我国政府预算制度变迁与监管创新

●汤凤林 赵 攸

一、引言

政府预算制度是现代经济社会配置资源的一种机制，其功能主要有三个：一是管理和控制功能，通过编制年度公共收支计划为政府部门进行财政活动建立清晰明确的框架；二是分配和引导功能，通过编制预算使政府的政策得以落实，目的得以实现，从而达到资源合理配置、经济顺利发展的目的；三是增进公共服务效率，通过编制和审批预算，促使各级政府分析其经济行为的成本与效率，最终实现提高公共产品和服务质量的目的。政府预算是预算监管的对象，预算监管是确保财政资金合理、有效使用的必要手段，是政府预算制度功能得以充分发挥的前提。我国政府预算制度先后经历了计划经济时期、社会主义市场经济建立时期和公共财政基本框架建立时期三个阶段；随着预算制度70年的变迁与发展，我国预算监管主体、内容和方法发生了较大改变，也积累了比较丰富的实践经验。然而，我国预算领域仍然存在不少缺陷，预算制度的功能并没有得到充分发挥，其中预算监管乏力是一个重要原因。因此，梳理我国政府预算制度的变迁历史，寻找预算监管创新的内在动因，从预算监管角度探寻预算制度优化的路径，对党的十九大报告中提出的建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度意义重大。

二、我国政府预算制度变迁

从内容上看，政府预算制度是政府制定并执行财政收入与支出的计划；从性质上看，政府预算制度是具有很强法律效力的文件；从形式上看，政府预算制度是政府对财政收支的预算管理体制，即划分各级政府预算管理权限以及收支范围的制度。下文将从这三个角度来梳理我国政府预算制度在各阶段的变化和特征。

（一）计划经济时期的政府预算制度（1949-1977年）

1949年新中国成立后的近三十年时间内，我国实行的是计划经济，中央高度集权是这一时期政治、经济和社会的主要特征。与计划经济体制相适应，此阶段的预算制度是一种中央集权、行政主导和预算功能不全的分级预算制度。

1、财政收支计划。建国初期，百废待兴，财政收支计划的主要方针是节约支出、整顿收入、统一全国财政。为了恢复社会经济、稳定金融物价、调整工商业和促进农村土地改革，政府不得不集中收入、节约开支，从而建立统一的政府预算制度。“一五”时期，党中央确立了优先发展工业特别是重工业的战略，为满足国家重点建设需要，财政收支计划相应地以开源节流、积累资金为主。1958年以后，受到政治形势影响，预算体制遭到强烈冲击，预算制度也被破坏，财政收支计划无从谈起。

2、预算法规建设。建国后预算法律制度的建设从无到有逐步发展起来。1949年9月第一届政协通过的《共同纲领》，明确提出了建立国家预算决算制度，强调要对中央与地方的收支范围进行划分，在努力实现财政收支平衡的基础上积累资金搞生产建设。同年12月，我国出台了第一份国家财政预算文件《关于1950年财政收支概算编制的报告》，要求按历年制编报1949年的财政收支决算和1950年的预算，这份概算的编制为当时新中国的预算制度建设打下了基础。1950年12月1日政务院颁布的《关于预决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》，要求对预算进行审核和实行决算。1951年8月19日政务院发布了 《预算决算暂行条例》；1954年出台了《中华人民共和国宪法》，赋予人民代表大会批准同级政府预算的权力。至此，新中国预算制度体系初步建立起来。

3、预算管理制度。建国后我国预算管理制度经历了从高度集权到逐步放权的过程，预算管理权限逐步由中央下放到地方。建国初期，中央政府有预算的审理、监督等一系列管理权限，决定所有财政收支项目、收支程序和供给标准等。地方预算收入包括地方税收和一些零星收入，其他收入一律归中央；各级政府的预算支出，均由中央统一审核，逐级拨付。到“一五”时期，中央和地方的财政关系逐步转为适当放权，从而成为了分级预算体制的开端；此后随着地方财权的增加，地方拥有本级的固定收入后，不用再事事依赖中央和上级，而是可以统筹安排一些辖区内的政府事务。

