社会信用体系建设中的若干问题

周荣华

改革开放以来，我国社会信用体系建设取得重大进展，特别是党的十八大以来的进展令人瞩目——无论是在顶层设计、制度安排、机制创新方面，还是在基础平台搭建、信用信息共享应用、征信机构发展等方面，都取得了重大突破，因而使信用联合奖惩格局初步形成，重点领域失信现象得到有效遏制，社会诚信氛围明显改善。然而在实际推进过程中也出现了一些难题，人们的认识由此产生分歧，各地的操作不尽一致，有碍社会信用体系建设更好发展。笔者梳理了其中若干问题，并做了一定程度的探索分析，以期有益于我国社会信用体系的日臻完善。

一、社会信用体系建设的定位

社会信用体系建设在中国特色社会主义建设中处于什么地位？我们应该在什么价值意义上推进社会信用体系建设？对这些问题的认识，决定着社会信用体系建设的高度、广度和深度。改革开放以来，我国对这一问题的认识经历了从无到有、由浅入深、自窄向宽的过程，同时随着社会信用体系建设范围的扩大，其地位也逐步提高。

社会信用体系建设定位的演进脉络。在我国，国家以文件的形式提出社会信用问题是在1990年《国务院关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》中。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发布，要求加快推进社会主义市场经济体制建设，但并没有对信用体系建设做出具体部署。进入新世纪之后，社会信用体系建设的范围不断扩展：一是从定位于金融领域到经济领域，再到政务、商务、社会和司法领域。2000年前我国主要侧重于金融领域，围绕金融的健康运行强调信用建设。2001年初至2011年10月扩展到整个市场领域，侧重于社会主义市场经济秩序的构建。其中2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对社会信用体系建设进行了部署，将其定位于“为现代市场体系创造必要条件”，是规范市场经济秩序的治本之策。2011年10月，党的十七届六中全会将信用体系建设从经济领域扩大到其他领域，将政务诚信、社会诚信、司法公信与商务诚信并列，要求统筹推进，从此我国社会信用体系建设进入新阶段。二是社会信用体系建设最初侧重于法律层面，主要措施是对严重违反市场秩序的行为进行“严打”，用法律进行严治，随着人们认识的深化，逐步从道德和法律两个层面进行定位建设。例如党的十八届四中全会，一方面强调加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动;另一方面，要求加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。三是确立社会主义核心价值观，将诚信作为基本内容之一，通过核心价值观提升社会信用体系建设的地位。2006年党的十六届六中全会第一次明确提出“建设社会主义核心价值体系”的重大命题和战略任务，将社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的内核，此后核心价值观的地位不断提升。2007年党的十七大指出，社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现。2011年党的十七届六中全会在将信用建设从经济领域扩展为全局性工作的同时，将核心价值体系看作兴国之魂，是社会主义先进文化的精髓，决定着中国特色社会主义发展方向，建设社会主义核心价值体系是推动文化大发展、大繁荣的根本任务。2017年习近平总书记在十九大报告中指出，要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，培育和踐行社会主义核心价值观。

社会信用体系建设定位的时代坐标。我国的社会信用体系建设，不同于西方国家侧重于经济领域，而是对整个经济社会信用体系的建设，因此应从中国特色社会主义建设的全局加以把握：一是从新时代、新使命高度来把握。建成全面小康社会，建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，需要全国人民凝心聚力、砥砺前行，需要人与人之间的普遍信任，而这种普遍信任正是社会信用体系建设的精神内涵。经济秩序和社会秩序的优化，政府与司法公信力的提升等都需要社会信用体系建设予以实现，所以社会信用体系建设拥有实现新时代新使命的历史和现实担当。二是从国家治理高度来把握。社会信用体系建设是制度创新工程，是改革工程，因而它从属于全面深化改革的目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。三是从社会主义先进文化高度来把握。全面的社会信用体系建设，其内在精神是诚信的稳固和发扬，诚信不是孤立的品性，它作为核心价值观的基本内容之一，融入并支撑文化精神，同时它需要社会主义先进文化的滋润和支持。推进社会信用体系建设，是发展中国特色社会主义先进文化的必然要求。

