论行政行为的违法性继承

宁倩

摘 要：若两个行政行为之间存在法定的先后关系，在先行行为无争讼后，能否在后续行为的撤销诉讼中主张审查先行行为的合法性，这是行政行为违法性继承问题。肖光义案件可以说是一个判定先行行政行为与后续行政行为之间存在违法性继承关系的典型案例，本文通过对肖案裁判理由的逻辑思路进行分析，并结合相关国外学说，以实体、程序法上的违法性继承标准为进路，梳理出探讨该问题时为何可例外性地不受“受案范围”和“起诉期间”的限制。文末，试图通过参考肖案的裁判要旨，对由此形成的规范进行提炼，以期对我国未来司法实践中处理类似案件有所毗益 。

关键词：行政行为；违法性继承；法安定性；权利救济程序

一、引言

在现代社会，社会复杂性的增加导致了社会结构和社会功能的高度分化，并进而影响法律规范的适用。在由多个行为分阶段组合起来完成某一项行政任务的情形下，先行行为无法争讼，那在对后续行为进行争讼时，能否主张和审查先行行为的合法性，以及能否将先行行为违法作为确认后续行为违法或撤销后续行为的主要理由，成为现代行政法上的一道难题。这便是行政法学界所谓的“行政行为的违法性继承”问题。本文选取肖光义诉南平市房地产管理局城市房屋拆迁裁决案（以下简称“肖案”），从法院裁判理由中切出争议焦点，在此基础上，对法的安定性和权利救济的必要性之间进行合理的协调，基于《行政诉讼法》及《城市房屋拆迁管理条例》、《福建省城市房屋拆迁管理办法》相关法条确立的立法目的，分析肖案可以在下级法院审理类似案件时的参考范围，以及在未来的行政诉讼中，法院突破肖案所确定的裁判规则的可能性。

二、基本案情与问题整理

（一）基本案情

1、事实概要

第三人福建南平万佳房地产开发有限公司（以下简称为万佳公司）经南平市计划委员会立项审批同意，对南平市昼锦贸易市场进行改建和扩建。2000年6月万佳公司办理了“建设用地规划许可证”、“建设用地批准书”、“房屋拆迁许可证”，在南平市房地产管理局发布房屋拆迁公告后，万佳公司进行房屋拆迁。原告肖某的房屋在拆迁范围内，在拆迁过程中，万佳公司与肖某就房屋拆迁补偿安置问题多次协商，均未能达成协议，遂于2001年3月26日向南平市房地产管理局申请房屋拆迁裁决，南平市房地产管理局在审查了万佳公司的批准文件和申请材料后，依据有关规定于2001年5月14日作出了南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”，肖某不服该拆迁裁决，向法院提起行政诉讼，请求法院撤銷南平市房地产管理局作出的拆迁裁决。

2、法院的审理思路

在肖光义诉南平市房地产管理局城市房屋拆迁裁决案（以下简称肖案）中，先后经历了四个行为：在肖光义诉南平市房地产管理局城市房屋拆迁裁决案中，2000年6月万佳公司办理了“建设用地规划许可证”（规划局，B1）、“建设用地批准书”（土地局，B2）、“房屋拆迁许可证”（房管局，B3）。在房管局发布房屋拆迁公告后，万佳公司进行房屋拆迁（含肖光义的房屋）。万佳公司与肖光义就房屋拆迁补偿安置问题协商未果申请裁决，房管局于2001年5月14作出房屋拆迁裁决（B4）。肖光义主张南平市政府违法将自己的房屋出让给万佳公司，该案属于房屋买卖而非拆迁，房管局作出拆迁裁决违法，遂请求法院撤销房管局作出的拆迁裁决。法院认为，均未违法，予以维持。

3、肖案争议焦点归纳

概括上述案件的事实概要和判决的主要内容可知，这一案件的审理涉及到两个争议焦点：一是南平市房地产管理局作出的“城市房屋拆迁裁决书”是否合法；二是房管局颁发“房地产企业资质等级证书”和土地局颁发“建设用地批准书”的合法性的形式审查问题。

（1）南平市房地产管理局作出的“城市房屋拆迁裁决书”是否合法

二审法院认为，从被诉的城市房屋拆迁裁决书作出程序上看，被诉的行政行为不存在程序瑕疵。先行行为B1、B2、B3作为后续B4行政行为的构成要件之一，前后两个行政行为之间存在承继和连接关系，在判断裁决书合法性时要对先行行为合法与否做出判断。对于后续B4行为是否符合自身的构成要件，先行行为的合法违法就成为先决问题，两者之间存在先决关系。因此，法院对房管局颁发“房地产企业资质等级证书”和土地局颁发“建设用地批准书”的合法性进行了审查。

（2）房管局颁发“房地产企业资质等级证书”和土地局颁发“建设用地批准书”的合法性的形式审查问题

在肖案中，曾有一种观点认为，房管局颁发“房地产企业资质等级证书”和土地局颁发“建设用地批准书”均存在不符合法律规定之处，不具有合法性。它们是拆迁裁决的前置行为，拆迁裁决因此而不合法，应予撤销。而有趣的事，法院采纳的意见则是将前置行为作为拆迁裁决的主要证据，只是审查其作为证据的真实、关联和合法三性，具有证据形式的合法性，而维持了拆迁裁决。对于法院所持的对先行行为作形式审查的观点，笔者认为，是否应当作全面审查，尚存在讨论空间，下文将在违法性继承的判断标准部分对此展开具体论述，阐明观点。