4、中央与地方财政收支的具体划分。建国初期，公粮和工商税收是财政收入的主要来源，所有的公粮和税收收入（包括所有关税、盐税、货物税、工商税的收入）都归中央所有；财政支出以军队支出、地方政府支出和用于经济建设的投资支出为主，地方支出每年由中央核定，主要由地方财政收入抵补，不足时地方才可按比例截留向中央上缴的收入来抵补；地方若有结余，则编入来年预算抵补支出。“一五”时期，我国实行收入分类分成的预算管理体制。财政收入有三类：固定收入、固定比例分成和调剂收入。中央的固定收入有关税、盐税等，地方的固定收入有屠宰税、印花税和利息税等；中央和地方按固定比例分成的收入有工商所得税、工商业营业税和农（牧）业税；中央调剂的收入有货物税和商品流通税，调剂收入主要用于弥补地方的不足。在财政支出方面，行政、事业和企业单位的支出按其行政隶属关系来划分，中央的单位其支出就归属中央，地方的单位其支出归属地方政府。

（二）市场经济建立之初的政府预算制度（1978-1997年）

1978年党的十一届三中全会的召开标志着我国开始实行经济体制改革，市场经济需要地方政府和企业有更多财权；财政体制改革作为经济体制改革的突破口，建立与市场经济相配套的政府预算制度，显得越来越迫切。

1、财政收支计划。改革开放后我国通过“放权让利”的方式逐步改变了过去那种中央计划配置资源的方式。为了适应市场经济发展的需要，中央提出了“放权让利”的财政收支计划，一是政府向市场放权，使企业获得更好的经济利益；二是中央政府向地方政府下放一部分资源配置权，使地方政府拥有适当权力，通过利益激励调动地方和企业发展经济的积极性，以促进资源配置效率的提高。由于政府的经济管理职能变弱，社会管理职能加强，体现在财政收支上，经济建设支出占比不断减少，社会服务性支出占比（如教育支出）不断增加；由于在转轨过程中政府职能转变不到位，公共服务和社会管理基础较为薄弱，医疗卫生支出比重下降；也由于政府机构臃肿，部门职责交叉，行政管理支出规模膨胀。从各级政府来看，由于中央向地方放权，中央财政收支占比急剧下降，地方财政收支规模不断上升。由于实行以GDP增长为导向的官员晋升考核机制，地方政府支出中偏向于安排有利于经济增长的支出，对社会性服务支出的动力不足。

2、预算法规建设。1991年10月，国务院正式颁布了《国家预算管理条例》，取代了实施40年的《预算决算暂行条例》。1994年3月八届人大二次会议审议并通过了 《预算法》，1995年11月国务院第三十七次常务会议通过了《预算法实施条例》，同时废除了《国家预算管理条例》。《预算法》及《预算法实施条例》的颁布实施，结束了我国预算活动长年来无法可依的窘境，预算规则由过去的行政法规层面上升到法律层面，标志着我国预算制度开始逐步规范化。《预算法》对预算年度和收支范围，预算管理的基本原则、级次、组成体系和相应职权等基本问题，对预算编制、审批、执行中的调整、决算和预算监督等预算环节进行了明确规定，对哪些属于违法行为及如何处罚也作了原则性规定。

