探索管理体系聚焦品质提升构建长效机制

严坤

2017年9月，党中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，要求创新城市治理方式，加强精细化管理，推进城市治理体系和治理能力现代化。

2019年1月，北京市委、市政府以年度1号文件的形式，印发《关于加强城市精细化管理工作的意见》（京发〔2019〕1号），为进一步提高北京城市精细化管理水平，构建有效的超大型城市治理体系指出了方向。这个文件的出台，体现了市委、市政府领导对城市精细化管理的高度重视，标志着北京的城市建设和管理工作进入了新的阶段。

近年来，市规划和自然资源委在市委、市政府的坚强领导下，在兄弟单位的大力支持下，紧扣深入落实北京新版城市总体规划的中心工作，以“探索管理体系、聚焦品质提升、构建长效机制”为主线，以首善标准着力组织编制各类城市设计导则，强化标准引领，积极营造多方参与的工作氛围，在加强城市精细化管理方面进行了一系列实践。

一、探索一套城市设计管理体系

（一）分层编制，衔接城市规划体系

结合《北京市城乡规划条例》修订工作，按照总体、街区、地块三个层级，探索建立与现行控规编制机制紧密衔接的城市设计编制体系。

总体层面，一是组织开展“北京城市基调和多元化的战略方案”征集，归纳总结、凝聚共识，形成《北京城市基调与多元化研究报告》，为全市的城市风貌管控明确总体方向。二是组织开展《老城总体城市设计》研究，从宏观—中观—微观三个层面提出老城保护复兴思路和设计内容。三是制定《分区规划城市设计专题编制技术要求》和《中心城区总体城市设计要点》，统筹各区规划编制工作，充分发挥城市设计在精细化管理方面的统领作用。

街区层面，近年来在奥林匹克公园、北京商务中心区、中关村西区、大望京商务区等重点功能区范围内，陆续开展了以系统城市设计指引功能区建设的实践，以街区城市设计作为控规的补充文件，共同管控城市空间形态与建筑风貌。

地块层面，在丽泽商务区等重点地区内的重点项目方面，开展地块层面精细化城市设计，从强制性和引导性两方面加强建筑实体与公共空间管控，把精细化管理落到实处。

（二）分区管控，突出重点兼顾一般

结合城市总体规划要求和近、远期重点建设区域，提出城市设计重点地区划定和管理原则，衔接各层级行政部门权责。在总体规划阶段，划定重点地区并提出管控要求。在控制性详细规划阶段，补充完善重点地区并纳入街区控规。在地块设计及项目建设阶段，在重点地区范围内落实上位管控要求，并进行精细化设计。一般地区通过普适性通则进行管控。

目前，全市初步划定了城市设计重点地区总计约800平方公里，占总城市建设用地的28%;其中一级约391平方公里;二、三级约409平方公里。这些地区划定后有利于进一步规范和引导城市建设，加强城市风貌管控和塑造。

（三）分项研究，编制各类专项导则

针对不同城市空间所面临的不同问题，陆续组织规划和设计团队编制了《北京城市设计导则》《北京街道更新治理城市设计导则》《北京滨水空间城市设计导则》《北京城市色彩城市设计导则》《北京市无障碍系统优化设计导则》和《北京第五立面和景观瞭望系统城市设计导则》等专项导则，为城市精细化管理提供依据和参考。

二、聚焦城市公共空间品质提升

（一）聚焦城市街道环境改善

为了配合全市“疏解整治促提升”专项工作，我委会同市城市管理委组织编制了《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》，对街道空间所涉及的各种要素提出了指导意见，为街道整治工作提供技术参考。

为了做好核心区重点地区环境整治工作，我委组织编制了《核心区四横五纵等重点街道城市设计导则编制技术指引》，就地安门东大街、地安门西大街、景山后街、前三门大街、地安门外大街、地安门内大街、南长街、北长街、南池子大街、北池子大街等重点街道的整治和提升工作做出了指引，特别强调了将街道的车行空间、人行空间、市政设施带以及街道界面所构成的“U”型空间进行整体设计和管控。

在做好上述专项工作的同时，在市委、市政府主要领导的指导下，我委将街道设计作为提升公共空间品质的重要切入点，面向全市的街道空间提升和综合治理工作，会同市发展改革委、市城市管理委等单位编制了《北京街道更新治理城市设计导则》，从规划编制、街道管理、项目实施等多方面出发，全方位加强街道空间的精细化治理。该导则的核心是推动四个转变：