二、社会信用体系建设的边界

哪些方面的行为是信用治理的领域？什么样的行为是信用管理的对象？社会信用体系建设有没有“边界”？“边界”在哪里？对于这些问题，目前各地、各行业在建设中并不是把握得十分贴切和精准。

社会信用体系建设边界模糊的一些表现。社会信用体系建设以信用为对象，信用管理的范围应该是信用行为，但实践中很多地方、行业并没有这样去把握。例如有的地方将非法定的个人志愿者义工、个人捐资助学扶贫济困、个人见义勇为等行为，都列入信用信息采集范围;有的地方还将个人、企业的一些不文明行为列入不良信用记录;有的部门则出台指导性意见，要求将公交驾驶员和乘务人员的模范行为记入信用记录。山东省某市甚至把志愿者的服务时限折算成5—30分不等的信用分值，记入信用档案，这种做法将“时间银行”与“信用管理”不当挂钩甚至混同。

建设边界模糊必然带来的信用缺陷。由上可见，社会信用体系建设中比较常见的模糊建设边界的做法，是将道德行为与信用行为等同。信用行为只是道德行为的一种，我们不能将所有道德行为都看成是信用行为，从而进行信用记录和信用管理。不含信用关系的文明行为、志愿者行为等，不应被归入信用行为之中。如果泛化信用，一方面会使社会信用体系建设不能精准把握对象，降低建设效率，另一方面会产生信用记录失真，损害公平。特别是如果将一些不属于信用行为的不道德行为，列入不良信用记录并进行处罚，便会滥用信用处罚工具造成误惩;如果将一些非信用行为的道德行为列入优良信用记录，或将一些非优良的信用行为列入优良信用记录，则会产生信用激励扩大化、信用奖惩不公平。总之将非信用行为或非优良信用行为作为信用评价对象，必然出现不公正评价，而且可能会导致相关方面恣意妄为甚至以权谋私。

社会信用体系建设具有明确边界。我国《国家社会信用体系建设规划纲要》明确将社会信用体系建设的领域规定为政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，表明社会信用体系建设的对象是信用或诚信，超越这一边界的便不是信用建设的任务。诚信蕴含于主体行为之中，因此社会信用体系建设的对象又可以说是“诚信行为”或者说是“信用行为”。信用行为是涉及信用关系的行为，信用关系即约定关系。根据约定是否履行，划分出守信行为和失信行为。参照“信用三维”理论，信用行为可以分为三类：一是“履约信用行为”——在经济社会活动中主体之间订立了以合同为主要形式的多种契约，其履行状况构成契约信用行为。二是“履规信用行为”——为规范人们的行为，制定法律法规等行为规范，这些规范体现了对其相关共同利益的保护，是立法机关与行为相对人的约定。人们履行这些约定的状况体现了相关主体的信用价值取向与信用责任，因此其行为也是信用行为。正因为如此，在信用建设或征信中，将违法行为及其信息认作失信行为及失信信息，并进行处罚。三是“履德信用行为”——主体行为除受到契约、法律规范的约束之外，还受到道德约束。在受道德约束的行为中，存在着大量履行约定从而使主体被信任，体现主体诚信的行为，这类行为是主体履行诚信道德义务的行为。这三类行为是社会信用体系建设的对象和范围，但如果模糊了这个边界，便会发生不当越界。这一理论，对社会信用体系建设实践具有重要指导意义。

三、社会信用体系建设中的“诚信逆择”

社会信用体系建设是通过制度建设推进的，将诚信作为制度内核蕴含其中，通过制度牵引诚信发展，这是社会文化制度化的规律。近年来，我国社会信用体系建设不断取得新成效，也是运用制度进行引导、逐步推进的结果。然而在信用制度建设中社会上也出现了一些“逆诚信”倾向，导致行为主体对诚信的“逆向选择”，即出现了“诚信逆择”现象。

