非诉行政执行制度的完善之行政机关
2019-06-17谭倩
摘 要 近年来非诉行政执行案件在法院受理的行政诉讼案件中的比重越来越大，非诉行政执行是不同于行政执行和行政诉讼执行的一类案件，其在执行案件中有着非常重要的地位。在“裁执分离”模式下法院和行政机关有着明确的分工，法院负责审查，行政机关负责执行，这体现了分权制衡原则。但该模式处于探索阶段，行政机关要不断完善在这种模式下的职责。
关键词 行政诉讼 非诉行政执行 裁执分离模式
基金项目：湖北民族学院科技学院校级课题《浅析非诉行政执行制度的完善》：编号KY201720。
作者简介：谭倩，湖北民族学院科技学院教师，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.244
“裁執分离”模式下存在以下问题：
就行政机关方面存在的问题主要包括：一是该模式下行政机关执行的行为性质不明确;二是督促程序方面存在一些争议;三是行政机关在执行的过程中哪些财产可以执行而哪些财产不能执行的问题。
一、明确由原行政机关执行非诉行政案件的模式
在“裁执分离”模式下，非诉行政案件执行又有多种模式，即行政机关自己组织实施、行政机关协同地方党委实施、法院委托行政机关行使等模式。
行政机关在执行之前必须请示地方党委的话会降低行政效率，对于一些需要及时处理的案件势必会影响执行效果，非诉案件不是必须经党委或者上级法院同意后才能执行，而是行政机关在执行的过程前有提前告知地方党委的义务，但执行程序的启动并不是必须地方党委同意后才能实施，执行过程中地方党委可以派人监督。为了明确责任应由行政机关组织实施，不能由法院委托行政机关实施，否则法院成为名义上的主体。
行政机关自立执行在实践中又有几种情况：第一种情况是由第一个做出行政决定的相关机关执行，而不再成立新的行政执行机关，即通过法院的裁定后，如果可以执行，则直接交回给原作出具体行政行为的行政机关;第二种情况是成立一个新的行政执行机关，通过法院的裁定后，如果可以执行，将所有非诉案件都交由该新的行政机关执行，该新的行政机关是不同于原作出行政决定的机关，该新的行政机关与原案件没有任何关系;第三种是在原作出行政决定的行政机关内部新成立一个执行部门，该部门与作出原行政决定的部门是并列的，但是该新设部门在执行前没有参与非诉案件的决定的作出和相关的审查工作。
应该由原有行政机关集中执行，且不在行政机关内部另外设置执行部门，原因如下，一是若原具体行政机关认为自己只需要做出行政决定，决定的合法判断还是执行问题由其他机关去行使，行政机关可能会做出不负责任的决定，如果行政机关知道自己做出的行政决定经过法院判决后还是自己执行的话，行政机关会更加负责。二是另设立行政执行机关会增加国家财政支出，国家现在倡导的是缩减行政开支，然后把更多的钱用在满足民众需求上，所以权力的过度分散不会增加多少公正率，反而会降低工作效率，另外不同的机关之间在工作交接的时候会增加执行的时间，也会导致工作效率的降低。三是在行政机关内部设置不同的部门不能保证它们是不是会完全独立，本来设置不同部门的目的是避免作出原行政决定的行政机关在执行中带有主观色彩，不利于保护被执行人的利益，但是因为原行政机关对案件比较了解，而新设置的部门可能对案件不了解，新设立的部门和原作出行政决定的行政机关又在同一个机关，它为了执行方便会向作出行政决定的行政机关了解相关的案情，这时新执行机关肯定会受原行政机关的影响，那么设置该新执行部门的初衷会受到影响，而从节约国家资源来看，不如加强对一个行政机关的监管，把案件交由原作出行政决定的机关。
二、明确行政机关的执行行为
不同学者对非诉行政执行的性质有不同的界定，概括起来主要有：行政性质、司法性质、混合性质。笔者同意第一种性质，即行政性质，但笔者还认为非诉行政执行中不同国家机关的行为应分别界定，即法院对非诉案件的审查具有司法性质，而行政机关的执行行为则具有行政性质。对于不同阶段的行为不同的定性有助于被执行人在自己合法权益受到侵害时，能找到正确的赔偿主体，若把法院的审查行为作为行政行为，法院则不能保持中立的角色，同时会导致行政机关为法院的审查失职行为买单的结果，若把行政机关的执行 行为作为法院裁判的延伸，定性为司法性质，则会造成行政机关的执行侵权全部由法院承担的结果。所以必须明确行政机关的执行行为 行政性质和法院审查行为的司法性质。
三、明确催告的起算时间
设置催告的目的是在行政相对人不积极维护自己的合法权益，包括不履行义务、不复议、不诉讼等，在前述情况下行政机关给相对人最后一次自觉履行的机会，所以催告的起算点应该是法定救济期限届满后行政机关才可以进行催告。因为如果行政相对人在法定救济期限内自动履行了义务或者复议、诉讼了，这个时候行政机关就不用再进行催告，这样节省了行政资源。但是如果行政相对人在法定救济期限内明确表示自己不会履行也不会复议和诉讼，这个时候行政机关就应该提前进行催告，督促当事人积极维护 自己的合法权益。
