国家治理视阈下设区的市立法权入宪研究

□滕宏庆 张耀源

一、引言

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，其中第四十七条第二款“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”赋予了设区的市制定地方性法规的权力。这意味着，继2015年新《立法法》之后，设区的市的地方立法权得到了我国宪法正式确认。

“设区的市地方立法权”是地方立法权的下位概念，自改革开放以来，我国的地方立法权从无到有，立法主体从少到多，发生了很多变化，而这些变化的实质就是国家治理的现代化。地方立法权，相对于中央立法集权，指的是地方行政区的有权立法机关可以就一定范围内事务经法定程序制定适用于本地区的法规的权力。2015年《立法法》修改以前，除了省、自治区和直辖市外，23个省会、5个自治区首府、18个较大的市以及4个经济特区、1个特别合作区共49个地级市拥有地方立法权。[1]在2015年3月15日后，地方立法权扩至所有设区的市，市级地方立法主体由修改前的49个猛增到284个。[2]

从广义的宪法概念来看，成文宪法典、宪法修正案、宪法性法律、宪法解释乃至宪法惯例都应包含在宪法范畴之内。宪法性法律一般是指有宪法规范存在其中，但形式上又不具备最高法律效力，制定和修改程序与一般法律相同的法律文件，在我国，《立法法》《选举法》《国旗法》等都是宪法性法律。所以，作者认为，我国设区的市立法权的“入宪”过程并不是从写入宪法修正案开始的，而是肇始于2015年《立法法》修改，结束于2018年全国人民代表大会通过的宪法修正案。而我国设区的市立法权最早是以“较大的市”这一概念出现的，1982年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》）第27条规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和常委会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议，并报全国人大常委会和国务院备案。”同时其在第35条规定了较大的市的政府可以根据法律和行政法规制定规章。从这里可以看出国家对于地方立法权的扩大很长一段时间都一直处于谨慎的试探阶段，而随着新时代对于国家治理体系和治理能力现代化的要求不断提高，地方立法权的合宪性扩张也就变得水到渠成。

二、地方立法权在我国宪法上的流变

地方立法权的表征是中央和地方立法权限划分。如何在既有的立法体制基础上对有关的立法权限重新划分，其实质是国家中政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，是对权力格局的调整和权力背后的利益的重新分配[3]，而世界各国不同的中央和地方分权立法模式就是对本国现实国情的真实反映。

（一）中央集权模式

中央集权模式，是指把国家作为一个整体，所有立法权都归中央国家机关行使，而中央国家机关所制定的法律在全国范围内有效，地方机关没有立法权。这种立法模式在单一制国家里比较普遍，如朝鲜、越南、土耳其等。例如越南宪法第83条规定，国会为唯一的享有立宪和立法权的机关；土耳其宪法第7条规定，立法权属于代表土耳其国民全体的土耳其大国民议会，此项权力不得授权行使。

（二）集权—分权模式

在这种模式里，立法权主要是由中央政权行使，但在一定限制和程序下，地方政权可以适当适度地行使中央授予的某些立法权，且该立法权效用只及于本地方。这种模式主要特点就在于以中央集权为主，兼顾地方分权，地方立法权要受中央节制。这种模式也被一些单一制国家所采纳，如中国、法国、白俄罗斯等；而且也有不少联邦制国家的立法模式与之相近，譬如德国和罗斯福时代后的美国。德国的立法权主要集中在联邦机构，而行政和司法权较多地分散在地方；美国自从罗斯福新政之后，原先属于州的教育、卫生、福利保障权限，国会和联邦政府都拥有立法和管辖权，尤其是“911”事件之后《爱国者法案》出台，联邦大幅度地收回州的情报、安保等权力，联邦权力尤其是立法权限一直处于扩张趋势。

（三）分权—集权模式

这种模式是指立法权主要是由各地方政权行使，中央政权也行使一定的立法权，但综合来看地方分权程度要大于中央集权，很多事项上地方立法的权限要高于中央，联邦制国家多采用该模式，如美国（罗斯福新政之前）、加拿大、瑞士等。例如，美国宪法第10修正案规定，凡本宪法所未授予合众国也为禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。

