农业大县行政事业单位预算绩效管理存在的问题及改进措施

●苏红霞

当前预算绩效管理工作仍在不断探索阶段，新方法新问题不断出现，省市这两个层级由于资金保障到位、培训到位，在预算绩效管理工作上处于领先地位,但是县域范围特别是农业大县开展预算绩效管理还面临诸多问题，值得深入探讨。

一、预算绩效管理概述

预算绩效主要是指行政事业单位的预算资金支出后所达到的产出效果。预算绩效管理则是指在一个固定的预算年度内，通过对预算绩效进行设立目标、执行预算以及对预算执行结果进行衡量评价的财政资金管理机制。

从预算绩效管理理论内容来看，目前较为常见的预算管理模式有四种：第一种是单式预算，即不关注收支性质，只是以预算年度为单位，将所有预算资金纳入一个统一的体系来进行预算编制；二是复式预算，即通过至少两个以上的表格来反映财政收支计划的一种预算管理模式，它既能综合反映预算资金收支结构及资金来源性质，同时还能体现预算资金的使用方向；三是分项排列预算，这种预算绩效管理模式需要根据特定的目标，把资金的每项支出及其来源详尽罗列并加以说明，具有对预算资金的使用方向等反映明确、清晰的优势；四是零基预算模式，即将以前的全部预算支出定位为零，以实际管理需求为基础对各项预算支出项目的必要性和可能性重新开始审议，并在此基础上进行预算编制。这四种模式在实务中各自具有优势，同时也具有一定的缺点。

二、农业大县预算绩效管理的积极意义

农业大县作为县域经济发展的初级阶段，其在经济发展中存在两个方面的突出特点：一是经济总体发展速度较慢，农业发展后劲不足，财政收入规模较小，即随着市场经济的不断发展和宏观经济环境、自然环境的变化，农业经济效益存在下滑的现象，财政收入没有增长点；二是农村精准扶贫需要、低保扩面和失独家庭的增加都给财政支出带来压力；三是财政刚性支出需求增幅较大，收支矛盾突出，即受经济发展水平低、财政收入增长缓慢、公共支出范围扩大、成本提高、上级配套资金要求压力大等因素的影响，农业大县的财政收支矛盾十分突出。

正因为农业大县在经济发展过程中存在的突出特点，使得其对预算资金的使用高效率需求十分强烈，探讨其预算绩效管理难点及改进措施具有更为积极的意义：一是可以有效提升农业大县行政事业单位预算资金的使用效率，客观上节约了预算资金，缓解了单位的财政收支矛盾；二是对农业大县行政事业单位的经济发展转型升级具有促进作用，科学有效的预算绩效管理能够促进预算资金流向经济发展的主要需求方向，从而对县域经济由农业向工业转型起到了一定的促进作用。

三、农业大县预算绩效管理存在的主要问题

如上文所述，虽然对于农业大县来说，改善其预算绩效管理对于缓解财政收支矛盾、促进经济发展转型升级具有积极意义，但是在实际工作中，单位在实施预算绩效管理的过程中存在较多的问题。

（一）没有对预算绩效管理的重要性予以足够的重视

一个农业大县、工业弱县，县级财政支出基本上依靠上级财政转移支付，收支矛盾十分突出，领导的主要精力放在增收节支保运转上，对预算绩效管理的认识不到位，积极性不高，很难从深层次思考预算绩效评价的必要性。项目单位对开展绩效评价十分不理解，抵触情绪很高，绩效目标申报和绩效自评工作，也是应付性完成。因此农业大县预算绩效管理工作的步伐仅停留在“完成上级布置的工作任务上”，不曾从思想上认识预算绩效管理的重要作用。

（二）预算编制过程中存在无序、短期和参与度不高等问题

预算编制作为预算绩效管理的基础环节，其编制科学与否直接关系着后期预算执行、考评等各个环节，当前县级行政事业单位在预算编制过程中存在的主要问题集中在两个方面：一方面是预算在编制过程中受两方面因素的影响而出现无序、短期和参与度不高等问题，其一是预算总体预留的编制时间较短，单位难以在短期内取得充分足够的基础数据，且预算和决算在时间上有重叠部分，其二是单位内部在预算编制过程中缺乏有效充分的沟通，从而造成其编制的预算绩效目标整体上精细度不高；另一方面则是在预算编制过程中，部分单位的编制目标不明确，认为进行预算编制就是为了获取更多的财政资金，所以在编制预算时不按照单位的实际情况，造成上报的预算数据真实性较差。

