论美日农业补贴政策及对我国的启示——基于粮食安全视角

●赵和楠

一、问题的提出

“民以食为天”，粮食安全是国家安全的基础，具备显著的政治经济学意义。出于对粮食安全公共性、外部性和粮食产业弱质性、基础性等因素的考量，通过相应的制度设计与政策实践保障国家粮食安全便成为各国的普遍共识，而作为宏观经济调控和资源分配的有效工具，农业补贴政策无疑是农业生产者与政府利益博弈后的理性选择。就我国而言，本世纪初中央连续发布的涉农“一号文件”（2004-2019年）及政府所实施的系列支农惠农政策共同构成了当前农业补贴的政策框架 （见表1），对粮食生产、流通等领域实施多项支持与保护，有效助推我国半个世纪以来粮食产量的首次 “十二连增”（2004-2015年），并将粮食产量连续7年（2012-2018年）保持在年产6亿吨以上①，为经济社会的平稳有序发展奠定了坚实的物质基础。然值得注意的是，当前我国粮食生产的比较利益低，2016年、2017年三大主粮平均成本利润率为-7.34%、-1.16%②，农业劳动力向城市和非农产业转移，未来“谁来种粮”需高度警惕。此外，我国人口众多，耕地、水等自然资源相对有限，资源“红线”问题不容忽视，受自然灾害频发、城镇化工业化进程加快、粮食生产经营方式不科学等因素的影响，生态“红灯”问题日益凸显，加之近年来粮食“三量齐增”、结构性矛盾、新型粮食经营主体“非粮化”生产等新情况、新问题的制约，我国粮食数量及质量安全中长期仍面临着严峻挑战。进一步讲，既有补贴政策经过长期的政策实践亦暴露出诸如补贴设计不合理、效应递减等问题，尤其是对贸易和生产有扭曲作用的“黄箱”政策规模已临近WTO规定的8.5%微量允许“黄线”。同时，伴随补贴资金规模的增长，经济“新常态”下财政收入增速却逐渐放缓，有数据显示，2014-2018年全国财政一般公共预算收入增速持续低于10%，步入近二十余年来的首次低速增长期，客观要求提升补贴资金的使用效率。显然，当前我国农业补贴政策同样面临着实践困境，需要汲取新思路、新方法并予以动态调整完善，故而借鉴发达国家农业补贴政策的有益经验是必要的。

表1 我国现行农业补贴政策框架

纵观发达国家农业发展历程，不乏通过农业补贴政策的科学实施与动态完善促进本国粮食增产、粮质提升，进而有效保障国家粮食安全的典型实例，美国、日本即是如此。选择借鉴美国、日本典型农业补贴政策，主要基于如下缘由：就美国而言，其是主要的粮食生产国和最大的粮食出口国，美国“世界粮仓”地位的巩固既得益于国内得天独厚的自然条件，更与联邦政府所实施的农业补贴政策直接相关，经过近90年的调整优化，美国农业补贴政策日臻完善，值得借鉴；就日本而言，其人多地少、自然资源有限且自然灾害频发的特征与我国相似，但根据英国《经济学人》杂志发布的2017年《全球粮食安全指数报告》，日本粮食安全指数位列全球第18位，其补贴制度设计已然突破了国内要素资源之于粮食生产的天然制约，取得了良好的补贴效应，其政策经验同样值得探究。笔者梳理现有文献后发现，尽管早期已有学者就美日两国农业补贴政策整体、农业保险保费补贴、有机农业补贴、山区半山区农业直接补贴、农业生产者户别收入补贴等进行了概述性或具体性研究，但仍存在如下可能的不足：一是在研究内容上，我国粮食安全形势呈现出阶段性特征，其价值维度由数量安全扩展至数量、质量安全并重，并表现出未来种粮主体缺失、生态“红灯”、“三量齐增”、结构性矛盾等新情况、新问题，且农业补贴政策亦遭遇补贴效益递减等实践困境，迫切需要汲取新思路予以调整优化。相比较而言，美国、日本农业补贴政策则根据本国粮食安全形势、财政实力等的变化而不断调整，如美国2018年末出台《农业提升法案》，明确了2019-2023年美国扶持本国农业发展的基本思路，这为我国动态借鉴美日最新或典型农业补贴政策提供了可能，但学界对该问题的研究却略显不足；二是在研究方法上，已有的概述性、具体性研究在把握国外农业补贴政策全局或具体补贴政策设计上是有益的，但其不完全适用于我国当前粮食安全及补贴实践中新问题、新矛盾的集中破解，而有针对性的典型性研究则有益于该问题的解决。基于此，本文将结合现阶段我国粮食安全及补贴政策所面临的挑战，有针对性地借鉴美国、日本所实施的部分典型农业补贴政策，总结其政策优势，通过借鉴完善我国现行农业补贴政策，以最终保障国家粮食安全。