3、预算管理制度。改革开放后的预算管理制度变化主要体现在预算管理体制的变革上，此阶段的预算管理体制经历了探索、恢复和重建的过程，从“分灶吃饭”过渡到“分级包干”，最后发展到成熟的“分税制”体系。中央与地方预算管理权限划分逐步明确。1980年，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，划分各级政府的收支范围和各级政府收支包干意味着预算体制由“大锅饭”变成了“分灶吃饭”，“分灶吃饭”的体制明确划分了各级财政在财政收支管理方面的权力与责任，要求各行其职、各负其责、权责结合；在“分灶吃饭”体制下，地方不但可以自主安排支出，还有动力因地制宜发展本地经济来增强自身财力。1985年我国开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算体制，进一步完善了各级财政的权力和责任划分，以充分发挥地方政府发展经济的积极性。然而，包干制却使中央财力越来越弱，从而有了1992年部分地区开始试点的“分税制”改革。分税制在明确中央与地方事权与财权的基础上，把所有税种分为中央税、地方税和共享税三类，分别设立国税和地税两套系统来征管。“分税制”逐步提高了中央财政收入比重，中央的宏观调控能力得以加强。

4、中央与地方财政收支范围的变化。在“分灶吃饭”体制下，财政收支范围与“一五”时期相比没有较大变化，财政收入三级划分，即固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。在支出方面按隶属关系加以划分，中央负责的投资、中央级的行政事业单位经费等为中央财政支出，地方负责的投资、地方的事业费、城市维护费和行政管理费等为地方财政支出。随着经济体制改革的深入以及“利改税”的实施，原有的预算管理体制“分灶吃饭”被“划分税种、核定收支、分级包干”所取代，财政收支范围也作了相应调整，财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、央地共享收入三类，财政支出则被划分为中央财政支出和地方财政支出，另外中央对地方还有专项拨款，用于抵补地方不宜包干的部分。“分税制”改革后，央地财政收支类别的划分大致与“分级包干”时代相同，但在固定收入、共享收入的具体内容上发生了较大改变，财权上收，中央财力得到逐步加强。

（三）公共财政框架建立后的政府预算制度（1998年-至今）

随着市场经济的深入发展，1998年我国正式提出构建公共财政框架，“经济的市场化必然带来财税的公共化”，建立公共财政框架是继分税制改革后我国预算制度的又一次重大变革。

1、财政收支计划。“公共财政基本框架”是这一阶段财政收支计划安排的理论依据，公共财政意味着财政收支要体现公共性、公平性、公益性和规范性。这一阶段财政收支计划改革主要是对财政支出范围的调整和财政支出结构的优化。市场经济条件下的公共财政决定了政府支出范围由社会公共需要的边界决定，各级政府因此加大了对科技、教育、环境和公共卫生等方面的投入，支出结构进一步优化，资源配置效率进一步提高。

2、预算法规建设。这一阶段的预算法规主要是为公共财政框架建立提供法律依据。公共财政改革内容集中在预算管理领域，包括部门预算、国库集中收付和政府釆购等改革。2001年7月财政部下达《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》，明确要求中央部门据此编制部门预算。2006年8月财政部印发《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》，指出了部门预算进一步改革的方向与重点。2001年2月国务院通过的《财政国库管理制度改革试点方案》，要求中央部门实行国库集中收付制的改革试点。1999年4月财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》，是我国政府釆购领域的第一个全国性部门规章，从此结束了我国长期以来实施政府采购无法可依、无章可循的历史；2003年1月《政府采购法》正式通过人大批准，这意味着我国的政府采购制度框架已基本形成。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确提出将预算外资金纳入预算内管理，具体来看，是预算外资金缴入单位的财政专户，实行收支两条线管理；至于如何进行收支两条线管理，1999年财政部颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》里有详细规定。2010年6月财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，这意味着从2011年开始我国的预算外资金正式成为历史，预算管理进入全面、综合预算管理的新阶段。

3、预算管理制度。政府预算体制“公共化”是建立“公共财政”框架的基础，公共预算通过公开、透明、完整的财政收支计划，将政府活动置于公众的监督之下，公民可以通过预算来了解、影响政府支出，进而促使公共支出最大限度地满足公共需要，实现公共财政的“公共性”。实际上公共预算制度的改革除财政收支计划改革外，还涉及预算收支的管理、各级政府间财政关系的处理等问题。随着公共财政框架的逐步建立，我国预算制度领域的改革重点从收入转向了支出。

