新时代下社会保障基金监管问题及对策研究

●雷春波

2018年6月，国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》中明确指出人力资源社会保障部、财政部要加强对社保基金的指导与监督检查。社保基金是社会保障制度平稳运行的经济基础和物质保障，加强对基金的监管，是建立健全可持续、多层次社会保障体系的根本要求。新时代，随着社保基金总量不断增长，基金监管工作在理论与实践上都取得突破性进展。然而，投资监管机制的不健全仍是我国社保基金面临的严峻问题，法制建设的不完善给非法挪用基金的行为提供可趁之机，内外部机构监管的缺乏也严重影响我国社保基金监管的质量与效率。基于此，当前应不断完善社保基金监管机制，加强基金内外部监管联动机制建设，进一步加大社保基金监管力度。

一、新时代我国社保基金监管的现状分析

（一）社保基金监管体制不断成熟，监管力度加强

社会保障基金监管体系是国家指定专业机构根据法律对社保基金征收、投资运营、给付等整个过程进行监管的制度和规则体系的总称。目前我国已基本建立包括行政监督、专门监督、社会监督以及管理机构内部监督在内的社会保障基金监管体系。行政监督是各级劳动保障行政部门基金监管机构的监督；专门监督是财政、审计和金融机构的监督；社会监督是各级政府社保基金监管机构开设举报电话受理来信来访等监督；内部监督是社保经办机构、财政专户管理机构以及银行等社会服务机构为防范基金运营风险而加强内部质量管理的监督。随着社会经济的持续发展和社会保障制度的建立健全，我国社会保障基金监管体系的内涵与外延不断扩展丰富，同时我国大部分省市、自治区和直辖市都建立了相应的社会保障监督委员会并开设社保基金监督举报电话，通过委托代理等形式不断完善社保基金监管的方式与手段。总体而言，我国社保基金监管体制日益成熟，基金监管力度不断加强。

（二）全国社会保障基金总量增长，投资收益率提高

据全国社会保障基金理事会社保基金年度报告统计，截至2018年1月，社保基金资产总额22231.24亿元，其中直接投资资产9414.91亿元，委托投资资产12816.33亿元。社保基金负债余额1514.34亿元，主要是社保基金在投资运营中形成的短期负债。社保基金权益总额为20716.90亿元，其中投资收益额1846.14亿元，投资收益率9.68%，包括：全国社保基金权益18302.03亿元，其中累计财政性净拨入8557.18亿元，累计投资增值9744.85亿元；个人账户基金权益1274.06亿元，其中委托本金余额828.62亿元，累计投资收益余额445.44亿元。地方委托资金权益1140.81亿元，其中委托本金余额1000亿元，累计投资收益余额140.81亿元。可以看出，全国社会保障基金总额相较于2012年基金资产总额11060亿元，足足2倍有余，这说明我国社保基金大幅增长的态势。同时全国社保基金投资收益率相较于基金年均投资收益率8.44%同比增长，这说明在合理配置资产、确保基金安全的条件下，我国基金投资收益率不断提高。

（三）社会保险基金总体收大于支，年度略有结余

据国家统计局统计，截至2018年1月，我国社会失业保险基金收入为1092.47亿元，支出为891.02亿元。中国城乡居民社会养老保险基金收入为3288亿元，支出为2399亿元。中国城镇职工基本养老保险基金收入为42794亿元，支出为37924亿元。中国社会工伤保险基金收入为848亿元，支出为662亿元。中国社会生育保险基金收入为650亿元，支出为763亿元。中国社会医疗保险基金收入为17690亿元，支出为14299亿元。可以看出，随着我国经济的迅速发展以及多渠道增加社会保险基金收入，我国社会保险基金总收入大于总支出，当年略有结余。除了生育保险出现收不抵支的情况外，其他四项社会保险基金基本上实现了收支平衡。这说明我国社会保险基金发展潜力巨大，基本能保障我国劳动者在经济困难时期的生活水平，有利于维护社会稳定和谐。

二、新时代我国社保基金监管面临的现实问题

（一）财政会计机制不健全

社保基金的筹集、支付以及投资运营都与基金经办机构的财务会计制度息息相关，社保基金的内部监管最关键的环节便在于财务会计制度能否完善健全。然而，在我国社保基金运作中，基金内部监管的财务会计机制的重要性往往被忽视，使社保基金在对账过程中，出现资金划拨流水没能及时记录的情况，从而导致基金的会计账目不能真实反映基金投资运营的真实情况，基金账目进出流程出现问题，基金投资运营的年度收益率降低。同时，社保基金投资运营是为了基金的保值增值，然而财务部门为了控制风险，有意选择稳妥的基金投资方式，避开高收益率产品的投资，一定程度上影响了社保基金的投资收益率。此外，我国暂时还没有一部完整的会计信息披露法律制度，现有的披露制度大多是以法规、条例的形式出现，由于披露制度的具体规定不详细、缺乏可操作性，我国社保基金监管信息难以公开、透明化，即便基金信息得以披露，也会因为披露信息的强专业性，难以得到非财务人员的理解。

