易地扶贫搬迁政策：演进、问题与应对

●李春根 戴 玮

李春根，男，江西抚州人，现任江西财经大学财税与公共管理学院院长、教授、博士生导师，经济学博士，江西省高校中青年学科带头人，中国财政科学研究院应用经济学博士后出站。兼任全国政府预算研究会副会长，全国高校财政学教学研究会常务理事，中国财政学会理事，中国社会保障学会理事，首届全国社会保障教学委员会委员，全国高等财经教育研究会财政学专业委员会委员，中国资产评估协会理事，教育部学位与研究生教育评估专家等。

主要研究方向为公共经济、社会保障。副主持完成世界银行课题1项，主持（主研）国家社会科学基金重大招标项目子课题、国家社会科学基金课题、国家自然科学基金课题6项；主持教育部重点、农业部软科学、财政部委托、江西省高校哲学社科重大课题攻关项目等省部级（重点）课题10项；出版了8部著作、教材。 在《人民日报》《光明日报》《财贸经济》《财政研究》《税务研究》《改革》《中国行政管理》等学术报刊发表学术论文130多篇。多篇文章被新华文摘、人大复印资料摘要或转载。多个研究报告获得省领导肯定性批示。近年来，获得全国财政优秀科研成果、江西省社会科学优秀成果等省部级科研奖励5项。获得国家级、江西省优秀教学成果奖等国家级、省部级教学成果奖励6项。获得江西省青年五四奖章（2010）、江西省优秀研究生导师（2012），全国、江西省优秀社科普及专家(2014)等荣誉。

国内早期的关于扶贫搬迁的研究主要是以“异地扶贫搬迁”为主题，直到2002年全国开展易地扶贫搬迁试点工程的第二年，才开始有“易地扶贫搬迁”的提法。学者占堆认为“易地扶贫搬迁”和“异地扶贫搬迁”二者存在一定的差异。“异地”指的是本行政地区以外的地方，“易地”不仅是改变地方，而且有位置交换或者土地交换的意思，“易地”的概念比“异地”的概念要大，后者包含在前者之内。所以他将“易地扶贫搬迁”定义为，通过土地置换的方法，将贫困人群从恶劣环境中搬出，安置在自然和基础设施条件相对较好的地方，改变他们的现居环境，为脱贫致富创造条件。早期也有学者将我国的扶贫搬迁与西方视野下的生态移民和环境移民相提并论，学者王宏新则认为，我国的“易地扶贫搬迁”的含义与西方所研究的生态移民和环境移民的含义有一定的联系，但是存在本质区别。我国的扶贫搬迁是一种具有中国特色的扶贫模式，这种模式是政府主导的，群众自愿的，社会监督的。本文基于历年来学界对“易地扶贫搬迁”为主题的相关研究成果，从易地扶贫搬迁政策的演进、现实问题、应对措施这三方面对已有文献进行梳理，并提出将来可能的研究方向及重点。

一、易地扶贫搬迁政策的演进

移民搬迁无论是我国还是国外都有着漫长的历史，不仅从未中断，而且还出现过几次较大的移民潮。这些活动不仅改变了世界人口分布格局，还促进了国家、民族之间的文化交融。系统、深入地研究我国的移民搬迁政策，特别是易地扶贫搬迁政策的演进过程，对精准扶贫政策的实施和我国全面建成小康社会具有重大的现实意义，也对讲好我国反贫困故事和总结我国反贫困经验具有相当的国际化政策理论意义。

随着我国经济的不断发展，党中央、国务院对反贫困的力度不断加大，方式不断增加，易地扶贫搬迁成为了一种很好解决“一方水土养不活一方人”的有效手段。习近平总书记在全国各地考察易地移民搬迁工作时，多次指出，要总结推广易地扶贫搬迁的典型经验，多多关心易地搬迁后异地生活的群众，帮助移民更好融入当地社会。从2015年起，我国的易地扶贫搬迁政策通过自上而下政府主导的方式在全国铺开，成为了中国特有的本土词汇，也成为精准扶贫的重要方式之一。