二、美日农业补贴政策概述

就美国而言，其现行农业补贴政策见诸于特朗普在2018年12月20日签署生效的《农业提升法案》（2019-2023年），该法案预计安排4280亿美元支出用于农产品支持、作物保险、资源保护、营养计划等领域。就日本而言，其所实施的部分直接补贴政策、典型一般服务支持政策同样值得借鉴参考。

（一）农产品支持项目

价格损失补贴（PLC）及农业风险补贴（ARC）系美国2018年农业法案中农产品支持项目的主要构成，主要用以弥补粮食生产及销售风险对粮食生产者造成的损失，覆盖玉米、小麦、水稻、高粱等粮食作物。具体来说，价格损失补贴（PLC）针对各重要粮食作物分别设定一个有效参考价格，各粮食产品随行就市，当粮食作物市场价格低于有效参考价格时，则启动对粮食生产者的补贴，实现“价补分离”，进而避免对粮食市场的直接性干预。在各粮食作物有效参考价格的确定上，应遵循如下步骤（详见表2）：一是从2014年农业法案中设置的参考价格与近5年相应粮食作物平均市场价格的85%价格水平中选择较大者；二是从上述较高价格水平与2014年农业法案中对应粮食作物115%参考价格水平中选择较小者，并确立其为相应粮食作物的有效参考价格。由此，便增加了粮食生产者在遭遇市场价格损失时政府补贴的潜在获益空间，并减少对市场价格的扭曲。与之类似，农业风险补贴（ARC）同样以有效参考价格为基础触发支付，当所在县某种作物在作物年度中的平均每英亩收入水平低于所确定的收益水平时，给予粮食生产者补助，从而保障粮农的种粮收益。

表2 主要粮食作物有效参考价格对照表（单位：美元）

（二）作物保险项目补贴

经过80余年的改革发展，美国政策性农业保险日臻成熟且种类丰富，为120余种农作物和畜牧品种提供了完善的风险保障。较之于2014年农业法案，美国2018年农业法案中所实施的农作物保险政策类型继续保持相对固定，但作物保险项目整体支出规模占比则从8%上升至9%，成为除营养强化项目外的最大支出项目。美国政府通过联邦作物保险项目（FCIP）提供农业保险产品，以弥补粮食生产者在产量、收入等方面的损失。具体来说，美国作物保险项目呈现如下特征：一是实施差异化的财政补贴政策，即针对不同的保险险种、保险水平、保险单位制定差异化的保费补贴比例，以适应各州地理环境差异及不同规模、经济实力农户的投保需求，继而提高保险精准性，扩大保险覆盖面；二是注重给予参保农户及保险公司保费补贴、经营管理费补贴，进而降低参保农户保费负担，提高保险公司承保积极性；三是由政府负责运营的联邦农作物保险公司（FCIC）向商业保险公司提供再保险服务，控制商业保险公司对农作物保险赔付上的经营风险，保障保险公司的经营利益。同样，日本农业保险的财政补贴机制也相对健全，通过向参保粮农缴纳的保费、承保机构经营管理费用等提供补贴，以提升其投保、承保积极性。