（二）内部审计体系缺乏效率

目前我国的内部审计机制还不够健全，对于社保基金的监管，仅仅停留于内部稽查、查账等基础性工作，与真正意义上的审计工作相差甚远。一方面，内部审计部门在社保基金经办机构中处于特殊地位，它既是社保基金监管的审计对象，又对其他内部组织具有监察作用。由于内部审计的不重视，基金经办机构的领导没把内部审计放在基金监管的核心地位，有的基金经办机构甚至将内部审计部门与其他部门混为一团，使内部审计不是一个独立部门，部门间权责边界模糊，基金监管工作的专业性受到质疑。另一方面，内部审计是一个专业性极强的领域，由于我国体制内部缺乏竞争性，使得内部审计的监管人员思维固式，不愿意开拓创新基金监管方式与手段，遇到问题相互推诿，导致基金监管的质量和水平低下。此外，内部审计专业人才的缺乏使我国基金监管工作面临巨大挑战。内部审计需要跨学科、多领域的专业化人才，然而由于基金经办机构对审计部门和审计人员的不重视，我国现有的审计部门机制与审计人员知识结构不能满足新时代的需要，机构没能及时给予审计人员专业知识培训，审计人员的基金监管能力无法得到提高，不能全面检查基金投资中出现的问题，给基金投资运行的安全性带来了不良影响。

（三）政府监管主体不明确

我国社保基金监管主体包括各级人民代表大会常务委员会、社会保障行政部门、财政部门、审计机关还有社会保障监督委员会等。在基金的行政监管体系中，各地区劳动和社会保障部门、财政部门以及审计部门均对基金有监管权。各部门对基金监管职能重叠交叉，没有明确划分，同时基金监管中缺位、越位现象普遍，不仅增加了社保基金监管的行政成本，也造成基金监管的低效率。同时，基金监管中存在“管办不分”的现象。在基金投资运营中，劳动和社会保障部门既是基金运营的监督者，又是基金投资的管理者、委托人、投资者，名义上是通过政府委托市场机制来对基金投资专业化运营，有效促使其保值增值，实际上我国社保基金监管部门一般从属于劳动与社会保障厅，管理者与监督者身份重叠，最终形成了“自己监督自己”的局面。此外，基金监管中管办不分的现象使得行政监管实施效果差强人意，监管手段与方式的单一，严重影响了基金监管的效率。而基金监管人员由于缺乏激励机制去进一步完善基金监管工作，再加上部分地区对基金监管的不重视，致使社保基金运营缺乏专业的监管人员，基金挪用、占用现象层出不穷，严重影响了行政效率。

（四）社会监督力量薄弱

社会监督包括专门机构、社会大众以及媒体舆论等的监督，作为社保基金监管的重要组成部分，充分发挥社会监督的补充作用，是提高基金监管透明度、增强人民群众参与度的重要途径。然而，当前我国社会监督意识薄弱，专业机构、社会公众以及新闻媒介参与基金监管工作热情不高。一方面，政府作为社保基金监管的主要责任者，对基金监管宣传力度不够，无法让基层群众认识到基金监管工作的重要性，加之我国一直强调以行政为主的基金监管方式，对第三方基金专业监管机构不重视，也使得一些社会组织对基金监管避而远之，第三方监管机构的重要性没能得到充分认识；另一方面，公众缺乏主人翁精神，没有强烈的维权意识。我国社保基金大多数来自于人民群众，然而由于社会公众参与基金监管工作意愿低，很难主动去获取基金监管的有关信息，作为基金监管信息不对称的弱势方，基金监管参与度低，给挪用侵害基金的行为提供了可趁之机。此外，监督渠道的不畅通也是我国基金监管缺乏社会监督的重要原因。新闻媒体作为基金监管信息的重要传播者，是我国人民群众获取基金监管信息的重要渠道，然而由于某些新闻媒介的错误报道和掩盖事实，没能给社会公众提供真实可信的基金监管信息，一定程度上挫伤了公众参与基金监管的主动性与积极性。