第一，  从以车优先转变为以人优先。

街道功能包括交通、市政、景观、交往、礼仪等多项内容。长期以来，街道建设与管理以提升机动车交通组织效率为主要导向，对街道功能的复杂性认识不足，对人的需求重视不够。推动街道建设理念的转变，充分重视人的交流和生活方式，在街道空间资源配置上优先保障行人和非机动车的权益。

第二，从红线管控转变为街道空间整体管控。

街道现有的规划设计和相关规范标准主要针对道路红线内的断面、市政与景观要素提出要求，缺乏对两侧建筑界面及建筑前空间的整体考虑。应对道路红线内外空间、地上地下空间进行一体化管控，对慢行交通、公共交通、机动车交通、街道公共活动、绿化景观和市政设施等功能进行统筹考虑和安排。

第三，从政府单一管理转变为协同共治。

街道治理涉及众多城市管理者、建设者和使用者，以往政府单一管理的模式已难以满足多元使用者的需求。应坚持以问题为导向，紧密围绕街道使用者的实际需求，优化公共资源配置，明晰多元主体在街道治理中的权责关系，建立政府、市场、社会对街道空间的协同共建、共治、共享机制，实现从政府单一管理转向多元协同共治。

第四，从部门多头管理转变为平台统筹管控

街道空間和设施管理涉及规划、交通、城管、园林绿化等众多部门，其功能的复合性和形象的重要性对各管理部门提出了极高要求。应破除各部门条块分割、各自为政的传统观念，推动街道治理理念统一和权责明晰，建立街道统筹协调平台，创新街道综合治理体系，坚持以空间的高效利用和优化配置为导向，促进多部门沟通协作，完善街道规划、建设、管理全流程管控机制。

该导则在设计目标上突出首都风范、古都风韵和时代风貌的特色营造;在管理机制上，建议搭建街道公共空间规划建设管理协作平台，对街道空间的6大类41小类设施要素提出设计指引和全过程管控措施，引导全社会关注并参与到街道更新治理工作，为步行、骑车、公交、私家车等不同的出行方式有针对性地提供便利;为老人、孩子等需要关爱的群体提供更好的服务。

（二）聚焦历史街区风貌保护

核心区以传承历史文化、优化提升品质为目标，形成了以环境整治提升为重点的工作特色。

为了推动北京历史文化街区的传统风貌保护工作，规范引导历史文化街区的规划设计和建设行为，改善历史文化街区的居民生活条件，我委组织编制了《北京历史文化街区传统风貌保护和控制设计导则》。《导则》从整体风貌、建筑、街巷空间及附属设施三个层次规范引导规划设计和建设行为，明确街区内的保护要素和整治要素，包括历史形成的街区天际线、整体形态特征和色彩基调，历史形成的街区功能，历史街区的人口构成和社区结构，街道和胡同肌理等，采取有针对性的传统风貌控制措施。

东城、西城也结合各区特点，有针对性地出台了相关的风貌保护和设计导则。东城区按街区编制了雍和宫、南锣鼓巷、东四南等历史街区系列《风貌保护管控导则》，任命“小巷管家”和责任规划师，提高了公共空间的设计质量和公众认可度。

西城区出台了《北京西城街区整理城市设计导则》，为推动老城保护和风貌提升、开展城市精细化管理夯实了基础。

（三）聚焦无障碍环境建设

为推进总体规划落实，坚持高起点和高标准的首都环境建设，针对目前存在的无障碍设施各自为政、分散设计的问题，我委组织编制了《北京市无障碍系统化设计导则》。《导则》对城市公共空间、各类建筑场地等无障碍设计提出要求，突出无障碍设计的普适性、通用型和系统性，打破了以往的条块分割，将全市的无障碍设施进行了规范和引导，从技术层面为全面提升全市无障碍环境建设水平、改善城市无障碍整体运行环境提供了依据。

为提升核心区公共服务水平，充分利用大数据和现有平台基础，开展无障碍设施可视化、数据化研究工作，采集核心区公共空间无障碍设施数据，调查无障碍设施的空间分布和设施规范化程度，我委组织市测绘院专业技术团队实地采集盲道总里程358公里，缘石坡道8000余处，公共建筑出入口2000余处，提示盲道近万处。调研成果纳入地理国情普查登记系统，为今后的优化工作提供了决策支持。

