北京市城管执法局实践探索“三转变三清晰三提升”精细化管理

刘生富

党的十八大以来，习近平总书记先后四次视察北京，五次对北京发展发表重要讲话，为新时代首都工作擘画了宏伟蓝图、提供了根本遵循。对做好城市管理工作，习近平总书记指出“城市管理要像绣花一样精细，越是超大城市，管理越要精细”。围绕落实总书记重要指示精神，北京市探索形成“街乡吹哨、部门报到”等一系列创新实践。市委书记蔡奇同志指出，加强城市精细化管理是习近平总书记对首都工作提出的一项重要任务，是超大城市治理的内在要求，城市精细化管理，“精”就是要发扬工匠精神，精心、精治，打造精品;“细”就是要细心、细巧，细节为王;“化”就是要做到标准化、专业化、规范化，这为城市精细化管理明确了努力方向。作为城市管理的重要力量，北京城管执法队伍立足工作实际，开展了多方面探索，形成了“三转变、三清晰、三提升”的城市精细化管理执法格局。

一、在“精”上下功夫，做到“三个转变”

（一）在执法方式上，实现从传统执法向科技执法转变

面对首都城市管理的新形势、新任务、新要求，北京城管执法队伍更加注重科技的应用，形成了感知、分析、服务、指挥、监察的“五位一体”城管物联网平台。

在智能感知方面，目前已共享3.6万余路公安视频探头、市住建委1200余个施工工地视频探头，自建400个4G视频探头、400余套4G车载取证装置、噪声监控等智能感知设备，实现对政治核心区及其他重要地区的全天候监控;共享规划、住建等部门前端审批数据，有力支持了全市一线执法工作。

在分析研判方面，城管物联网平台可对高发时间、高发地点、高发违法形态的“三高数据”进行智能分析，实时更新发布各类违法形态同比、环比数据及环境秩序运行三色态势预警;同时，还可综合考虑节假日、重大活动期间天气、人口、执法辖区和执法资源等因素，对举报数据和执法数据进行对照分析，实现对问题总体趋势预测、重点违法形态和违法相对人的动态走势分析，确保执法力量得到合理部署。

在公共服务方面，以城管物联网平台为支撑，打造“我爱北京”城管地图公共服务平台，通过整合局长信箱、微信公众号、市民城管通App、政务维基等多种互动方式，市民可快速查询便民服务设施分布、执法责任网格等便民信息，同时还可以获取城市管理权力责任清单、网格责任人和执法量等开放数据集，提升了市民群众参与城市管理的便捷性。

在指挥调度方面，创立市区街三级勤务报备制度，通过将各类执法资源准确定位，做到了看得见、听得着、叫得通，实现了在应急状态情况下的扁平化指挥体系。同时，通过对感知数据和执法数据的动态分析，总结环境秩序问题的高发规律和发展态势，从而将有限的人力部署到高发点位，做到让勤务跟着高峰走，提升了执法效能。

在巡查监察方面，搭建综合监管信息平台，实现了在城市管理领域20个监管事项的数据共享、《监管通知单》网上流转等功能;2017年以来，已向属地及相关部门派发《监管通知单》25.7万件，解决环境秩序问题32.7万个。