（三）管理制度不健全，重点项目绩效评价无的放矢

在开展重点项目绩效评价时，经常会出现专项资金管理办法缺失或滞后的情况。比如，某县水利局2017年排灌基础设施维修专项资金200万元（延续性项目），资金来源是县本级安排，资金内容是负责各乡镇水管站排灌设施的日常维修（大修除外），绩效评价过程中时发现既没有资金管理办法，也没有项目管理办法，让评价人员无法正常开展工作，只能凭工作经验或参考其他相关资料进行。最后导致评价结果不精准，双方就评价结论中存在的问题有较大争议，比如，评价人员认为大部分费用列支不合理，每年200万元资金量有多余，项目单位却强行解释认为这些费用是可以列支，每年200万元资金还不够；评价人员认为项目验收手续不到位，项目单位则认为领导来看过了就是经过验收了的。评价结果的不精准，难以为预算编制提供最具参考价值的绩效评价报告。

（四）对于专业性强的项目，第三方中介机构工作人员知识受限

以“农村安全饮水工程”项目为例，专项实施内容：主管网、支管、水表的修复，质量指标：要达到国家水质标准。财政部门聘请的第三方评价机构的工作人员大部分是财务类、法律类专业，如果某第三方评价机构承接了这个项目的绩效评价，那么是否有水质方面专业知识的工作人员可以担任此项目评审人员，是否有专业仪器或设备可以对水质进行抽样检测，报告中的“产出”是否有专业数据做支撑，是否达到了预期效果，这是开展农村安全饮水工程项目绩效评价工作是否成功的关健点。诸如此类专业性很强的项目还有“珊珀湖水体降磷”、“澧水流域珊珀湖水环境综合整治工程”、“污水处理服务费”、“水质检测费”“水毁及重点病险山口加固工程”等。

（五）部门整体支出绩效评价成绩不突出

从历年的部门整体支出评价报告来看，报告存在没有侧重点、部分内容来源于部门单位自己的年终总结或其他汇报材料、问题大同小异等特点，报告也未引起县政府重视。本文分析主要有两方面原因：其一，部门整体支出绩效评价内容之多、范围之广，包括在职人员控制情况、“三公”经费变动情况、预算执行情况、公用经费控制情况、资金使用情况、固定资产利用情况、项目管理情况、经济效益、社会效益等二十几项，而委托评价的第三方中介机构是以盈利为目的的劳务性服务机构，考虑收入与成本相匹配的原则，不可能花很长时间和精力把被评价单位所有情况掌握清楚；其二，县级审计部门每年都会对部分单位进行经济责任审计、财务收支审计，很多内容在审计报告已有体现。以某县农业局部门整体支出绩效评价报告为例，存在的问题基本都是预算申报欠精准、财务核算和管理欠规范等一些常规性问题，经济效益往往是为农民增加了收入、特色产业园初见成效，社会效益是改善了农业生产条件、做出了社会贡献，生态效益是项目新工艺、新技术的运用改善了生态环境等文字性内容，效益指标值无法量化，且没有有力的佐证材料来证明效益是否达到，因此部门整体支出绩效评价成绩不突出。

（六）上级文件要求侧重评价上级转移支付项目，实际工作侧重本级专项

某省委省政府关于全面实施预算绩效管理的贯彻落实意见要求：各级财政部门要建立重大政策、项目绩效评价机制。要选择社会公共关注度高、社会影响深远的项目进行重点评价，尤其要将上级对下级转移项目纳入重点评价范围。而这些项目都是各科局对应的主管部门掌握，对这些项目开展绩效评价顾虑重重，担心评价结果的好坏会影响下一个财政年度的项目计划，农业大县的自身财力严重不足需要依赖上级转移支付，在对重点项目开展绩效评价时往往会侧重本级专项，但金额较大、关注度较高的重点项目都是转移支付的项目。

（七）第三方中介机构评价费高，达到中央的工作要求有困难

2019年某市级第三方中介机构评价费从5万元上限调增到了8万元上限 （不含下乡补贴）。由于县级财力吃紧，所以在委托市级第三方中介机构参评项目时，考虑收费高的问题，不得不选择项目简单、金额较少的项目来进行，而金额较大、部门较多、较复杂、关注度高的项目会因收费的问题阻挡在备选项目库外，无法达到中发〔2018〕34号文件中“聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果”、“力争3-5年时间建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”要求。

四、改进措施

农业大县在实施预算绩效管理的过程中，受上述问题影响造成其预算资金的使用效率不高，亟待改善。鉴于此，本文结合预算绩效管理的相关理论和实际工作经验，建议从以下角度采取改进措施。