当前制度建设中“诚信逆择”的表现。社会信用体系建设的制度安排，可以分为两大系列：专业性制度安排和非专业性制度安排。前者是指专门针对信用建设而进行的制度安排，其制度形式是专业性信用制度，例如《征信业管理条例》;后者是指针对其他事项的制度安排，在这些制度中拥有丰富的诚信蕴含，但不少这类制度中蕴含了“逆诚信”倾向，导致“诚信逆择”。一是法律制度中的“诚信逆择”。例如《第一财经日报》2016年5月24日文章揭示，《劳动合同法》（2008）中存在“搏炒”“劳动碰瓷”等道德风险——某些员工运用“大错没有，小错不断”的“消极怠工”方式，引发企业主动甚至违法解雇自己从而获得经济补偿;某些员工在短时间内频繁更换工作单位，并在法律规定时间内故意不签合同，伺机向用人单位寻求两倍工资……这类“碰瓷”事件诉诸公堂后胜诉率几乎100%。这类现象大量存在，仅安徽省某县劳动人事仲裁部门，每年就审理百余件相关案件。二是政府政策中的“诚信逆择”。例如有关房地产调控政策规定每户只能购买定量房屋，但有些人出于投资或其他目的需要多购，就采取假离婚等方式购得房屋，这类案例比比皆是。一些中介机构也主动配合，弄虚作假，帮助客户多购房屋。

信用建设实践中“价值相容”的遵循。社会信用体系建设中存在的“诚信逆择”现象表明，我国目前的制度安排存在违背制度创新价值取向的相容规则。一个制度总是通过其蕴含的精神价值表明其取向，这种制度的内在价值必须一致相容，禁止矛盾冲突，同一制度体系内部或者同一国家内部的各个制度之间，其内在价值蕴含也应如此，这是制度安排的规律，也是改革中经常出现的所谓“注重制度协同配套”的含义之一。社会信用体系建设中遵循价值取向相容规则，就是遵循诚信价值相容规则，主要有两个方面：一是以诚信价值定位、定边。诚信是社会主义核心价值观的重要内容，将诚信价值贯穿于信用建设之中，不仅体现了信用建设的内在要求，也体现了对信用建设核心价值观定位的坚守。将诚信价值作为信用行为的核心，体现了对信用建设边界的准确把握。二是以诚信为制度共同价值取向。社会信用体系建设是一个系统工程，构成这一系统的制度体系，无论是信用专业性制度安排，还是非信用专业性制度安排，都必须充分蕴含诚信价值，从而使各个制度在内在价值方面没有“逆择”空间，这样才能使信用建设事半功倍，取得整体协同效果。反之信用体系建设就会出现制度内耗，产生制度掣肘。因此审视已经出台的制度，扫清可能存在的“逆诚信”蕴含，堵塞诚信“漏洞”，并防止此类现象再次出现，是我们进行信用建设的一项重要而艰巨的任务。

四、社会信用体系建设中的信用奖惩

信用獎惩机制是社会信用体系的核心。改革开放以来，信用管理从对金融秩序的整治、对假冒伪劣的“严打”、对市场经济秩序的整顿规范，到信用奖惩机制的建立，是社会信用体系建设的跨越式进步。近年来，各地、各行业广泛开展信用奖惩措施的创新，形成了信用建设的良好势头，但在创新推进中也出现了一些问题，必须理清思路，加以解决。

信用奖惩措施的基本要求。什么样的措施才能作为信用奖惩措施呢？笔者认为，其基本原则应当是使“守信者便利、失信者受限”“一处失信，处处受限”。给予守信者的奖励是给予便利、优先权，提供发展机遇，对涉及信用审查时采取“绿色通道”“容缺受理”等办法，而不是对守信者应当支付的消费费用予以减免。据《中国城市信用状况监测评价报告》（2018）记录，有些地方给市民信用打分、分等级，规定“信用等级高的居民在取暖、物业费和驾驶培训费等方面可以获得减免……乘坐市内公交车享受5折优惠”，等等。另据《青年报》2018年6月4日报道，上海市守信激励合作伙伴总数达到30家，将分别在衣、食、住、行、用以及生活服务等六大领域，为上海守信青年志愿者提供109项优惠措施，优惠总值超过2.68亿元。正如《中国城市信用状况监测评价报告》（2018）所批评的那样，这些做法超越了守信应给予的“便利”内涵，步入了“优惠”，歪曲了“便利”之本意，“将市民的诚信价值变现为真金白银”。失信惩戒措施的选择，实践中虽然未见违背“受限”的意义，但不少措施也较为勉强。例如有的地方对有较重或严重交通失信记录的人，禁止报考、应聘党政机关公务员、工勤人员和事业单位工作人员;在干部选拔、评选表彰、发展党员、“两代表一委员”推荐等过程中，把信用A级作为基本门槛。笔者认为，这些限制有失妥当，不符合信用惩戒的具体原则，对性质不同的信用行为应具体分析、区别对待。例如对于招录人员的信用审查，不宜使用诸如“A级”“B级”，或者信用分予以衡量，而应审查具体是什么性质、什么程度的失信。

