐慌，甚至影响了中国的国际声誉，同时一些机构否认隐性政府债务的存在，事实上造成了对地方政府债务管理应对不足。笔者认为可以进一步强化政府债务信息公开，促进社会各方从不同角度进行研究，更加理性和全面地认识地方政府债务的最新状况，从而促进全社会对地方政府债务的监管。例如，西安高新控股有限公司80后出任千亿国企董事长引起社会广泛关注，最初的起因是西安高新公司作为债券发行人，有义务披露公司的重大事项，在银行间市场进行了信息披露，后被新闻媒体报道，引起社会强烈关注和质疑。可见信息公开在一定程度上起到了很好的社会监督作用。

进一步完善政府债务信息公开的建议有：

第一，地方政府债务信息公开程度还有待提高，例如一些债务管理办法的文件尚未公开，隐性债务的统计数据没有强制披露，只有少数地区主动公开。从一些公开隐性债务数据的地区来看，隐性债务规模大约为显性债务的2倍，例如，2019年3月湖南省衡阳市发布的2018年预算报告显示，2018年底全市全口径债务余额2093.82亿元，其中：政府债务516.62亿元，隐性债务1275.98亿元，其他需要关注类债务301.22亿元。由于隐性债务等信息公开不充分，引起了社会不必要的猜测和恐慌。

第二，地方政府财政与债务的统计范围有待完善。目前的财政信息公开是在一级政府、一级财政的体制下，信息公开以公开本级信息为主，财政信息相对碎片化。而地方政府债务是以全省名义对外举债，投资者更关心全省的财政与债务信息，而不是省本级的信息。2018年底，财政部出台了《地方政府债务信息公开办法》，已经提高了地方政府债务信息披露要求。今后仍有必要进一步扩大省、市的全口径财政与债务数据范围，增强数据的全面性与代表性，供投资者与社会公众进行监督。

第三，鼓励金融部门提供第三方数据，进行比对。从数据来源渠道进行分类，世界债务报告系统主要分为两种：一是债务人报告系统，即根据债务人提供的数据而形成的世界债务表，如世界银行、国际货币基金组织都采用这一报告系统；二是债权人报告系统，即根据债权人提供的数据而形成的世界债务表，如国际清算银行、经济合作与发展组织都采用这一报告系统。中国人民银行在 《中国金融稳定报告（2018）》中根据自行调研的数据，提出截至2017年末，某省政府隐性债务余额较显性债务高出80%。尽管各部委对地方政府债务的统计口径存在一定分歧，但各方的统计数据进行比对时，能够全方位对地方政府债务进行监控，起到互补的效果。

第四，提倡多口径的地方政府债务统计。目前各国际组织、各国的政府债务统计各有侧重，范围与方法大相径庭，并没有一致的统计标准（收付实现制还是权责发生制；政府债务还是公共部门债务；按市价还是成本价估值；以国际政府会计准则进行统计，还是以国民账户体系进行统计），也并非统计越全面越好（各国实践表明，统计范围越大，偏差也越大，甚至数据被操纵的可能性也越大）。各国以及一些学术机构可以编制各类政府债务统计口径，以满足不同的研究需要、满足不同的需求者（国际组织、政府、评级机构、社会公众）的需求。目前国际货币基金组织也提出了D1、D2、D3等多个政府债务统计口径，笔者建议可以适当借鉴，形成有中国特色的地方债统计指标体系。

四、强化对信用评级下调事件的跟踪

我国已对债券发行人建立了强制的信用评级制度，信用评级公司每年会对处在存续期的债券及其发行人进行跟踪评级，这为我们进行地方债的监控提供了新的观察视角。

如表1所示，2018年共有18家城投公司发行人被下调了信用评级。下调的原因主要有①：

一是城投公司所在地区的经济下滑。例如，天津滨海新区建设投资集团、天津轨道交通公司信用等级下调的原因是天津经济增速放缓，而且评级公司认为天津市正在推行经济结构转型和国企改革，以促进天津从传统重工业主导型经济向多元经济转型，并降低公共部门的杠杆水平。虽然这些改革将有利于天津的长期经济增长前景，但预计该市经济增长放缓态势仍将会延续一段时间，财政减收以后，政府对融资平台的支持力度也会减弱。

二是城投公司所在的行业由于周期性因素或政策调整带来负面影响。受公用事业产品价格管制、房地产行业整体低迷以及交通运输行业政策影响导致经营收益下降，部分城投公司评级被下调。

三是发行人的自身经营原因形成了盈利前景暗淡。由于项目投资建设主要由当地政府决策，融资平台在投资建设方面对当地政府依赖性较强，交易对手方主要是当地政府，没有议价能力，经营较为被动。主要包括：投资的项目盈利能力较差；存货占比较高，资产流动性差；在建和拟建设项目带给公司较大的资金支出压力，现金流状况持续恶化尤其是经营性现金流净额持续净流出，造血能力较弱；项目应收账款金额巨大，资金回收时间存在较大不确定性。