学者王宏新则通过对政策文件的收集分类，将我国“易地扶贫搬迁”政策演进清晰地分为了三个阶段：第一阶段为试点探索阶段。从2001年开始到2010年，主要通过部门规章制度、政治政策和社会政策推动，通过先开发、后搬迁及鼓励民众自力更生的方式，在宁夏、云南、贵州和内蒙古四个省区开展易地扶贫搬迁工作，关键性政策文件是原国家计委颁布的《关于易地扶贫搬迁十点工程的实施意见》。第二阶段为全面推进阶段。从2011年开始到2014年，主要按照“中央统筹，省负总责，县抓落实”的原则对中西部17个省区进行易地搬迁，并培育后续产业，保证群众“搬得出，稳得住，富得起”，这个阶段的关键性政策文件为国家发改委颁布的《易地扶贫搬迁“十二五”规划》。第三个阶段为脱贫攻坚阶段。从2015年至今，通过加大中央预算投资和地方各级政府投入力度，健全全社会参与机制，实施精准扶贫战略，加快全国贫困人口精准脱贫速度，其关键性政策文件是由国家发改委、国务院扶贫办与财政部、国土资源部、人民银行五部门联合印发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》。而学者邹英等人则将我国的“易地扶贫搬迁”政策演进分为三个阶段：政策执行初期，即1983-2000年；深化扩展期，即2001-2012年；易地扶贫搬迁与增减挂钩相衔接的时期，即2013年至今。

进入21世纪以来，针对当时尚未解决温饱问题，相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方的贫困人口，中央政府提出通过易地搬迁的办法从根本上解决这部分群众脱贫和发展问题。自2015年10月习近平总书记首次提出实施精准扶贫的“五个一批”工程以来，“易地扶贫搬迁”就成为解决好“怎么扶”问题的最重要手段。在“十三五”期间，国家要对“一方水土养不活一方人”的深度贫困人口约1000万人实施易地搬迁，规模之大、难度之高，使这项工作的成败在相当意义上决定我国到2020年打赢扶贫攻坚战和全面建成小康社会的成败。所以，通过追溯移民搬迁政策的演进，特别是对进入新时代以来易地扶贫搬迁政策出现的新变化新观点的回顾，可以发现搬迁的动因、目标和主体相较于之前，均已发生了相应的转变。

（一）动因发生变化

易地扶贫搬迁的动因与我国其他的移民搬迁活动的动因有一定区别。著名学者葛剑锋在《中国移民史》中通过断代的研究范式，将我国自先秦时代至20世纪40年代发生的境内移民进行系统的梳理并总结其规律，他在书中提到，我国早期大规模的移民搬迁多是躲避天灾人祸。而当新中国成立之后，因城市建设和兴修水库、交通，所以这时期的移民多是以服务工程建设为主。在改革开放之后，由于某种自然灾害、环境崩溃和生态环境持续缓慢退化，我们实施了生态移民。而在现阶段，精准扶贫中通过改变贫困人口的居住环境和生产环境，来帮助贫困人口逐步脱贫致富的主要措施，成为了新时代移民搬迁的重要动因。我国的移民搬迁原因由天灾人祸转变为工程建设后，又转变为生态保护，最后为扶贫开发，这一转变，学者吴丰华称为“由非经济因素主导向经济因素主导转变”，并且认为通过实施易地扶贫搬迁能够改变贫困人口的劳动对象和劳动工具，积累生存资本，提升自我发展能力。

（二）目标发生变化

外国学者Lester Brown在1976年首次将“由于环境破坏威胁到人们的生存或严重影响到其生活质量，而被迫临时或永久离开其家园的人们”定义为生态难民（ecological refugees）或环境难民 （environmental refugees）。 学者 Alexandra Winkels和W.Neil Adger认为人们重新选择搬迁行为，主要是为了生存进行的。所以早期的移民搬迁目标主要是为了生存、躲避战乱和自然灾害。进入21世纪以来，针对当时尚未解决温饱问题，相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方的贫困人口，党中央、国务院提出通过易地搬迁的办法从根本上解决这部分群众脱贫和发展问题。在“十三五”期间，国家进一步将移民搬迁对象确立为1000万 “一方水土养不活一方人”地区的深度贫困人口，将搬迁目标定位为“住房安全得到有保障，安全饮水、出行、用电、通讯等基本生活需求得到基本满足，享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务，迁出区生态环境明显改善，安置区特色产业加快发展，搬迁对象有稳定的收入渠道，生活水平明显改善，全部实现稳定脱贫，与全国人民一道迈入全面小康社会”。从一开始解决贫困人口温饱问题，到“两不愁三保障”，再到就业安置，最后升级为共同富裕，我国的移民搬迁目标从原来的生存型开始向发展型转变。