（三）资源环境保护补贴

美国、日本在发展本国粮食产业的同时，均注重财政对资源环境保护的扶持。美国2018年农业法案继续加大对资源环境保护项目的扶持力度，该项支出在农业法案全体支出项目中所占比重由2014年农业法案中的6%上升至7%，增长约6.2亿美元。从资金使用方向看，主要用于保护储备计划（CRP）、保护管理计划（CSP）、环境质量激励计划 （EQIP）、农业保护地役权项目（ACEP）和区域保护合作项目（RCPP）等。其中，保护管理计划（CSP）在于向符合农林用地管理要求的生产者提供财政援助，2019-2023财年累计达39.75亿美元；环境质量激励计划（EQIP）通过向农业生产者提供财政援助，以引导其开展诸如节水灌溉、土地健康示范等具有广泛资源环境效益的养护活动，相应的财政资金规模则预计由2019财年的17.5亿美元增至2023财年的20.25亿美元。此外，美国政府还重视对有机农业的财政扶持，为有机农业研究推广项目（OREI）设立永久性资助，2018年农业法案规定2019-2023财年年度支持规模将由2000万美元上升至5000万美元，从而有效保护耕地资源及自然环境③。同样，日本的山区半山区直接补贴、农地再生利用补贴、绿肥轮作附加补贴亦表现出良好的资源环境效益，如山区半山区农户获取直接补贴的前提是必须从事有助于阻止放弃耕作、环境保护及农业多功能性发挥的活动，经过地方行政单位认定通过后方可获得有上限限制的补贴资金。

（四）典型一般服务支持政策

美日政府重视粮食生产过程中的一般服务支持，其属于财政农业公共支出范畴。例如，美国2018年农业法案要求成立农业高级研究与发展局（AGARDA），通过对粮食、农业开展长期的研究以开发新技术、新工具、新产品；日本政府注重对农业基础设施建设管护、农业技术研发推广应用等的财政支持。根据OECD数据库公布的数据，1996-2016年日本用于农业基础设施开发与维护、农业知识与创新体系建设两项支出在一般服务支持（GSSE）中累计占比持续保持在94.29%-97.41%区间，为一般服务支持项目的主要支出类型。其中，农业知识与创新体系的支持比重由4.29%上升至10.97%，从而有效夯实日本粮食生产的物质基础，提高粮食生产的抗风险能力，强化粮食供应的科技支撑④。

此外，美日政府均注重对新生农民及农民培训的扶持，如为扶持新生或处于劣势地位农民的发展，美国2018年农业法案免除了上述群体贷款担保所要缴纳的1.5%的担保费用，同时向为农民提供培训、教育、技术援助的组织提供财政支持，2019-2023财年年度支持规模将由3000万美元上升至5000万美元⑤；日本政府为确保青年农业就业人员稳定从事农业经营，规定其在5年期限内可享受到政府提供的每年150万日元标准的补贴，同时提供用于青年农业就业人员研修的有时间限制的准备型直接补贴，以引导其通过接受培训教育进而提升自身经营管理水平和技术水平。

（五）海外农业投资支持政策

受国内资源禀赋、人多地少等因素的制约，长期以来日本政府将海外农业投资视为保障本国粮食安全的重要举措，并确定“官民一体”的海外农业投资模式。在此基础上，通过设立海外农业财政开发基金、实施海外农业投资调查费用补贴、制定税收优惠政策、落实保险项目支持等举措引导国内企业赴东欧、中亚及南北美洲等地区发展海外农场业务，以联营、订单农业、租赁土地等形式建立多元、稳定的海外粮食供应渠道。值得注意的是，在发展海外农业投资的过程中，日本政府坚持“有保有放”的原则，对事关本国粮食安全核心的大米，则要求实现本国自给。

三、美日农业补贴政策的优势

在系统描述美国、日本典型农业补贴政策的基础上，通过分析上述农业补贴政策所内含的基本优势，可把握美日农业补贴政策的设计导向，继而为我国农业补贴政策的动态优化提供指引。具体来说，美日典型农业补贴政策的基本优势表现如下：

一是就农产品支持项目而言，其有效减轻补贴对市场、生产的直接性干预，并与作物保险项目补贴共同构成粮农收入的“安全网”。市场对资源的配置应发挥决定性作用，价格损失补贴（PLC）与农业风险补贴（ARC）通过设立有效参考价格这一触发机制，使得粮食市场价格与补贴相分离，实现市场化收购加补贴，相较于直接性的粮食最低收购价政策，可有效减少补贴政策对粮食市场及粮食生产的直接性干预，避免扭曲市场粮价，并保障粮农种粮收益。同时，针对粮食生产所面临的自然风险和市场风险而实施的作物保险项目补贴，可减少粮农遭遇的特定风险损失，增强其抗风险能力。