此外还存在有中央和地方均权模式和地方分权模式，前者系孙中山先生提出[4]，但并未付诸实践，后者则极为罕见，仅是学理上的一种推定，两者均不具备比较价值。

一个国家立法权限的划分与这个国家政治变迁、经济发展和社会变革紧密相连。我国立法权限变更过程（表1）则反映了1949年以来共和国历史变迁的轨迹：

表1 我国地方立法权的宪法变动（不含港澳台）

对于地方立法权，我国最早的五四宪法是持否定态度的。在新中国成立之初，为有效管控地方，肃清国民党残余势力，指挥跨省军事斗争，我国的行政区划在省级之上还有一级“大区”，而且各级地方均在特定范围内享有相应的地方立法权，但经历数年实践后即凸显较为严重的问题，即，地方立法权的过度扩张不仅使得全国法制混乱，各地法令不一，而且对中央权威也造成了极大损坏。因此，1954年6月11日下午在中南海勤政殿举行的宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东明确指出：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。”[5]于是在五四宪法中，除民族自治地方自治机关的自治条例和单行条例制定权外，我国宪法不再承认任何其他形式的地方立法权。周永坤教授曾对五四宪法抑制地方立法权这样评价：“依据主权原则，主权是不可分割的。我国现在法制不统一的重要原因之一是放弃了五四宪法的原则。而且行政机关自己制定法律，自己来执行，带来了行政权的滥用。我国时下存在的行政机关利用制定规范性文件的权力规避法律、侵犯公民权利的现象，就与现行宪法背离了五四宪法的规定有关。”[6]再随后的七五宪法、七八宪法也继承了五四宪法的立宪精神，对地方立法权采取全面压制的做法，一直到现行的八二宪法对地方立法权的控制才有所松动，但仅明确下放至省级行政区——该法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

虽然在宪法层面国家一直以来不承认市级的地方立法权，但从20世纪80年代以来市级立法权就在一定程度上被我国宪法性法律所突破。[7]1982年12月10日修订的《地方组织法》第27条规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和常委会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议，并报全国人大常委会和国务院备案。”同时其在第35条规定了较大的市的政府可以根据法律和行政法规制定规章。1986年《地方组织法》又经过了一次修订——其第7条第2款将原法中较大的市的人大及其常委会“拟定地方性法规草案”的权力正式上升为完整意义上的“制定”权。2000年的《立法法》第63 条在继续承认“较大的市”制定地方性法规和地方政府规章两类立法权的基础上，将其范围由原先的两类45市扩充为三类49市，即将“经济特区所在地的市”纳入较大的市范畴。随着2015年修改后的《立法法》将市级立法权主体由较大的市全面扩充至所有设区的市，《地方组织法》亦进行了相应的修订；2018年3月全国人大通过了宪法修正案第47条，赋予设区的市以“宪法典意义上的地方立法权”，我国现行设区的市立法权体系由此确立。表2可以反映出自1982年宪法起至2018年宪法修正案之前，在宪法性法律中对市级立法权扩张认可的发展路径：

表2 “较大的市”和“设区的市”的立法权在宪法性法律中的变化

作为新中国第一部宪法的五四宪法首次提出了“较大的市”概念，其第53 条规定：“直辖市和较大的市分为区。”后七五宪法直接取消了“较大的市”的表述。三年后的七八宪法则又予以恢复，其第33 条规定“直辖市和较大的市分为区、县”，现行的1982 年宪法延续了这一规范逻辑，其第30 条第2 款规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”可见，不论范围如何变化，宪法中“较大的市”一直是单纯的行政区划概念，即除直辖市外，只要下设区、县的市均属“较大的市”。2000 年《立法法》第63 条第4 款也仅规定：“本法所称的较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市。”即当时“较大的市”共包括三类49个；而在2015 年修法后，虽然市级立法主体由“较大的市”转变为“设区的市”，但第72 条第6 款仍规定：“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”这意味着即便在修法后“较大的市”仍是《立法法》上的概念，只是其范畴由原先的三类49市被限缩为一类18市。