（二）提出的问题

本文认为，法院的裁判理由并未予以充分论证，为何B1、B2、B3与B4之间存在承继和连接关系？为何存在此种关系后，前行为是否存在瑕疵的判断可以延伸到B4的行为上，直接成为判定B4合法性的因素？为何法院最后判决仅仅针对B4作出判决，却未对先行行为作出确认违法判决？带着这些问题，本文试图探寻法院的裁判思路，分析其判决的逻辑所在。

三、行政行为违法性继承的构成要件

本案是否属于违法性继承论所囊括的情形呢，首先我们从行政行为构成违法性继承需具备的要件进行分析。

（一）存在具有法定先后关系的两个行为

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的的行为。显然先行行为B1、B2、B3属于法律意义上的行政许可，先有B1、B2、B3，后南平市房管局作出B4，B1、B2、B3与B4间属于先后行为的关系，但出现违法性继承要求该先后关系具有法律依据，违法就成为先决问题，两者之间存在先决关系。

（二）先行行为不可争讼

针对该类行为究竟是否应当纳入违法性继承来讨论，这不仅取决于私人权利救济的必要性与先行行为的法安定性需求之间的权衡问题，也与我国现行行政诉讼法对于受案范围及时效制度的规定密切相关。本案中的先行行为与被诉行政行为之间属于存在具有法定先后关系的两个行为，并且法院在后续行为的撤销诉讼中，审查先行行政行为的合法性问题。因此，本案符合违法性继承构成要件，属于该项原则的涵摄范围。

（三）在对后续行为的撤销诉讼中审查先行行为的合法性

在B1、B2、B3作为行政许可一经作出后，原告肖光义虽然能请求撤销先行行政行为却未请求，后续行为自身并没有固有的瑕疵，在后续行为的撤销诉讼中，主张先行行政行为违法，请求撤销后续行为。依据二审法院裁判理由，显然，在审查被诉行政行为的合法性过程中对B1、B2、B3进行审查，在原告针对房管局的拆迁行为的撤销诉讼中间接地审查先行行为合法性，以先行行为合法判定拆迁裁决不存在违法情形。故而，法院的判决思路完全按照违法性继承问题去处理。

四、基于肖案裁判文书的规范提炼

“指导案例具有参照功能，主要体现在其中有关法的解释及法的适用所形成的一种规则，即“裁判要点”，它在今后类似案件中如何适用的问题。”肖案不是指导性案例，故对下级法院审理类似案件不具有“应当参照”的法效力。然而，作为违法性继承理论适用的典型案件，对于实务中审理的类似案件难免会有“同案同判”的影响，即参考性的事实上的拘束力。同时，现代行政法发展的趋势是，违法性继承理论的适用广泛度正在逐步提高。据此，针对肖光义案件的裁判主文，本文認为十分有必要进行规范性提炼，这将有对未来司法实践中同类案件的审理具有良好的导向作用。

首先，在肖光义案件中，先行行为与后续行为之间构成要件上的先决关系，如果存在这种关系，在审查后续行为时就很有必要审查先行行为的合法性，此时，可以构成违法性继承论的情形之一。

其次，对于法院的审查强度，在肖案中，存在全面审查与形式审查的可能。法院采取形式审查的理由在于：“具体行政行为未经法定程序予以撤销前，应推定其合法。因此当行政行为作为证据进行证据的合法性审查时，也应遵循证据审查的普遍规则，围绕证据合法性审查的三个方面进行审查。即只需对其形式上是否合法进行审查，而无需对其实质内容是否合法进行审查。对其实质内容只要该行政行为未被撤销都应推定其合法。”这种形式审查实际上仍然是肯定了先行行为的公定力效果在于维护先行行为的合法性。而这一点前文业已驳斥。故而，法院在审查先行行为应行全面审查，而非仅为形式审查。

五、总结

季卫东的《法律程序的意义》一书中指出：“程序本身以一定的实质性价值为基础和内容体现作为法与社会的基本框架的正义原则与道德规范，程序正义与实质正义之间更存在着密切的联系和相互补充的作用。”因此，面对着多阶段联合起来完成一项行政任务的行政实况，无论是从程序还是实体的角度来衡量，违法性继承的理论都应该得到足够的重视。当先行行为已不可争讼的情形下，在与先行行为具有法定先后关系的后续行为的撤销诉讼中，以先行行为的违法性为由而撤销后续行为，这就是违法性继承问题。其中的判断标准，体现着程序公正与实体正义之间的价值权衡，在某种程度上更是行政救济法上的问题。当在先行行为的权利保障并不充分、安定性并不甚强烈的情况下，例如在本文集中探讨的肖光义案件中，法院可以基于保护私人权益的需要，给违法性继承论作出肯定的回答。

参考文献：

[1]肖光义诉南平市房地产管理局城市房屋拆迁裁决案，国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（2003年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社2004年版，第70-71页.

[2]陈端洪：《行政许可与个人自由》，载《法学研究》2004年第5期.

[3]章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2013年版，第75页.