4、预算管理改革。自1999年起，我国开始在政府预算管理领域实行公共化改革，主要涉及政府收支科目分类、部门预算、国库集中收付以及政府采购等领域。部门预算改革目标是构建能够全面、完整地反映部门所有收支的综合性预算，通过“部门统一预算”将预算外收入、制度外收入尽可能地纳入到预算内管理。国库集中收付制改革是为了实现对资金从预算分配、拨付、使用，到银行清算，以及资金直达商品或劳务提供者账户的整个过程的直接控制。政府采购制度改革则通过引入招投标的市场竞争机制，使整个采购过程公开透明、有法可依、有规可循，从源头上降低腐败发生的概率，进而提升政府支出效率。2007年的政府收支科目分类改革则通过重新科学划分政府收支科目，强化收入的细化管理、支出的功能分类和经济分类管理。

5、预算管理体制。分税制改革后的预算管理体制改革主要集中于对政府事权的重新界定，中央与地方政府间、地方各级政府间的支出事权和责任划分上。2016年8月国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方之间的事权划分原则作了规定，提出要适度加强中央的事权，减少并规范中央与地方的共同事权，建立健全事权划分的动态调整机制；提出要进一步明确中央与地方的支出责任，对省以下政府事权和支出责任进行划分。《意见》是我国政府公共权力从纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，它的出台为我国建立现代财政体制和完善现代治理体系打下了良好的基础。

三、预算制度变迁中我国预算监管的发展

（一）监管主体更加多元

预算监督分为内部监督和外部监督两部分，中国预算的内部监督有来自上级主管部门的监督、审计的监督和财政内部的监督等，外部监督主要是来自人大的监督、媒体和民众的监督等。计划经济时期，我国只有财政监察机构发挥了一定的预算监督作用，人大会作为立法机构，其预算监督作用相当有限。新中国成立之初，我国原本成立了财政监察部门，但“大跃进”时期财政监察机构被撤销，直到1979年才在国务院的推动下建立健全了财政监察机构，1985年各地财政监察部门集中力量对预算编制与执行的合法性、合规性进行过一次突击检查。计划经济时代人大会的预算监督权被弱化，1982年修正后的《宪法》进一步明确人大常委会的预算监督权，但由于当时预算编制水平低，信息也不透明，人大只能从预算决策程序和支出合法方面进行粗略监督。随着市场经济的建立，预算监督向法治化转变，人大立法权开始对政府行政权形成制约，人大得以发挥其在政府预算编制、执行和决算中的监督作用。与此同时，审计机关也有权对政府及其职能部门财政收支的真实性、合法性和效益性依法进行审计监督；财政部各地监管局、财政部门内部的各监察处室有权监督本级和下级政府及其所属各部门、单位的预算执行情况。另外，随着财政透明度的逐步提高，社会中介机构、公众也开始行使部分监督职责。有权并且能真正对预算进行监督的单位和个人越来越多。

（二）监管内容更加细致

人大是预算监督的重要主体，预算监管内容更加细致的变化趋势可以从人大预算监督内容的变化中得到反映。尽管我国人大的预决算审批权是由《宪法》和《组织法》赋予的，但计划经济条件下行政裁量权过大，权大于法的情况并不少见；预算编制过于粗糙，资金从财政部门拨付给各部门后，部门自主决定开支范围和形式；信息不透明，人大只能进行粗略的监督。市场经济下我国的法治建设得到加强，人大对预算的监督也越来越深入和细化。预算编制前，政府要将预算编制的意图或政策传递给人大，人大的专门委员会也要参与预算编制前财政部门的讨论，在人大会召开一个月前将预算草案提交给人大财经委进行初审，人大会期间常委会成员还可联名提出对特定支出项目的质询，要求相关部门给出相应的口头或书面解释，从而形成一种对政府公共支出决策是否符合民意的事前监督与制约。预算执行过程中，对预算调整（包括增加支出或减少收入）的合规性和合理性进行审查；对季度或半年预算执行情况报告是否按其所批准预算的既定方向执行进行审查；人大还拥有特定问题的调查权，将监督责任落实到具体单位和个人，会针对问题提出明确的处理意见和建议，从而避免权力机关的监督仅成为经验教训的总结。