根据宪法的原则和对国家治理方式认识的不断深化，我国对于中央和地方立法权限的划分总的趋势是逐步放权，不断扩大地方的立法权限，以应对纷繁复杂、千差万别的社会情况。笔者认为，为了维护法制统一和中央权威，我国未来的立法分权改革可能会采取坚持原则、适度扩大的思路。首先是基于中央和地方立法权限的宪法依据，遵从人民主权原则；其次是必须满足法制统一的要求，维护法律权威性并适当体现地方发展特色；最后透过立法议题以普遍授权或特别授权的方式将地方立法权适度扩大。总的来说，地方的分权不会过多或过宽，尤其是设区的市一级人大及其常委会的立法权限，但无论是“放权”抑或“收权”，都应当符合法治和国家治理现代化的标准，从而实现“良法善治”的价值追求。

三、标识国家治理现代化的设区的市立法权宪法条款

党的十八届四中全会指出，良法是善治之前提，从根本上说，法治就是良法和善治的有效结合。所以国家治理现代化的关键在法治，核心是“良法善治”。

善治一词，其核心在“善”。善治的涵义有两种:一是具有实质意义的“良善之治”，另一则是具有工具意义的“善于治理”。[8]在治理与“善治”的关系中，“善治”可以被看做是治理的衡量标准和目标取向，所谓“善治”即是结果和目标意义上的“良好的治理”，所以用“善治”理解治理，就是将治理看做一种达成和服务于某种好的目标模式的国家构建过程和方式。[9]而作为治理之理想状态的“善治”，其“本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[10]

国家善治和地方善治是统一的，地方善治是国家善治的基础。中国不论是在疆域和人口上，都是不折不扣的“大国”，而且还拥有着55个少数民族和传承悠久的宗教以及各地不同的风俗习惯。这就意味着仅凭中央机关难以对各地实现有效的治理，或者实现有效治理将耗费极高的成本。所以，适当将权力下放地方，是中国治理所必须采取的模式。“在国家治理的实践中，除国防、外交等明显需要完全由中央行使的权力之外，大部分权力行使的实践都在地方。因此地方必须要具备相应的权力才能使其治理活动得以顺利地进行。”[11]在这个层面上，善治强调治理范式的制度转移应注重本土化，治理的一般性原则在不同人文社会环境下的应用弹性，注重因地制宜地强化制度建设和政策过程。[12]在善治理念下治理范式实践应逐级向下落实，建立以公民社会和环境网络为依托的地方治理体系，在各地方本土化治理的实践中实现各地方的善治，进而构成整个国家的善治状态。因此，国家整体善治状态的实现需要地方善治作为基础。

地方善治依赖法治。法治是一种理念与制度，它贯穿于善治的各个领域和运行的过程。换句话说，无论是善治的理论渊源，还是善治运行的各个环节，都必须以法治为核心。离开法治，善治不可能存在。首先，善治下治国的理念和制度是法治。从政治学的角度来说，法治是优于人治的，因为法治能克服人治偏私的倾向，集中的是大多数人的智慧，代表的是大多数人的利，反映的是大多数人的意志，不因领导人的意志而转移，为社会提供了一种稳定的秩序。因此，法治能得到大多数人的支持和拥护，有坚实的群众基础。其次，法治作为限制公权力的制度安排，可以维护善治。限制公权力是宪法的基本原则和基本思想，也是人们对国家政治清明的起码要求。再次，法治通过调节人们的纠纷，促使社会和谐，从而引导人们团结一致。尤其是在如我国一样的多民族国家中，它能实现民族平等，消除民族间的某些隔阂，倡导社会公平正义，促进各民族互助合作。再次，法治能调节人们的行为，维护正常的社会秩序，能有效地及时地制止和制裁各种违法行为，能最大限度地避免或减少少数人的违法行为所带来的不必要的损失。