所以催告的时间应该是当事人的法定救济期限届满，即60复议期限和3个月起诉期限届满后至行政机关向 法院申请执行前，如果在法定救济期限内当事人明确表示不履行也不复议或者诉讼的，则行政机关也可以催告。
同时催告履行期限应该包括在3个月的申请期限中，催告程序是在当事人不履行义务，也不复议或者诉讼的情况下，行政机关给予当事人最后一次自动履行的机会，本身当事人的法定救济期限已经足够当事人去履行义务或者寻求复议或者诉讼的救济方式，但是当事人还是不履行，则这个时候为了节省行政资源，10日的催告 期限应该包括在行政机关的3个月 申请期限内。
四、明确被执行财产的范围
依据《行政强制法》的规定，以履行的标的不同把行政强制执行分为金钱给付义务的执行和作为与不作为义务的执行，非诉行政执行案件依据这一标准可以分为金钱给付义务和行为给付义务。其中有关于金钱给付义务的“金钱”的范围需要参照《民事诉讼法》和相关司法解释的规定。下面讲几种特殊的财产范围。
第一，可以执行的财产范围。一是提取第三人责任险的保险赔偿款，人民法院受理第三人责任险的保险赔偿款的申请时，对于投保人不履行义务的情况，受益人向法院提出申请，人民法院在申请人符合条件的情况下向保险公司发出协助执行通知，人民法院对于保险公司拒绝执行的，可依法裁定强制執行 。二是存在银行的凭证式国库劵，国库劵在性质上与银行的定期储蓄存款相似，它的性质是有价证劵，存在银行的目的是到期偿还本息，而暂时交由银行保管，它也是属于被执行的财产，人民法院有权冻结、划拨被执行人存在银行的凭证式国库券 。三是案外人到期的债权，债权人在债务人的财产不能满足保全请求时，案外人有债务没有偿还给债务人，如果债权人申请，人民法院可以裁定该债务人的债务人不得对债务人清偿，但案外人要求偿付的，人民法院可以以提存财产或价款方式保全 。
第二，不能执行财产的范围。一是金融机构存款准备金，因为商业银行向中国人民银行交的存款准备金和备付金，关系到商业银行的生存问题和国家对经济的宏观调控，不能被随意执行，否则会影响经济的波动，金融机构存款准备金之外的钱就可以执行。二是办公的大楼、营业场所、运钞车等属于中国人民银行及其分支机构日常必需的这些不能被执行。由于中国人民银行对其他金融机构行事监督管理的职责，查封人民银行的办公楼、运钞车、营业场所，一方面会影响人民银行正常运行，另一方面可能会影响整个金融秩序的稳定，因为中国人民银行的监管责任只可能是表面的，不可能进行实质的审查，这些犯错的机构所负的责任不应该由中国人民银行承担，更不应该查封人民银行的财产。应该有人民银行承担的民事责任，人民法院亦不应该查封人民银行的运钞车、营业场所、办公楼，但可以依法执行其他财产 。三是党费，党费是由党委组织部门代党委统一管理，关系到国家民生，执行机关在执行时不能把党费作为执行财产 。此外还包括社会保险基金 、基本生活保障资金 、工会经费 、粮棉油政策性收购资金及其形成的粮棉油 、旅行社质量保证金 、地方财政的预算资金 等。
注释：
程琥.“裁执分离”与相对集中行政强制执行权研究[J].法律适用，2012（10）：70-71.
《最高人民法院关于人民法院能否提取投保人在保险公司所投的第三人责任险应得的保险款问题的复函》.
《最高人民法院关于被执行人存在银行的凭证式国库券可否采取执行措施问题的批复》.
《最高人民法院关于经济审判工作中严格执行<中华人民共和国民事诉讼法>的若干规定》第14条：人民法院采取财产保全措施时，保全的范围应当限于当事人争议的财产，或者被告的财产.对案外人的财产不得采取保全措施，对案外人善意取得的与案件有关的财产，一般也不得采取财产保全措施;被申请人提供相应数额并有可供执行的财产作担保的，采取措施的人民法院应当及时解除财产保全.
《最高人民法院关于不得对中国人民银行及其分支机构的办公楼、运钞车、营业场所等进行查封的通知》.
《最高人民法院关于强制执行中不应该将企业党组织的党费作为企业财产予以冻结或划拨的通知》.
《最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》.
《最高人民法院关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活保障资金的通知》.
《最高人民法院关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和工会经费集中户可否冻结划拨问题的批复》.
《最高人民法院关于对粮棉油政策性收购资金是否可以采取财产保全措施问题的复函》.
《中华人民共和国最高人民法院关于执行旅行社质量保证金问题的通知》.
《最高人民法院关于河南省西华县艾岗粮管所申请执行河南省西平县人民政府、西平县城乡建设环境保护局一案如何执行问题的复函》.
参考文献：
[1]徐小娟.裁执分离模式下司法权与行政权的运行[J].人民司法，2014 （19）.
[2]陈书平，王晓辉.省以下地方检察院人财物统一管理体制构建模式探究[J].理论前沿，2014 （9）.