除人大的财政监督外，还有审计机关对政府部门的财政收支的真实性、合法性和效益性依法进行监督；财政部门的监察处室、财政部各地监管局，对本级和下级政府及其所属各部门、单位的预算执行情况的监督。

（三）监管方法更加规范

人大对预算的审查监督方法有程序性审查和实质性审查两种。程序性审查指人大对政府预算是否按照法律法规所规定的程序进行所开展的审查监督；实质性审查指人大对政府预算安排的合法性、合理性和可行性等问题开展的审查监督。实质性审查其实是对预算收支的内容进行确认或调整，而程序性审查是人大对预算内容进行实质性审查的载体和保障。新中国成立后到部门预算改革前，由于预算编制粗略，预算监督的实质性审查难以深入进行；而对于计委制订计划，财政为各部门单位编制预算的做法，预算的监督控制只能到财政拨付给各部门单位款项这个环节，巨额支出在部门单位内部如何使用，根本无法进行程序性审查。部门预算改革后，随着预算编制的细化、财政信息透明度的提高，以及人大预算监督权的进一步加强，监督机关不但可以进行比较严格的程序性审查，还可对预算支出决策和预算执行过程开展较为深入的实质性审查。

四、预算监管视角下我国政府预算制度存在的不足

（一）预算透明度不高

尽管这些年预算信息公开已大有进展，但仍然有很多不足。首先，预算透明度提升没有得到政府足够重视。我国公众参与预算监督意识较弱，公众较少积极主张自己享有的预算监督权，政府没有来自公众需要更多预算信息的压力，预算透明度低的问题没有引起政府重视。其次，监督机关公开获取政府预算信息依然存在一定障碍。虽然依据《政府信息公开条例》，政府有依法公开预算的义务，但公开内容的广度、深度等仍由政府单方面决定，绝大部分地方政府的预算透明度仍然很低。人大代表获取较为详细和具有实质意义的预算信息尚且不容易，何况普通公众。最后，各监督主体间缺乏预算信息共享机制。在预算收支过程中，位于不同监督环节的主要监督主体的监督工作自成体系，彼此缺乏有效的信息共享机制，导致监督成本增加，监督效率不高，监督效果欠佳。

（二）预算监督相关法律制度体系不完善

我国至今为止还没有出台一部关于预算监督的专门法，有关国家预算收支监督方面的规定，大多以行政法规、部门规章的形式出台，这导致预算监督目前缺少独立而又完整的法律保障制度。首先，没有一部系统的监督法规，关于各个监督主体依法行政，建立科学、完整的预算监督体系等方面的规定还需要完善和补充。其次，散见于各行政法规、部门规章的有关预算监督规定的条款分割，且存在监督执行主体不明、权责范围不清，甚至重叠、矛盾等问题，使得目前的监督工作缺乏有力的法律保障，从整体来看监督的强制力仍然不足。最后，《宪法》中关于违法的预算监督行为如何处理的表述也过于笼统。

（三）绩效评价促进预算监管的作用不大

绩效评价是财政部门加强预算监督管理的重要方法。尽管我国的财政支出绩效评价已经开展好些年，但大多采取部门自评、财政部门考评的办法，缺乏人大、社会公众、新闻媒体的广泛参与，容易导致走过场的情形，不能真正起到督促部门高效使用财政资金的作用。并且，对很多部门的绩效考评没有采用反映资金使用效果的经济效益、生态效益和社会效益等指标来进行评价，而是简单地通过“查看项目实施单位相关档案”来进行，被考评的部门或单位为了应付检查，自然就把精力放在相关资料的收集、整理上，然而档案材料内容的真实性是难以保证的，绩效评价结果的准确性和公正性大打折扣，通过绩效评价促进预算监督管理的作用也就相当有限。