扩大地方立法权至设区的市符合地方善治的发展规律和内在逻辑。设区的市获得地方立法权是扩充地方权力的有效途径，是推进当地经济社会发展的重要助力，是维护本地利益的重要保障。因此，实际上如何行使地方立法权以更好地服务于本地经济社会发展才是设区的市立法权的重要目标；而对中央来说，赋予设区的市地方立法权，是充分发挥设区的市经济社会发展和辐射带动功能、提升地方治理能力、实现地方多元发展的重要战略布局。尽管央地的目标、侧重点不同，但在设区的市地方立法权的制度价值取向上具有一致性，即实现地方治理法治化是二者的共同目标。地方治理现代化的关键是城市法治化。城市化的发展，必然使社会流动性增强，由于人们之间大多不相识，相互之间的关系不是基于感情上的交流，而是基于功能上的需要，持有的价值标准很不一致，对异常行为的社会控制采用非正式手段已无济于事。为了保障社会秩序，就必须采用法律和其他正式的制裁手段。[13]因此，城市发展必然造就城市法治。

一个城市要法治化，首先就是加强城市立法。由于各地经济发展水平不同，城市化程度不同，各地的法律需求其实是相当不同的。地方特色是立法多样性和多元化的必然存在，而保护地方特色又是立法的必然使命。例如，1215年的《大宪章》第十三条规定：伦敦市应保有其原有之一切自由权及自由风俗习惯，水陆皆然，并承认其他各城邑、市镇、口岸保有其自由权及自由风俗习惯。城市立法机关应把握本区域的特殊立法事项、特殊社会经济状况、特殊区域特征，重视习惯和惯例，适时对事立法。城市法将成为地方善治的连接点，而地方特色和因地制宜就是治理的现代化。

总之，我国设区的市立法权宪法条款标识着国家治理现代化具有三重意义：一是设区的市在获得立法权之后，其可以通过行使此项权力，因地制宜制定地方性法规，进而为地方政府管理本地方经济、社会、文化等领域提供法律依据和正当性基础，避免因地方政府在面临一些复杂的行政事务之时不享有行政职权，造成两难境地：若行使尚无法律依据的“行政权”就会违反依法行政的原则；若不行使行政权会使得地方积弊日深，从而阻碍本地区发展。二是能充分发挥地方的主动性、积极性。根据宪法规定，中央和地方的国家机构职能的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。相较于中央而言，地方立法者所制定的规则更符合因地制宜的原则，自然更能激发本地管理者的积极性。三是设区的市获得立法权其实也是间接地约束了政府行为。因为“没有法律约束的领域是最容易滋生混乱的土壤”，地方人大获得了宪法上的立法权，可以借由法律规则规范政府权力的行使，从而逐渐改变我国地方管理中一直存在的“弱势人大，强势政府”的状况。并用立法推动行政革新，进而实现治理现代化，使国家真正进入“善治”时代，这是宪法修正案赋予设区的市立法权的终极价值追求。

四、我国设区的市立法权“入宪”后的压力回应

设区的市被赋予了地方立法权并载入宪法，其带来的积极效应不可否认，尤其是对国家治理体系和治理能力现代化的促进作用更是显著，但是其带来的压力问题也不容忽视。一是部分地方立法素质与能力有待快速提升。目前我国各地区发展很不平衡，经济文化相对发达的地方的人大及其常委会机构比较健全且工作人员综合素质较高，但经济欠发达的设区的市人大及其常委会在此方面的状况便不尽人意，其大多未设置如法制委员会、法制工作委员会之类司职立法的专门机构或专职立法的专业人员。所以，由于人员与机构的缺失或不完善，部分地方尚不具备较高的立法综合素质；二是滥用立法权，崇尚“立法万能主义”。赋予设区的市立法权一方面可以调动地方积极性，但一方面也使得很多地方遇到问题总想“一法了事”，认为用法律可以解决全部的社会问题，即“立法万能主义”，造成法规重叠冲突，威胁国家法制统一，大量的立法资源被浪费；三是地方保护主义抬头。地方立法权的下放客观上创造了设区的市利用制定地方性法规实现地方保护的机会，极有可能异化为以立法形式确立地方保护主义，为地方保护主义披上合法外衣，最终沦为制度化的恶性竞争工具；四是设区的市立法权可能会被行政权力“绑架”。当前行政干预立法、政府部门利益压制人大立法等弊端并未完全解决，人大主导的立法体制经常被政府的行政立法或是上级领导所冲击，地方立法沦为扩充行政权力的跳板。特别对于大多数新获立法权的设区的市来说，其人大组织建设本身暂不健全，在地方治理话语权方面仍然较弱，这些问题出现的机率便会更大。因此，针对以上压力问题，笔者认为必须从三个方面采取措施回应：