（二）在工作模式上，实现从末端执法向源头治理、综合治理转变

着眼于解决城市管理面临的突出矛盾和问题，在做好城管执法工作的基础上，针对问题产生的症结，积极推进执法协同，提高源头治理、综合治理水平。一是搭建城市管理联合执法平台。2018年，以市政府办公厅名义印发《关于搭建城市管理联合执法平台的工作方案》，明确了定期会商、督察督办、通报反馈、争议协调、信息共享等9项工作机制， 进一步提高了部门联动水平;全年召开各级协调会商会1432次，开展联合执法行动1.7万余次，查处违法行为8.8万起，解决了一批跨区域、长期未能解决的城市环境难点问题，以及群众关注、媒体曝光的城市管理突出问题。二是强化惩戒联动。依托市城管执法协调办，积极整合城市管理领域相关部门的执法力量、执法手段、管理资源，不斷强化综合治理成效;例如，大气污染防治方面，与生态环保、住建、市场监管等部门建立了责令停工、暂停投标、纳入企业信用“黑名单”等联合惩戒举措，推动施工单位自觉落实管理责任;违法建设整治方面，经与司法、公安、规划国土、住建、城市管理等相关部门沟通，研究制定了《关于进一步强化联合惩戒严查严处违法建设的指导意见》及《城管执法机关查处违法建设操作规程》，在依法快速发现、制止、限制使用、拆除、加大处罚等方面，提出了实施联合惩戒的具体措施。三是积极推进“四公开一监督”。“四公开”，即公开城市管理责任部门清单、公开责任部门的执法职责和查处标准、公开责任部门的城市管理网格化机制及责任人、公开责任部门城市管理执法数据;“一监督”，即监督各区政府、地区管委会及有关职能部门、执法部门城市管理执法工作情况。以制度的形式公开城市管理部门权责清单和相关城市管理部门政务信息，量化各属地政府和职责部门的城市管理任务履行情况，有效督促了责任部门和属地政府落实工作、解决重点难点问题。2017年以来，市区两级编发《四公开一监督考核通报》《综合监管通报》等各类信息2583期，审核20个区（地区）、30个职能部门执法数据近98万条。

（三）在治理主体上，实现从政府为主向多元共治转变

将共治共享要求贯穿城管执法工作，探索形成“城管+”模式，实现了市民群众与政府部门关系从“要我做”变为“一起做”。一是探索“商户自治”。城管执法部门牵头组织相关职能部门对试点街道商户进行走访调研，有针对性地制定自治方案，明确《商户自治公约》、商户自治协会职责及负责人职责内容，同时在试点街巷商户中以直推公选的方式、按照街巷商户规模选取协会会长、副会长和小组长，每月由小组长组织召开例会，每季度由会长或副会长组织召开季度会，总结分析自治工作中存在的问题，商讨解决方案;“商户自治”以打分评星为主要考核办法，每月汇集群众点赞与举报数、执法部门检查处罚数及商户自评分数进行打分，每月按照积分要素对商户进行积分排名，由街道给予适当奖励;每年按照年度得分评定星级标识，纳入企业信用系统与“信用北京”平台。二是打造“门前三包”示范街区。在属地政府和相关部门支持下，城管执法部门以“管理精细、街面精致、整体精品”为目标，建立了一批环境优美、秩序良好的文明示范街区，并注重先进典型的宣传推介，在石景山区文明示范街区古城大街召开“门前三包”责任制管理工作现场会，通报古城街道“七步工作法”，推动“门前三包”责任制工作深入发展。三是加强志愿服务。积极用好北京市城市管理志愿者协会平台，开展执法宣传、便民服务和日常巡查劝导活动，“城市文明加油站”等5项活动已成为城管志愿服务的常规项目，“蓝马甲”志愿服务队及“永善劝导队”“60、70巡逻队”等一批志愿服务队已成长为城市治理的骨干力量，在社会动员中起到了示范和带动作用。

二、在“细”上做文章，做到“三个清晰”

（一）底数清晰，做好三个清单

一是职责清单。按照《北京市人民政府关于进一步相对集中城市管理领域部分行政处罚权的决定》（京政发〔2017〕32号）要求，目前北京城管执法队伍集中行使市容环境卫生、市政、公用事业、能源运行、园林绿化、环境保护、施工现场、停车、交通运输、市场监管、规划、旅游等13个方面428项行政处罚权。二是任务清单。围绕“四个中心”功能建设、“四个服务”工作要求，市委、市政府的工作部署，北京城管执法队伍承担着重大活动执法保障、落实“疏解整治促提升”专项行动、打赢蓝天保卫战等重点任务。三是需求清单。践行以人民为中心的发展思想，采取举报奖励、政务维基、市民城管通等多种方式，全方位、全天候掌握群众环境秩序诉求，指引城管执法工作。