（三）主体发生变化

部分学者认为易地扶贫搬迁的主体已经从原来单一主体转变为现在的多元参与。我国古代的移民搬迁一般是群众自发的行为，而国家为了保证社会稳定通常会禁止移民搬迁。而现阶段的易地扶贫搬迁呈现“中央统筹、省负总责、县抓落实”的特征，分工更加细化，责任更加明确，工作更加科学，识别更加精准。但是随着易地搬迁扶贫工作的不断深入，政府面对易地扶贫搬迁的任务时，力量显得有点捉襟见肘。中国共产党第十八次全国代表大会以来，在精准扶贫政策实施过程中，我国各民主党派、社会团体、各大企业、院校等社会力量纷纷参与到扶贫工作中来，及时有效地为政府扶贫提供后备力量，取得的效果也是非常可观的。学者柯元在江西省修水县调研发现，修水县按照城乡统筹、镇村联动、产业带动、设施联通、服务均等、均衡发展的总体要求，编制了《修水县推进整体移民搬迁扶贫加快城乡发展一体化规划 （2013-2020年）》，同时加快产业发展，保证搬迁群众“稳得住、能发展、可致富”。修水县在发挥政府的主导作用时，还利用市场机制和社会力量，加大易地扶贫搬迁资金的筹措力度和资金监管力度。中国社会科学院 《扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2017）》总结地方易地扶贫搬迁模式时提到“改变了过去局部式、间接式、单一式社会帮扶为整县式、参与式、立体式、滴管式社会帮扶，投入人力物力财力参与扶贫全过程，并通过市场化手段盘活了农村的存量资源”。

二、易地扶贫搬迁政策的现实问题

习近平总书记多次强调：“易地搬迁脱贫一批，是一个不得不为的措施，也是一项复杂的系统工程，政策性强，难度大。”在实行易地扶贫搬迁政策过程中，与其他的扶贫模式相比较，不难发现易地扶贫搬迁具有很多优势。首先，周期短。贫困户在地方政府的帮助下，在易地扶贫搬迁政策的推动下，从生存环境差的居住地搬迁到生存环境较好的居住地所花费的时间很短。而且贫困户融入新环境的时间也大大缩短。其次，有保障。地方政府在扶贫攻坚的新形势下，承担了大部分成本和配套政策，减少贫困户在搬迁过程中的资金压力，以及保障贫困户在搬迁后的生活。再次，见效快。地方政府在帮助贫困户搬迁后，还可以引入大量的社会资源，为贫困户提供创业就业的机会，从根本上改变贫困户的生产环境和生产资料，从而保证贫困户快速脱贫。最后，潜力大。贫困人口通过搬迁的方式，获得了较搬迁前更好的教育、医疗、就业等资源，提高了贫困人口的自我“造血”能力，也方便了政府统一管理和提供更多更好的公共服务，对社会稳定和贫困人口的发展都起着积极作用。但是，目前我国易地扶贫搬迁政策在实践中所面临的现实困境也较为突出。比如，易地扶贫搬迁政策本身及执行的问题，财政金融支持问题，可持续生计问题等等。

（一）政策本身及执行问题

中央到地方都制定规范性的易地扶贫搬迁政策文件，其中包括了各种形式的易地扶贫搬迁的规划、意见、方案等等，类型和范围都比较完善，为易地扶贫搬迁政策执行提供了可靠的政策基础。但是在研究过程中我们发现，易地扶贫搬迁政策存在一定的理想化。

学者陈坚认为，搬迁家庭人口确定的执行困境，安置住房面积的政策执行困境和拆除旧房的执行困境都导致了政策难以执行彻底。学者王永平在贵州调研易地扶贫搬迁时发现，由于一些地方政府只是一味地将移民迁入而没有很好地引导移民融入当地社区，导致外来移民与当地群众关系一度紧张。还有学者提到，政府投入与贫困人口的需求之间存在一定矛盾，各类配套资金到位力度难度大，而国家对于搬迁户的补贴标准较低，造成一些搬迁户在搬迁后负担反而过大。

总之，对PCI患者围手术期实施综合心理护理可以有效缓解其焦虑抑郁等负性情绪，促进患者术后恢复及改善舒适度[4]。据相关文献报道，对负性情绪进行干预是减少术后不良事件发生的有效手段[5]。另有研究表明[8]，护理干预措施提高了患者的遵医依从性，促进了患者身心康复。但由于临床护理工作任务繁重，缺乏相应的心理护理人员，系统、综合的心理护理开展得还不到位，有待今后进一步加强。