（一）强化地方立法备案审查制度，延展设区的市的立法监督

根据现行《立法法》第72 条规定:“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。”据此，省级人大常委会是审查市级地方性法规合法性的监督主体。而从2015 年新《立法法》到2018 年《宪法修正案》颁行期间，我国所有设区的市已经普遍拥有了立法权，尽管开始立法的具体步骤和时间由省、自治区的人大常委会根据这些市的人口、面积、经济社会发展情况等因素确定，但目前这项工作在各省已经基本结束，如今省级人大常委会要面对本省20 个左右的设区市的大量地方性法规需要在四个月内决定是否批准，这显然对于会期有限的省级人大常委会来说是项重大挑战，加之这些设区市的地方性法规审查备案工作也全都交由省级人大常委会负责，是否会因为常委会任务繁重而导致备案审查同样流于表面？

笔者认为，人大在制度设计时应考虑适当延长省级人大常委会对设区市立法的审批时间，如从原来的4 个月延长至6 个月；此外，适当限制设区市每年的立法数量，设区市立法应“少而精、有特色”，如无特殊情况，省级人大常委会不应批准超出一定数量的设区的市的地方法规。对设区市立法的备案审查和撤销制度还应细化：如规定相关主体审查和撤销的具体时间期限；具体规定提请审查撤销的多渠道多方式；唤醒处于“休眠”状态的立法监督的备案和撤销机制，使之不再是没有任何实质意义的软约束；同时，应充分发挥全国人大常委会重新组建的宪法和法律委员会的职能，加强其与地方立法的直接联系，担负地方立法合宪性合法性审查的职责，并逐渐制度化；应建立立法责任制度，对于立法违法或滥为的情形，追求相关单位和个人立法责任，并依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《公务员法》、《监察法》等法律惩治。

（二）优化立法参与以及评估机制定位设区的市的地方特色

公众参与地方性法规的制定，可使其在立法过程中表达自身的利益诉求，通过利益博弈和相互妥协，最终形成能为大多人所接受的法规草案。而且随着现代科技的发展，社会经济问题日渐复杂化，人大常委会的委员们由于不具有相关方面的专业知识，对许多问题往往难以应对，而作为整体的社会大众往往具备相关的专业素养，在很大程度上可以弥补立法机关此方面的不足。

立法参与除了邀请公众，还包括委托第三方进行地方立法，因为“有些立法活动要求立法者熟悉相关领域的组织问题和技术问题，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法机关来处理适当得多。”[14]而且这也可以提高立法的民主程度，因为“基于人民主权的宪法原则，立法权配置应当遵循人民之意志，并以保障公民之权益为旨归，因此，立法资源应当向民意机构倾斜，即便在情势所迫而不得不给行政机关配置立法权的时候，也应当遵循议会优越的理念。”[15]而且非官方的立法参与相比起官方主导立法，可以更灵活地增加该地区立法的地方特色，不至于“千百法规，一个模样”。