为了更好地服务2022年北京冬奥会、冬残奥会，我委还组织制定了《冬奥会、冬残奥会主办城市无障碍环境提升行动方案》。在全市范围内开展无障碍环境摸底调查工作，以奥运场馆及周边基础设施、城市道路、公共交通、住宿酒店、公共卫生间、购物场所、旅游景区等城市相关区域设施设备和信息无障碍建设情况为重点，全面了解和掌握全市无障碍环境建设水平，为全面提升全市无障碍环境建设水平提供决策依据和实施建议。

三、构建公共空间治理长效机制

（一）搭建市区联动城市设计试点工作平台

2017年3月，北京被住建部列为第一批城市设计试点城市。我委按照住建部的要求，围绕创新管理制度、探索技术方法、传承历史文化、提高城市质量四个方面，会同市、区各部门搭建了市区联动城市设计试点工作平台，鼓励各区开展各个层级的城市设计实践，并采用试点先行、经验共享的形式，共同创建新时期城市设计示范标杆。

我委在官方微信开通了“城市设计说”专栏，采用轻松活泼的方式，向社会公众推送城市设计知识、共享各区试点项目的成功经验。专栏开通后，已经发布了20余期文章，其中很多篇文章的单篇阅读量过万，有效地树立了宣传品牌，帮助公众更好地理解和支持北京的城市风貌品质提升工作。

（二）组建城市設计专家智库和技术支撑团队

我委依托首规委专家咨询平台，在全国范围内邀请城市规划、城市设计、建筑设计和历史文化名城保护方面的专家，成立城市设计专家委员会，为全市公共空间品质提升和特色风貌塑造提供全过程咨询服务。此外，我委还通过公开招投标方式，选定20余家熟悉北京实际情况、长期稳定、综合实力较强的城市设计单位作为城市设计支撑机构库。各区政府也充分发挥研究型事业单位力量，引入责任设计师团队，建立总建筑师制度，加强第三方协助编制城市设计和建筑方案审查。

（三）开展北京公共空间改造提升系列工作

为了完善公共空间共建共治共享的长效机制，我委会同市发展改革委、市城市管理委等部门研究制定了《北京公共空间改造提升三年行动方案（2019—2021年）》。该方案已经上报市政府批准，即将发布。我委计划在未来三年里，按照“三年分步走”原则，每年打造一批高标准、高品质、人性化的公共空间，切实增强人民群众的获得感和幸福感。

作为三年行动方案的重要组成部分，我委在2018年下半年成功举办了以“人人营城·共享再生”为主题的公共空间城市设计大赛。大赛选取东城区革新里、西城区北展南广场、海淀区万泉河畅春新园、朝阳区雅宝城南广场等10个地块组织开展设计，调动政府、专家、设计单位和社会公众的积极性，营造了全民关注、共同改造提升公共空间的热烈氛围，吸引了来自120家高校、70所设计机构的1500余个团队报名，最终产生了85个获奖作品。这些获奖作品已经反馈给项目实施主体。下一步，我委将继续做好实施方案的优化完善，确保优秀的创意能够落地。

四、关于做好下一步工作的思考

在系统编制各项城市设计导则、构建各部门协同共治长效机制的同时，我委还结合全市的工作重点，按照做好精细化管理的要求，积极推动公共空间改造和提升实施工作。

我委会同西城区政府组织开展了阜内大街的整治提升工作，会同市残联开展了市园会国际馆和中国馆的无障碍改造工作，这些工作都取得了比较好的效果。同时，我委还从居民群众身边的“小微空间”入手，积极开展改造提升工作，例如东城区的前门三里河水系建设、西城区的广阳谷“城市森林”、朝阳区三里屯街道的瑜舍“微花园”改造等项目，也都取得了良好的社会效益。

新版城市总体规划把加强城市精细化管理放到了非常重要的位置。各部门应当共同努力，在规划方面做到高标准引领，在设计方面做到高水平落实，在管理方面做到全过程衔接。通过精心规划设计和保护提升，使北京拥有更多富有文化魅力的历史建筑、令人赏心悦目的现代建筑、舒适整洁的街道、清新宜人的绿色开放空间和清澈美观的河流，使广大市民享有生活便捷、环境宜人、景观优美、具有丰富文化体验的公共空间，使首都北京真正成为国际一流和谐宜居之都。