由于易地扶贫搬迁相关政策缺乏执行弹性，而部分地方政府在制定与自己辖区情况相符的政策时，又缺乏前瞻性，容易导致政策本身和执行出现偏差。

（二）财政金融支持问题

易地扶贫搬迁需要政府、社会和个人投入大量的资金才能进行。但由于易地扶贫搬迁对象是贫困户，所以资金投入政府占了主导。部分学者认为，资金不足是当下易地扶贫搬迁工作所面临的最重要问题，政府如何利用好现有资金，撬动更多的社会资金，如何提高资金利用率成为学术界关注的焦点。

周古泉等人站在银行的角度，指出基层银行对易地扶贫搬迁户的支持存在巨大的信贷风险。刘俊标从财政角度出发，认为易地扶贫搬迁地区的地方财政能力不强，资金来源和投入相当有限，在一定程度上限制了易地扶贫搬迁的进度。胡勇认为，易地扶贫搬迁的资金较为不足，特别是在基础建设上，后续产业支撑上的资金显得尤为捉襟见肘。

（三）可持续生计问题

易地扶贫搬迁将贫困户安置到其他地区，通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，帮助贫困户逐步脱贫。贫困户在长远发展中，要注意可持续生计问题，这不仅是如何规划安置点、如何选择安置对象、采用哪种搬迁方式，还包括了土地的利用、产业的扶持与发展、创业就业的帮扶等等。

高聪颖用可持续生计理论、公平理论来分析易地扶贫搬迁政策，他研究发现在扶贫搬迁安置过程中，被安置的贫困户不可避免地要对搬迁前后的收入水平、生活状况等进行比较。如果贫困户对搬迁后的收入水平和生活状况满意时，他们会满足于安置后的生活，进而对政府对政策产生认同感；但如果贫困户对搬迁后的收入水平和生活状况不满足，则会不满足安置后生活，产生不满情绪，甚至会产生挫败感，进而对政府对政策产生怀疑，形成不稳定因素。

（四）其他问题

易地扶贫搬迁政策除了存在政策执行弹性不足、贫困户信贷困难、持续生计被忽视等问题，在其他方面也遇到一些困境。比如彭玮认为，对被搬迁的贫困户，安置点的选择以及安置点新房使用率等问题需要地方政府重视；王永平等人认为，政府过度重视经济效益导致综合效益被忽视；朱芙蓉指出，有些地方政府缺乏超前规划、产业扶持手段单一，导致贫困户面临就业难的问题；邹英等人提出了贫困户搬迁后面临的市民化困境。此外，还有一些学者认为，很多贫困户受到传统观念的影响，习惯了当地的生活环境和文化环境，不愿离开故土，在宣传动员方面需要耗费更大的人力物力。

三、易地扶贫搬迁的应对措施

当前，脱贫攻坚工作正处于决战决胜阶段，易地扶贫搬迁政策是实现精准扶贫和精准脱贫的重要保证，是“五个一批”中政策性最强、难度最大、标准最高的一批，其复杂性是前所未有的，国际上也无经验可以借鉴，所以众多学者在不断地研究和总结经验。

（一）优化政策的制定和执行过程

易地扶贫搬迁政策是按照政府主导、群众自愿的原则，将生产生活环境恶劣的地方的贫困群众转移到环境较好的地方，促使贫困群众尽快脱贫和不返贫。在实施易地扶贫搬迁政策过程中，制度设计者和政策执行者的作用尤为重要。

学者陈坚认为，应该建立政策的跟踪和反馈机制，提升政策执行者的“政治思想素养、政策理解能力、政策宣讲能力和组织协调能力”。王永平则指出，要制定和完善易地扶贫搬迁政策的相关配套政策，完善扶贫搬迁机制，采取多元化的搬迁安置模式。何得桂等人也认为要不断减少政策执行出现的偏差和削弱偏差出现后的负面影响，要不断提升政策的执行力。尹燕超还指出，要尽可能地了解贫困人群的意见，将原本在同一村庄的贫困户尽可能地安置在同一迁入地以便更快融入新的生活和方便政府统一管理。

（二）完善金融扶贫政策

易地扶贫搬迁政策涵盖了生态、基建、住房、就业等多方面的内容，中央的搬迁补助资金只能勉强满足贫困户最基本的搬迁需求和生产生活需求，而贫困户的后续发展需要更多的资金支持。因此，除充分利用好国家各部门的扶贫资金外，各地政府要以投资为引导，通过市场机制来吸收更多的社会资源来帮助贫困户脱贫致富。