（四）预算编制程序不合理

预算编制程序不合理，预算编制时间较短，预算编制内容不够细化，导致预算监管乏力。首先，在预算编制时间方面，我国政府自发布预算编制的通知、启动相关程序，到完成“二上二下”的预算编制审批流程，需要大约半年的时间；而国外预算编制周期一般为一年。在如此短的时间里财政部门（尤其是基层财政部门）难以做好预算编制工作，监管部门要做好预算审查监管更难。其次，由于编制时间短，预算编制内容不够详细，所载明的科目级次过少；由于预算普遍缺乏相关的收支明细表和详细说明，人大代表在审批时无法合理判断每一笔的收入来源是否可靠、支出安排是否合理，从而影响实质性监督的效果。

五、预算监管制度的创新

（一）切实提升预算透明度，促进预算监督的民主化

预算监督的民主化需要预算信息的公开透明。预算监督的民主化涉及预算监督主体的多元化发展，这就需要在现有的财政监察部门、审计部门及人大等之外，纳税人、中介机构和社会媒体等都来参与监督，而各方参与监督必定会对预算信息公开提出更高的要求，如更全面地公开预算项目，更详细地公开预算信息，确保公开的预算信息是真实可靠的，披露的预算是清晰的，最终实现对预算的有效监管。在当今网络技术快速发展的时代，完善政务信息公开系统、建立预算监管网络系统，是预算监督民主化和预算信息透明化的重要途径，是实现预算有效监管的重要手段。在通过网络将预算信息公开时对必要的预算相关知识标注解释，使公开的预算信息通俗易懂，确保没有专业知识背景的纳税人也能参与预算监督。另外，预算信息公开要及时，以避免滞后信息的不准确带来监管低效的情况发生。

（二）加强法制建设，提升预算监管的制度保障

法律制度是最重要的预算监管依据，相关法律制度是否完善、细化，直接决定预算监管效率的高低。鉴于我国还没有一套完善的预算监管法律体系，未来需要进一步制定和完善相关的预算监管法律制度，深化、细化预算监管措施。完善《宪法》中有关预算监督的内容，比如规定人民代表大会对同级预算审计机关拥有直接的领导权，审计机关直接对同级人民代表大会负责，使审计权得到强化，而不仅仅依附于政府的二级权力。

（三）强化预算绩效监管，完善审查监督工作机制

要加强对绩效预算的编制质量、执行过程和执行绩效的监管。首先，要在预算编制阶段加强绩效目标管理。在编制预算“一上一下”的过程中，预算审核部门要监督审查预算的绩效目标设立情况，对不合理的目标提出调整意见。其次，要加强预算执行过程中绩效运行的监管，包括审查资金支出行为是否规范，绩效监督机制是否健全，信息系统建设如何，是否有绩效监督数据支撑平台等。最后，强化绩效监督结果的运用，健全绩效激励约束机制。根据项目执行进度和绩效情况，加强对绩效评价项目的监督管理，并将结果运用到未来的预算项目审查中。

（四）优化预算编制程序，提高预算编制质量

预算编制程序的不合理，直接影响预算质量，同时也影响了预算监管作用的发挥。首先，延长预算编制时间，将预算编制周期延长至一年，使各预算编制主体有充分时间编制高质量的预算，细化预算编制的内容。其次，建立预算审查监管部门提前介入预算编制的机制，避免出现会前初审时间短、会中审批走过场的情形。若在预算审批小组中增加分管财经委的人大副职、人大财经委主任等，使其在监督控制数确定时充分发挥作用，有助于提升预算编制的科学化水平。最后，优化预算监管人员结构，包括提高人大专职委员的比重，优化人大及其常委会的人员结构，优化人大工作人员的知识结构和年龄结构，让人大常委会主任担任同级党委副书记，以及让分管财经委的人大常委会副主任担任同级党委常委会委员等。■