二是就资源环境保护补贴而言，其有效兼顾了粮食数量安全与质量安全。伴随国民收入水平的增长及消费水平的提升，粮食安全的价值维度不再仅仅局限于传统的数量安全，质量安全成为粮食安全与时俱进的重要价值维度和高层次要求，这就要求农业补贴政策的制定应兼顾粮食数量和质量安全。美日政府所实施的资源环保项目补贴有助于减轻本国资源、生态压力，促进粮食生产的可持续性，并保障中长期粮食数量安全。同时，众多资源环保项目有助于在源头环节实现绿色清洁生产，保障粮食质量安全。

三是就典型一般服务支持政策而言，其优势在于：首先，农业基础设施投资可有效夯实粮食生产的基础，克服气象灾害之于粮食生产的制约，并产生“增产降本”效应；其次，农业科技研发推广应用投资可充分释放科技在粮食生产、流通、消费全环节的支撑效应，克服生产环节资源环境约束，促进粮食生产提质增效，增加粮食产品附加值，扩大粮农收益空间；最后，对农民培训及新生农民的财政扶持可加速农业科技推广应用，提高粮食生产科学化水平，并最终改善其收益水平。

四是就海外农业投资支持政策而言，一方面，其内含的补贴政策、税收优惠政策及以政府财力为支撑的保险政策可减少海外投资企业生产成本，降低风险预期，进而充分利用国内外两个市场、两种资源弱化国内粮食生产的资源约束，助力日本粮食安全的保障；另一方面，支持海外农业发展，可在一定程度上缓解国内耕地等资源压力，促进国内粮食生产的可持续发展。

四、美日农业补贴政策对我国的启示

尽管我国与美国、日本在经济发展水平、政治及社会文化环境等方面存在差异，但其基于本国粮食安全所实施的有益的农业补贴政策却值得我国进行有针对性的借鉴。结合当前我国粮食安全所呈现的新情况、新问题及美日典型农业补贴政策实际，本文得到如下基本启示。

（一）推进粮食最低收购价政策向目标价格政策转型

粮食最低收购价政策在保障粮农种粮收益、提高粮农种粮积极性方面作用显著，但其扭曲了市场价格形成机制，加深粮食结构性矛盾，助推国内外粮价倒挂、“三量齐增”等现象产生。因此，借鉴美国价格损失补贴（PLC）和农业风险补贴（ARC）政策，应逐步推进粮食最低收购价政策向目标价格政策转型。目标价格政策是在市场形成粮食价格的基础上，通过设立目标价格，并与市场价格相比较，当市场价格低于目标价格时，则政府可依据两类差价及粮食种植面积、粮食产量等因素对粮农予以差价补贴，当市场价格高于目标价格，则不对粮农予以补贴。在政策逐步转型的过程中，出于对口粮极端重要性、最低收购价政策实施周期长、粮农依赖性强及维护粮食市场稳定的考量，短期内保持小麦、水稻最低收购价平稳或分品种略有下调，对优质稻、优质麦实施优质优价政策，以释放改革信号、促进结构调整、稳定粮食市场。就长期而言，则应推进其向目标价格政策转型，实现“价补分离”。在目标价格的确定上，应按照粮食生产成本加合理收益确定。由于各地区不同品种粮食作物生产成本存在差异，故目标价格的确定不应“一刀切”，可分区域、分品种确定。由此，通过将粮价推向市场，在减轻市场干预的同时，为国内粮价下行提供空间，有助于缩小国内外粮食价差，减轻国有粮库库存压力和粮食进口压力，推进“三量齐增”难题的破解，并通过差价补贴有效保障粮农种粮收益。

（二）注重对亲资源环境生产方式的补贴激励

粮食数量安全关注粮食生产的可持续性，而粮食质量安全则强调粮食之于人体的安全与营养，源头生产环节尤为关键。因此，应借鉴日本山区半山区直接补贴政策及美国资源环境保护项目，注重对亲资源环境生产方式的补贴激励。具体来说：一是在现行的农业支持保护补贴中，用于耕地地力保护的补贴应变“粮补”为“地补”，以是否从事有益于地力保护、耕地资源保护的生产行为为发放依据，制定可操作性强的耕地地力保护指标体系及生产行为指导手册，农户在其耕地地力保护活动被基层农业部门统一组织认定验收通过后方可获得补贴，从而提高补贴资金使用效率；二是应继续深入实施测土配方施肥补贴政策，扩大测土配方施肥技术在各粮食主产区或粮食生产功能区的覆盖面，实现粮食生产过程中的化肥减量增效。同时，通过直接投资、补贴、税收优惠等形式降低亲资源环境农资产品的生产成本，促进生物农药及有机肥的研发、推广及应用，以减少残留化学药剂对耕地质量、粮食质量的危害，保障生产环节粮食质量安全；三是加大财政对中低产田及受污染耕地的恢复治理力度，以净化粮食生产环境，扩大可用、高质耕地面积；四是加大财政对粮食生产环节土壤化肥农药残留、重金属残留、粮食重金属含量及其他品质要素检验技术的投入力度，以避免问题口粮流入粮食市场；五是注重发挥新型粮食经营主体的典型示范和带动作用，根据引领效果予以奖励性补贴，引导小农生产与现代农业发展相衔接。通过上述举措，继而推进“藏粮于地”战略的实施，并促进粮食生产的可持续发展，保障粮食质量安全。