四是公司对外担保规模和比率相对较高，且被担保对象资质相对较差，有一定代偿风险。城投公司多是当地旗舰型融资平台，虽然本身经营状况尚好，但常常为其他资质较差的融资平台担保，存在代偿风险。

总体来看，由于信用评级行业发展不成熟，评级质量不够高，城投评级调整易上难下。这就要求我们各级政府要特别重视那些评级被下调的城投公司，说明其信用风险已经相当高了。

表1 2018年城投发行人主体评级下调的原因

五、适当提高债务限额，增加省级政府的决策自主权和监管责任

我国现行地方债管理采取中央政府审批制度，这一制度的优势在于保证了在中国这样一个地域辽阔、发展水平悬殊的国家，可以更加灵活地使用债务工具。图1所示，2017年地方政府债务限额的使用情况，天津市使用了98.89%的债务限额（债务实际余额为3423.98亿元，而债务限额3462.5亿元），是限额使用比重最高的省份，几乎把限额全部使用完毕。除了天津以外，还有16个省份的限额使用比重超过了90%。限额使用比重低于85%的省份只有5个。这说明大多数省份在使用地方政府债务这一政策工具时，缺乏独立决策，倾向于把中央政府给予的债务限额全部用完。

目前这一管理体制存在的弊端有：

一是从传统的财政学理论来看，中央政府一般难以了解地方政府的资源配置需求，很难代替地方政府做出债务融资规模的决策。

图1 2017年各省政府债务余额占债务限额的比重

二是不可避免的是，外界往往会认为，既然是中央政府审批的债务额度，就具有中央政府隐含担保。

三是由于存在信息不对称，中央政府往往采取较为审慎的原则，从严控制地方债的规模，这就导致各省的地方政府债券风险都非常低，无法形成合理的利率差距，发挥债券市场的信号引导作用。例如，在2018年地方政府一般债券中，东部地区发行成本最低（3.81%），东北地区最高（3.95%）；在地方政府专项债券中，东部地区成本最低（3.86%），中部地区最高（3.95%）②。各省份发行成本差异不大。

四是由于债务额度实行审批制，中央政府存在较大的决策压力，既要有效发挥地方政府规范举债的积极作用，又要切实防范和化解债务风险。一些省份存在提高政府债务的诉求。例如，2018年10月，黑龙江省人大常委会调研组发布的《关于政府债务管理情况的调研报告》认为，2014年国家清理甄别政府债务时，由于多种因素影响，黑龙江省很多市县政府的债务未能纳入一类政府债务管理，而是被认定为二类债务（政府负有担保责任的债务）和三类债务（政府可能负有一定救助责任的债务）。很多二、三类债务实际上就是一类债务，2015年以来也一直由政府偿还，但由于这些债务无法按照国家政策置换为政府债券，只能通过借新还旧方式还本付息，从而形成了新的隐性债务。又例如，2017年贵州省政协副主席左定超在全国政协十二届五次会议上提出议案——《贵州省关于增加贵州省新增债务限额的建议》，要求国家进一步完善中央新增债券规模分配办法，充分考虑贵州同步小康的历史任务、贫困人口因素和西部地区基础设施建设在不同发展阶段的侧重点以及在建项目融资需求等因素，增加新增债券规模。

表2 2017年各省的实际债务限额、理想的债务限额

笔者认为，可以适当提高地方政府债务限额，一方面赋予地方融资更大的自主权，强化省级政府的财政责任与监管责任；另一方面，也可以更好地发挥债券市场的定价功能，通过债券发行利率、债券二级市场走势，反映各地债券的信用风险差异，引导投资者理性投资。举个例子，欧债危机爆发时，西班牙的10年期国债利率超过7%，都没有投资者愿意购买，而德国国债则因投资者蜂拥购买而成了负利率。

如表2所示，如果我们将地方政府限额适当提高至当年该省可支配财力的120%，则全国的地方政府债务总额将由188174.30亿元增加至258179.05亿元，增加了37.20%。需要说明的是，“理想的债务限额”只是中央政府规定的债务 “红线”，不是放松管理，也不是债务规模的目标值，具体使用额度应由各省自行决策。

总的来讲，我国的地方政府债务是在城镇化进程中的特殊产物，成因不同，与西方发达国家的地方政府债务不具有可比性，而且还面临地方国有企业法人治理结构不完善、金融中介行业发育不成熟、金融市场刚性约束尚未实现、投资者尚未建立风险意识等挑战，需要在借鉴国外管理经验教训的基础上，不断针对新型风险，健全和完善监管，形成具有中国特色的地方债监管体系。■

注释：

①光大证券：《2018年城投平台评级调整 有什么新变化》，2019年3月13日。

②中央国债登记结算有限公司：《2018年地方政府债区域分析报告》，2019年1月。