三、新时代社保基金监管存在问题的原因分析

（一）法律体系不健全，立法层级偏低

社保基金监管作为社会保障体系的重要内容，监管的有效性也需要健全的法律法规支撑。目前我国关于社保基金监管的法律法规非常少，仅有《社会保险法》作为最高法律支持，并且随着时间的推移，《社会保险法》部分关于社保基金监管的规定不能紧跟时代步伐，内容过于陈旧。法制建设的滞后，严重影响了基金监管的效率，同时基金监管中出现的违法行为，监管人员也无法找到统一可操作的法律依据来加以惩处，最终导致基金监管工作不规范。同时，我国基金监管工作立法层级偏低。我国在社保基金监管方面的立法，仅有国务院、各省市人社部颁布的行政规章、单行条例等一些部门性的规章制度，尽管我国2016年实施了《全国社会保障基金条例》这一相对规范的文件，然而文件还是以“条例”形式出现，没有提升到国家立法层面。社保基金监管的立法层级偏低、权威性差以及缺乏统一和可操作性，带来的直接影响便是法律权威性受到质疑，没有高层次的法律作为基金监管的支撑，加之各省市、部门关于基金监管的规定形色不一，相对混杂，严重影响了基金监管的质量与效率。

（二）信息化建设滞后，监管效率不高

随着互联网、大数据以及云计算技术的广泛应用，越来越多的行业借助技术的进步来实现自身发展，相比于西方国家，我国社保基金监管工作信息化建设相对滞后，基金监管效率偏低。首先，我国没能形成一套统一的社会保障信息操作系统，各地区部门之间的社保信息没能得到统一的管理，使得地区间社保、财政以及银行等部门之间的数据信息传递缓慢，部门间信息不对称，对账制度参差不齐，社保基金信息无法及时、准确地公布于众，造成社保基金监管困难。其次，我国尚未建立起完整的社会保障基金监管信息库，基金监管软硬件设备的缺失，使得当前的基金监管缺乏效率。此外，信息披露制度是我国社保基金监管信息公开透明的重要手段，而由于我国基金管理信息披露制度的不健全，基金管理部门可以随意对外隐瞒基金运营的重要信息。基金管理信息的不公开、不透明，一方面使得基金监管人员无法及时、有效地监管基金运营效果，降低了基金监管效率；另一方面也使得社会公众不能准确地获取基金管理相关信息，影响公众对政府的信任度。

（三）社会监督意识薄弱，公众参与度低

社会监管力量薄弱的一个重要原因在于社会监督意识缺乏，社会监督的重要作用没能得到充分认识。首先，我国对专业监管机构发展不重视，专业监管机构与监管人员数量较少，相对于社保基金规模的不断扩大，我国无法提供与之匹配的专业监管机构与监管人员。同时我国尚未建立起相应的投资监管学科，缺乏对专业监管人员的专业课程培养，严重损害了我国社保基金监管工作的专业化程度。其次，社会公众监督意识不强，广大人民群众认为社保基金监管工作对自己来说过于遥远，从而对于基金监管工作不重视，同时由于政府对基金监管宣传力度不够，无法让基层群众认识到基金监管工作的重要性，使得群众对于基金监管知识的了解少之又少，再加上基金监管本来就是一个跨学科、专业性强的领域，普通大众对于投资尚且了解较少，参与社保基金监管工作的主动性就更弱了。此外，新闻媒介一般重视的热点都是人民群众所广为关注的问题，大部分社会公众对于社保基金监管工作的漠不关心，使得媒体舆论对于社保基金监管信息的披露较少。同时新闻舆论所具有的导向作用，有时会为不法分子所利用，从而传导出错误的社保基金监管信息。

四、新时代社会保障基金监管对策建议

（一）健全监管法制体系建设，提高监管立法层级

作为社保制度的核心内容，社保基金监管离不开健全的法律体系支撑。综观西方多国，其宪法、社会保障法、社会保障基金管理法等都对基金监管的具体工作进行了明确规定，健全有力的社保基金监管法律，是基金监管有序运行的强有力依据。因此，新时代我国基金监管体系的健全，离不开健全的法律体系建设。我国现行的关于社保基金监管方面的法律法规大多是具有地区性质或部门性质的规章条例，为使我国社保基金监管有法可依、有法必依，政府部门可循序渐进，不断完善社保基金监管法律法规建设，通过有效反馈地区社保基金监管方面的法律漏洞，促使高层逐步意识到基金监管存在的问题，从而进一步完善顶层设计，上下联动。同时，提高社保基金监管立法层级。规章条例的强制程度往往不及国家法律，因此我国应该制定一部更高层级的《社会保障基金监管法》来加强对基金监管的指导，明确规定我国社保基金关于筹集、支付以及投资运营监管的具体内容，进一步完善社保基金监管的法制建设，提升社保基金监管的法律权威。此外，整合各省市、地区、部门关于社保基金监管方面有交叉重叠的内容，经多方沟通与交流，形成统一的地区性社保基金监管规章制度，提高地区间社保基金监管效率。