（三）强化对重点农业基础设施及农业科技项目的财政扶持

农业基础设施是粮食产业发展的 “先行资本”，而农业科技则是实现粮食提质增效的关键支撑。应借鉴美日经验，强化对重点农业基础设施及农业科技项目的财政扶持。在扶持对象上，应适当向新型粮食经营主体倾斜。具体来说：一是要继续加大对农田水利设施建设及管护的投入力度，且相关农田水利设施的建设、管护及修缮均应强调资金使用绩效及管理，以提高资金使用效率，夯实粮食生产的物质基础；二是注重农田配套渠系建筑物、田间支路、气象设施、病险水库等的供应修建，以提高粮食生产的抗风险能力；三是大力支持农业科技的研发运用，加大对农业基础科学、涉农企业应用科技等的财政扶持力度，促进包括良种研发、栽培技术、农业机械、节水灌溉、土壤治理、清洁生产等在内的农业技术的发展，增强农业科技对粮食生产的贡献率，推进我国“藏粮于技”战略的实施。

（四）助力农业保险发展及新型职业农民培育

一方面，粮食生产过程中面临的双重风险是不同类型粮食生产经营主体普遍关心的问题，借鉴美日农业保险项目发展经验，应通过如下路径支持我国农业保险项目的发展：一是实施差异化的农业保险保费补贴，针对各地区农业生产风险的差异程度，制定各异的农业保险费率，继而实施差异化的保费补贴标准，以提高补贴政策效益；二是注重对商业承保机构的补贴扶持，以经营管理经费补贴、税收优惠、财政再保险等多种形式提高承保机构之于粮食生产风险的承保积极性，进而减轻粮农因意外风险所造成的损失。

另一方面，为确保粮食产业“后继有人”，应借鉴美国、日本实践经验，注重培育新型职业农民。一是加大对主要农业院校涉农专业学生的奖励、补助力度，探索实施特定涉农专业定向就业计划，注重对农业创业青年的补贴激励；二是设立专门针对青年农民的专项培育计划项目，内容涉及农业信贷扶持、技术应用推广、农业保险保费补贴等，引导其充分了解财政支粮政策全貌，以充分利用国家现有的支农惠农政策；三是注重对新型职业农民教育、培育机构的财政扶持。

（五）构建农业“走出去”的财政支持政策体系

我国粮食生产面临 “资源红线”“生态红线”的压力，在确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”的基础上，亦可实施农业“走出去”战略，充分利用海外资源助力我国粮食安全的保障。然而，当前我国中小民营企业在实施农业“走出去”战略中，在企业融资、风险防控、营商环境等方面仍面临诸多挑战，应通过构建相应的财政支持政策体系予以扶持。具体来说，一是设立专项基金对海外粮食生产项目予以重点支持，降低企业申请财政支持项目的门槛，并以财政贴息等形式为海外农业企业提供融资支持；二是尝试与海外农业投资东道国签订避免双重征税协议，或对投资企业予以相应的税收优惠，以减轻海外农业投资企业税收负担；三是针对海外投资企业所面临的自然风险、市场风险、政治风险、战乱风险等尝试提供政策性保险产品，并通过财政经营管理补贴、税收优惠等形式鼓励保险机构开展海外农业投资保险支持。■

注释：

①根据《中国统计年鉴》（2018）及国家统计局网站整理所得。

②根据 《全国农产品成本收益资料汇编》（2018）整理所得。

③相关数据根据美国农业部经济研究局网站整理计算所得。

④根据OECD PSE/CSE Database 2017整理计算所得。

⑤相关数据根据美国农业部经济研究局网站整理计算所得。