信用奖惩措施的多元性质。信用奖惩措施与信用行为都能一一对应吗？关于奖惩措施对信用行为的适用，有的学者主张适用不当联结禁止原则，主张行为与目的之间需有实质、合理的关联，禁止有不当联结。以此来分析近年来的信用奖惩现状，很多奖惩措施便不能使用，这是不合理的。信用奖惩措施多种多样，并且随着信用奖惩实践而不断创新。对这些措施从实施主体维度，可以划分为行政、司法、市场、社会等，每种奖惩措施都有其适用条件，具体而又复杂。信用行为的奖惩，特别是对失信行为的惩戒，很难选择都具有实质、合理关联的措施。从国外的信用奖惩来看，特别是失信惩戒，行为与惩戒措施并不都具有实质、合理的关联。例如美国运用强制劳动惩戒失信者。信用奖惩措施从实施的针对性维度来看，可以划分为直接奖惩和延伸奖惩。“直接奖惩”是指一个领域的守信状况在本领域实施奖惩。例如一定程度或次数地违反证券法，实行取消证券从业资格的处罚，信贷违约不再予以贷款，等等。“延伸奖惩”是指一定领域的守信状况在其他领域实施奖惩。例如对不履行法院判决偿还债务者，采取限制高消费措施，限制其乘坐飞机、高铁动车等。这种“延伸奖惩”措施与行为之间，并不完全具有实质性关联。信用奖惩措施的选择，以成本收益理论为基础，基本原则是使守信者获得便利，使失信者付出额外成本。这个基本原则在守信激励措施方面表现为便利原则，即守信以获取相应的便利为基本奖励形式;在失信惩戒措施方面表现为代价原则，即失信行为者必须支付具有阻止该行为再次发生效应的额外代价。

信用奖惩措施的量级程度。信用奖惩措施的度量如何把握？对信用行为应该做出什么程度（力度）的奖惩？目前实践中存在的问题比较多，理论上也不是十分清晰。有学者运用行政法学的“比例原则”进行论述，强调“比例原则”要求奖惩目的具有正当性，信用工具能够促进信用奖惩目标的实现，而且使惩戒对象的损害最小，惩戒程度与失信行为成比例，不能对轻微的失信行为施予过分的重惩。笔者认为，信用奖惩措施的度量选择，应在“适当性原则”的基础上采用“比例原则”。“适当性原则”是指信用奖惩所采取的措施必须恰当、适当，手段服从于目标。行政法學的“比例原则”要求，行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间，必须合比例或相称，这在信用建设实践中不易操作。从国内外信用惩戒实践来看，惩戒的程度是与文化传统、信用环境状况密切联系的。英国对逃税者，一旦发现一次，就处以几倍甚至几十倍的重罚，伦敦地铁逃票者会被加倍罚款。我国在失信问题特别严重时，通常的做法是出重拳“严打”。因此信用奖惩很难采用“最少侵害原则”“最温和方式”，而应根据信用环境状况采取相对稳定、合适的措施，以激励守信和纠正失信为主，以最小的代价达成信用目标。这种对信用奖惩轻重进行制度安排的原则，就是“比例原则”。这个原则并不要求信用行为与奖惩措施之间具有固定、可测的比例，而是在尊重人的尊严和鼓励公益的价值取向基础上，因势选择适当轻重的措施。

（作者系江苏省信息中心党委书记、主任，研究员）

责任编辑：高 莉