（二）加强监管信息化建设，实现科学高效监管

新时代我国社保基金监管面临着许多未知的挑战。很多“暗箱操作”挪用侵害基金的事件不为人知，社保基金监管机构因监管手段单一和监管方式落后，不能有效地解决基金监管面临的问题。社保基金投资运营机构因社保信息匮乏和运营模式老化，无法实现基金投资运营的保值增值。社会公众因社保基金监管信息不透明，不能及时维护好切身权益。种种问题的存在都亟待政府寻求新的监管工具和理念来解决，互联网、大数据以及云计算的普及为政府实现更科学高效的监管提供了可能。新时代社保基金监管要更加注重信息化建设，采用科学高效的监管手段。首先，政府可以通过建立劳动与社会保障、税收、财政、运营机构以及银行之间的统一信息管理系统，促进社保信息与监管信息在各部门间的共享，及时掌握社保基金监管的大方向，通过对信息监管系统的运用提高社保基金监管的能力与水平。其次，建立健全社保基金信息库，及时更新与完善社保基金相关信息，以便从全局把握基金的基本使用情况。同时完善社保基金信息披露制度，不断扩充新时代元素与内容，促使社保信息更加透明与公开，以实现社会保障服务智能化、周到化，最大限度地维护社会公众的根本利益。此外，社保监管机构与投资运营机构要加强社保基金管理软硬件设备建设，注重社保基金监管功能与安全防范功能的开发，保证社保管理系统安全高效运行。

（三）明确监管主体职能，提升基金监管专业化水平

我国社保基金监管参与机构繁多，极大地增加了基金监管的行政成本，降低了基金监管的质量与效率。依国际惯例，基金监管部门须独立于基金运作的其他部门，独立行使监督权，而专业化基金监管是社保基金运行的必然趋势。因此，我国应当建立专门、独立的社保基金监管机构来加强对社保基金的监管，从而提升我国社保基金监管的专业化水平，提高基金监管效率，保证基金监管有所成效。同时，监管主体的多元化往往导致监管人员间权责不清，监管局面混乱。政府应当明确规定各监管主体间的职能权责，尽快建立社保基金监管协调机制，整合监管资源，逐步建立起一套完善的基金收缴、支付以及投资运营的监管体系，确保社保基金的安全与完整，并完善基金监管问责制建设，对非法挪用社保基金的行为进行严厉惩处。此外，监管人员作为社保基金监管中的重要主体，不仅需要法律、金融、审计等专业知识作为基础，同时也需要提高对社保基金监管的认识。政府应当增加对相关监管人员的培训，加强基金监管队伍建设，努力提高监管队伍的综合素质。投资机构也应注重基金投资运营人才培养，从而提高基金投资运营水平。最后，改革基金监管方式与手段，强化监管力度。不断拓宽基金监管渠道，让更多的社保基金相关主体参与到基金监管工作之中，不断增强基金运行的透明度。

（四）强化社会监督意识，提高公众参与度

社会监督在基金监管中有着不可或缺的作用，强化基金监管中的社会监督意识，不仅是政府的责任所在，也是社会公众发挥主人翁精神的重要体现。因此，必须要强化社会监督意识，不断提高社会公众参与基金监管的力度。首先，政府要加强社保制度改革内容与基金监管工作的宣传力度，让社会公众认识到基金监管的重要性，拓宽社会公众参与基金监管的渠道，通过互联网、多媒体以及信息平台的建设传播，全方位、多角度让公众获得基金运行和基金监管的相关知识，从而提高公众获取基金监管知识的可及性，激发社会公众参与基金监管的热情。同时加强基金监管顶层设计，不仅要强调基金监管的行政监督，也要通过制度层面建设让更多的社会监督力量参与其中，不断提高基金监管的效率与质量。其次，社会公众要强化自身的主人翁精神，树立强烈的维权意识，当发现挪用侵害基金的行为时，及时反馈给基金监管部门，切实维护好自身权益。再次，社会公众要提高参与基金监管工作的主动性与积极性，主动了解和熟悉基金监管的有关知识和社保制度改革的相关内容，掌握基金监管的投诉渠道。最后，不断完善社保基金监管信息披露制度，增强基金监管的透明度，依靠媒体舆论的力量，对依法举报挪用基金行为加以鼓励与支持，对非法侵害基金行为加以严厉惩处，不断提高社会公众基金监管的参与度，充分发挥社会监督在基金监管中的重要作用。■