（一）通过强化对预算绩效管理的组织领导来健全其管理制度

要强化对预算绩效管理的组织领导，需要结合实际制定实施办法，通过采取“增量扩面”、“与干部绩效考核挂钩”等多种方式促进预算绩效管理工作的开展。加强项目管理制度的建设，明确项目管理的处理原则、程序，明确应该做什么，不能做什么；应该怎么做，不能怎么做；要做到什么程度。加强专项资金管理制度的建设，制定专项资金管理办法必须坚持财政主导的原则。由财政部门单独制定或有关业务主管部门联合制定，以财政文号正式成文，不得以临时机构名义单独制定或财政与临时机构联合制定。应由财政单独制定资金管理办法的，不得由业务主管部门代拟或承办。

（二）从改善预算绩效管理模式入手强化预算编制工作

根据预算绩效管理的四种模式，结合当前农业大县在预算编制过程中存在的问题，建议从以下角度强化其预算编制工作：一是把零基预算模式和分项排列预算模式明确为农业大县的主要预算绩效管理模式，为预算编制提供一个较为规范、严格的标准和环境，主要是因为零基预算模式和分项排列预算模式为单位预算资金的收支去向等提供了较为明晰的路径，更有利于单位对预算资金使用过程的管控，从而为提升预算资金使用效率做好了事前控制；二是从强化预算编制过程中的沟通、倡导全员参与预算编制等角度入手，提高预算绩效目标制定的科学性和合理性，减少财政资金的浪费，为后期预算的执行以及预算执行情况的考评等预算绩效管理环节创造一个良好的环境。

（三）专业性强的项目，聘请外部专业技术人员参与绩效评价

专项资金具有多样化、专业性强的特点，为提高重点项目评价效果，建议财政部门采取聘请第三方中介机构与外部专业技术人员结合的方式，或者要求第三方中介机构临聘外部专业技术人员参与的方式开展绩效评价，不要出现第三方中介机构承接了该项目绩效评价任务后勉强完成的工作结果。通过外部专业技术人员的参与，设置有效且专业的产出指标、效益指标，为绩效评价报告最终结论提供最有力、最准确的数据参考。

（四）重专项资金评价，轻部门整体支出评价

本文认为开展部门整体支出绩效评价的意义应该是评价部门或单位的机构设置和职能配置是否合理，是否能更好地服务群众。因此，建议部门整体支出绩效评价由省级以上财政部门开展，调整或取消对区县财政开展部门整体支出绩效评价的工作要求，改由区县自主选取专项资金开展绩效评价，既节约了评价经费又提高了报告质量。

（五）鼓励县级财政部门开展预算绩效管理工作

“奖”与“惩”始终都应该“一个不能少”。先说奖，开展预算绩效管理工作其中一个很重要的意义在于是否为上级财政部门提供项目增加额度、项目减少额度、项目取消、项目合并等参考建议。预算绩效管理工作是年年做，年年考核，但县级财政部门每年报送的绩效评价报告中的建议是否采纳，如石沉大海无回音，绩效管理工作人员并不清楚，工作是否得到认可，这导致其对绩效管理工作没有积级性。建议省级以上财政部门一是增加预算绩效管理考核奖励细则，且细则要与绩效工作经费挂钩，二是就问题及建议的采纳情况进行全省范围内通报，让预算绩效管理工作理论与实际紧密相结合，这在宣传了预算绩效管理工作的同时，也提高了预算绩效管理工作的意义。再说罚，市县两级财政开展上级转移支付绩效评价后，检查出了重大问题，得不到任何奖励，反而有可能会被上级财政及相关部门把项目削减，势必影响上级专项管理的真实性。建议省财政厅综合考量对于评价过程中同一类型项目发现的共性问题，不要量化到县级，对个别地方的特殊问题进行严格问责，这样才能真正发挥专项资金绩效评价的作用。

（六）上级财政加大预算管理工作经费支持力度

近几年来，县级财政虽然在预算管理工作中有较多的投入，经费也是逐年增加，但还远远不能达到“全方位、全过程、全覆盖”的要求，建议上级财政增加下拨县级财政绩效工作经费或由上级财政全额下拨，定量考核。

五、结束语

农业大县作为县域经济的初级发展阶段，其在经济发展管理过程中受自身发展条件的局限性，多数存在财政收支矛盾突出的问题，因此对于预算资金的使用效率问题尤为关注。基于此，本文结合农业大县在预算绩效管理过程中存在的主要问题，分别从加强绩效管理组织领导、建立健全管理制度、强化预算编制、聘请外部专业技术人员参与专业性强的项目绩效评价等几个角度提出了相应的改善措施，旨在为农业大县行政事业单位的预算绩效管理水平的提升和预算资金使用效率的提高提供有价值的参考。■