立法评估，主要是指评估主体依照一定的标准、方法和程序估计和评价立法即将产生或已经产生的潜在或实际的影响，从而为决策者制定、修改、废止或维持该立法提供参考依据的机制。笔者认为，对于设区的市立法评估，首先应是其本省、自治区人大及其常委会进行“立法前评估”，主要是对法规草案是否合宪，是否与上位法冲突或重复进行审核，以维护宪法权威、国家法制统一，对于不符合标准的应不予批准。其次，应该发挥全国人大重新组建的宪法和法律委员会职能，对于地方省级人大常委会对是否合宪存疑的法规草案依据宪法和相关基本法律进行二次审核，若不合宪的应通知省级人大常委会不予批准。最后，对于立法必要性、立法前景和预期效果等评估内容，专业性的第三方机构是最佳评估主体。因为第三方机构存在的根本就是中立性和客观性，其公信力是其可以接受委托的关键，所以，出于为自身声誉考虑，第三方评估机构也能够一定程度上抵制公权力机关的干涉，而即便评估由公权力主导，但是公权力机关也必须满足正当程序原则。立法评估机制是地方立法的“安全网”，建立健全地方立法评估机制，才能真正用评价量化立法质量，用评价监督立法职权，用评价引导立法进步。

（三）坚持人大主导立法制度构建，破除设区的市的保护主义

“强势政府，弱势人大”的乱象一直是破坏我国地方治理体系现代化和科学化的沉疴，在我国地方立法实践中，行政部门几乎垄断起草、主导话语，人大立法常常沦为对政府行为合法性的背书加持，而且越是深入基层，这种现象越是普遍和严重。所以，我们必须思考的是在地方治理民主化、科学化决策尚未有效实现，以及地方人大权威性不足的情况下，宪法对设区的市地方立法权的确认对于推进地方治理的现代化到底有没有可能阻碍？因为它很有可能通过确认设区市的地方立法权而事实上赋予了设区市地方政府官员将其政策、命令变成法规的能力，从而使得他们以地方民主的形式为行政权可能的滥用背书，合法化其“不法行为”。所以，我们不能把认识或者期待立法前景仅仅停留在“将原先的红头文件转换成地方性法规”，这绝非《宪法修正案》和《立法法》赋予设区市立法权的初心本意。

因此笔者认为，在依宪赋予设区的市立法权的同时，要强化设区市人大对立法的主导，健全设区市人大和社会公众的沟通机制，开展有效的立法协商。具体来说，可以考虑明确规定设区的市的地方性法规必须由其人大而非常委会通过，这既能控制设区市人大立法数量，本着“少而精”的原则，更注重地方特色凝练和质量提升，抑制重复立法。而且由人大直接主导立法，因人大代表数量大、代表面广，可以让更多的利益相关者参与到制度安排中进行充分的利益表达和协商民主。这样的立法过程可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、听不到其他方面声音、反映不出其他主体利益诉求的倾向。[16]此外，设区市人大还可以探索召开临时的专门会议讨论重大法规草案。而由于设区的人大代表规模仅在数百人，且集中在市域内，如能在保证绝对数量的前提下增加部分专任代表人数，将更能有组织化进行立法讨论和审议。设区的市立法权的宪法赋权对象是地方人大及其常务委员会，而地方政府的规章制定权并没有《宪法》依据，而是《立法法》依据。这种法治化安排的根本在于我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主的权力机关是人民代表大会，虽然行政立法具有合法性和合理性，但立法位阶上是低于人大立法的，而两者之间法律冲突的解决方式途径也已经由《立法法》完整构造设计，因此未来我国设区的市立法权必须坚持“人大主导立法”不动摇。

五、结语

设区的市立法权“入宪”一方面从根本上为《立法法》对地方立法权的扩容提供了宪法依据，肯定了地方立法权的法律地位，保证了地方的自主性和积极性，使得地方治理更能因地制宜、扬长避短，充分发挥本地区的优势，解决地区热点问题，促进经济社会的发展；但另一方面，设区的市立法权“入宪”也使得一部分不具备立“良法”能力的地方获得了立法权，有可能造成“恶法”堆叠，地方保护主义盛行，威胁国家法制统一，而且地方上处于“实际弱势”地位的人大可能会被行政权力所裹挟，使得行政权力滥用变得“合法化”，损害公民权利。为此，当下我们既要增强地方立法机构专业化水平，尤其是设区的市的人大立法机构，提高立法人员素质、积极引导和鼓励公众参与地方立法、建立健全委托专业第三方立法机制；还要完备完善地方立法评估机制，深入考察立法需求，严格依照本地区的立法权限行使立法权力，防止出现“立法万能主义”以及“立法保护主义”。