胡勇在其研究中认为，可以通过在省级层面统筹各类扶贫资金和项目，并制定和完善产业的发展战略政策。中央党校进修班调研组在调研遵义山区农民脱贫致富时也提到，中央财政应该尽可能地加大对贫困地区、革命老区的财政转移支付力度，可以增加国债资金项目等。周古泉等人指出，根据搬迁的难易程度，地方财政可以建立风险基金，设立梯度搬迁补贴等级和制定信贷风险等级。施国庆还认为地方政府可以结合产业的具体情况和项目的特色，在确保资金安全的情况下，适度放开贫困地区扶贫贷款项目的条件。

（三）提升贫困户自我造血功能

易地扶贫搬迁政策的涉及面广、政策性强和难度大的特征使得这项政策是一项复杂的系统工程和社会工程，所以地方政府既要组织安排好住房，也要考虑配套设施的建设。另外，还要通过产业的培植与就业的培训来提升贫困户搬迁后的自我造血能力，从而解决“稳得住”和“能发展”的问题。

王庆平在研究库区农民脱贫时提出地方政府可以引导贫困群众因地制宜利用当地现有资源，开拓致富道路。刘志文认为可以通过提高产业化来增加农业收入，也可以通过提高科技水平来提高农业产值。施国庆认为可以发动贫困户参与到移民工作中，充分调动移民的主观能动性。周古泉等人还指出地方政府可以给出优惠政策鼓励内外资进驻易地扶贫安置点，拉动当地的就业。众多学者都认可的是，要建立贫困人口与政府、企业、社会团体等组织之间的合作关系，鼓励贫困户参与各种组织中。这一举措除了可以让贫困户监督各种组织对贫困资金的使用情况外，也可以提高贫困户的自我生存能力。

四、总结与展望

从目前整理的文献来看，易地搬迁扶贫的相关文献以2015年为分界线，之前的文献不多，但自2016年开始，易地扶贫搬迁的文献随着2015年《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》的印发和2016年新型易地扶贫搬迁战略正式启动出现大量增长。在2015年之前，我国的易地扶贫搬迁的相关研究出现分类不明确、理论研究较少等特点。而在2016年开始，我国易地扶贫搬迁的相关研究文献开始集中于理论构建、发展演变、政策制定与执行、效果评价等方面，但其研究的力度和深度还远远无法满足易地扶贫搬迁工作的需求。易地扶贫搬迁是一项系统性强、执行难度高和涉及面广的反贫困战略，对于达到2020年“实现贫困人口全部脱贫”和“全面建成小康社会”的目标具有重大意义战略意义，面临的挑战和压力也是十分大的，同时易地扶贫搬迁也是一项相当复杂的社会构建问题，需要科学合理的制度框架和搬迁政策。所以，在今后的相关研究中应该引起相当的重视。本文认为：

首先，多个角度综合考量。易地扶贫搬迁是个综合性很强的工程，在研究的时候需要运用多学科知识和研究方法，全面地透彻地把握易地扶贫搬迁。当前易地扶贫搬迁政策包括了对象识别、资金管理、绩效考核等多方面内容，但是与现阶段的扶贫搬迁需求存在一定的出入。特别是易地扶贫搬迁的原因，所涉及的主体以及搬迁策略等等都是需要全方位考虑的。因此，在此后的研究中，不能局限在某一方面，可以从多方的需求着手，完善精准扶贫的顶层设计和搬迁机制。

其次，注重前瞻性和精准性。地方政府将易地扶贫搬迁工作纳入到其长远发展规划当中，而且与产业扶贫、金融扶贫相结合。但由于负责执行搬迁工作的人员往往缺乏长远发展的思路，导致当前的易地扶贫搬迁工作成为了追求短期效益的工作。此外，在提供政策支持时，要充分考虑到被帮扶的贫困户的需求。未来的相关研究可以从契合度、精准度等方面着手来考量政策的前瞻性和精准性。

最后，重视大数据技术。在新时代的背景下，个人电脑终端和手机终端越来越普及，大数据技术应用越来越广泛，地方政府已经开始利用大数据技术来监督扶贫干部的扶贫工作，在一定程度上保证了扶贫工作能够落到实处。未来相关的研究可以结合我国乡村振兴政策，利用大数据技术，将易地扶贫搬迁工作近远期相结合，使这项工作成为一个可以持续反贫困的战略工程。■