（二）问题清晰，牢固树立问题导向

重点做好两项工作：一是做好问题梳理。根据法定职责、肩负任务、群众诉求等，全面梳理存在的突出问题，建立问题清单。目前北京城管执法队伍建立了重大活动执法保障、占道经营整治、城乡接合部、地区交界处等多个问题清单。二是加强问题研究。建立“周分析、月总结、季通报”制度，尤其是对于举报量排名全市前十的街乡镇执法队，开展点穴督导，帮助解决疑难问题。

（三）对策清晰，强化措施

针对环境秩序高发问题，采取针对性措施，切实提高城管执法工作的针对性、实效性。针对非法小广告，建立“清理、移交、训诫、处罚、打击、增建、宣传”等七项措施，提高了整治水平。2017年以来，非法小广告群众举报量实现明显下降。针对露天烧烤，实行“事前布控、非现场执法、联合执法”模式以及宣传、取证、约谈、签约、联合执法的“五步”工作法，取得了良好整治效果。

三、在“化”上强举措，做到“三个提升”

（一）提升城管执法标准化水平

建立完善城管综合执法网格化体系指挥中心标准、监管流程标准、管理事项标准、管理部件等四个城管综合执法网格化标准，并在全国标准化网站发布。城管综合执法网格化体系网格划分、考核评价标准通过专家评审，申请为团体性标准在全国标准化网站发布。同时，依据国家县级以上行政区划代码标准，对全市7088个社区（村）进行网编码，全市城管执法系统网格化建设迈出坚实步伐。

（二）提升城管执法专业化水平

重点做好以下工作：一是加强政府法律顾问建设。固化常年法律顾问工作经验，开展“律师驻队”试点工作。落实司法部、住建部关于开展律师参与城市管理执法工作的意见和司法部关于开展公职律师试点工作的意见，与市司法局联合印发《开展律师参与城市管理执法工作意见》，拓宽常年法律顾问服务领域，指导市区两级城管执法部门探索开展“律师驻队”模式，形成法律专业与专业执法有效互补。二是充实法制机构队伍。建立公职律师管理制度，组建公职律师队伍，为具有法律职业资格或律师资格的执法人员颁发公职律师资格证书。“公职律师”队伍在市城管执法局从事专职或兼职法律事务工作，参与城管执法涉及相关法律问题、案件研究、专题研讨和城管执法制度建设等工作。三是加强法制培训。2018年，举办依法行政培训班3期，其中处级领导依法行政培训班2期，每期40学时;法制业务依法行政培训1期，16学时;同时，举办机关干部全员轮训、新录用人员培训、科（队）长培训、教学团队培训、新职能划转培训等各类专项培训18期，累计培训2993人。

（三）提升城管执法规范化水平

重点是以落实行政执法三项制度为抓手，促进严格规范公正文明执法。一是落实行政执法公示制度。印发《北京市城管执法机关行政执法公示制度》（京城管发〔2018〕4号，明确了公示的内容、方式、程序。公示内容上，涵盖了执法主体、职责、权限、依據、标准、程序、结果、救济途径等方面;公示方式上，包括门户网站、办事大厅、服务窗口等场所设置公示栏或电子显示屏、放置公示材料，在报纸或违法现场等发布公告。公示程序上，增加审查要求，行政执法内容公示前根据要求应进行保密、法制等审查的，应在审查后予以公示。二是落实行政执法全过程记录制度。重新印发《北京市城管执法机关执法全过程记录规定》（京城管发〔2017〕17号），对执法全过程记录的形式、内容、要求，记录的保存、归档、管理、使用，以及监督、责任提出具体要求;同时会同市财政局印发《北京市城市管理综合行政执法装备配备标准》（京城管发〔2017〕54号），确定了执法装备必配和选配的内容、配备比例、更新时限、设备要求等，尤其明确了基层执法队员每人必须配备一台执法记录仪，每个执法队配备一台执法记录仪采集站，用于保存记录内容。三是落实重大行政执法决定法制审核制度。进一步完善《案件审理委员会议事规则》《行政执法重大疑难案件会商工作规定》《〈北京市城市管理综合行政执法局督察工作要求〉补充规定》三项制度，积极健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策、重要文件合法性审查机制，建立终身责任追究制度及责任倒查机制。

（责任编辑：张进雅）