从NCLB到ESSA：美国薄弱学校高素质教师队伍建设策略研究

李娜

摘   要：美国联邦政府向来重视通过教育立法来推进本国教育发展。2015年12月10日，美国时任总统奥巴马签署了《每个学生成功法》（Every Student Succeeds Act，ESSA），以此取代施行了14年的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，NCLB）。从“不掉队”到“都成功”，美国基础教育改革进入公平与质量并重的时代。高素质教师队伍作为实现教育公平、提高教育质量的必备要素之一，也备受重视，教師的聘任、留任以及自身素质的提高作为教师队伍建设的“老大难”问题在美国的薄弱学校表现得更为明显。为了保证每个学生都享有高质量的师资，美国联邦教育部颁布了一系列改进策略。在我国当前努力实现区域教育均衡，大力改善薄弱学校的背景下，研究美国薄弱学校的高素质教师队伍建设策略可以对改善我国薄弱学校师资提供借鉴。

关键词：美国;NCLB;ESSA;薄弱学校;高素质教师队伍

一、美国薄弱学校高素质教师队伍建设背景

长久以来，美国各学区教育资源分配严重不平等，城乡贫困地区和边远农村地区等落后地区的学校是教育发展的薄弱环节。2017年，全美24%的学校为高贫困学校，这些学校生源差，且分散在美国的城市、郊区和农村。2015-2016学年，全美98706所公立中小学中，农村学校达27264所，占比27.6%;全美13491个学区中超过一半是农村学区（7156个）[1]。众多研究表明，高收入家庭的学生与低收入家庭的学生所接触到的教师的有效性存在明显差异，美国联邦教育部2014年调查数据显示，高收入家庭的学生的学业成就往往优于来自低收入家庭的学生[2]。高素质教师是提高学生学习成就的关键因素，而美国薄弱学校当前存在着教师资源稀缺、教师素质不高、教师队伍管理失当等问题。

（一）薄弱学校教师资源稀缺

研究表明，低收入或少数族裔学生较多的学校所聘任的教师多为缺乏学科任教资格证的教师或新任教师，这些教师往往教学素质低，无法通过专业的教学有效地提高学生学业成绩[3]。美国联邦教育部2016年的一项评估显示，向26个学区中的3个学区四年级到八年级的高收入和低收入家庭学生提供同样高素质的数学教师，结果发现这一举措将学生间的数学平均成绩差距缩小了10%，由此可见教师专业素质对学生学业成就的影响。美国教育信托基金对洛杉矶联合学区（LAUS）的师资分布统计发现，薄弱学校的学生比其他学校学生接触到优质语言教师和数学教师的几率更低[4]。而另一项研究通过分析21世纪初北卡罗来纳州和佛罗里达州的数据发现，在薄弱学校工作的高素质教师比例明显更低且更易离职;美国薄弱学校教师离职率为7%～10%，其中优质教师离职率占总离职率的43%～46%[5]。因此，越来越多的人担心大部分的高素质教师不会去薄弱学校工作。

为了吸引高素质教师到薄弱学校任教，美国设置专项资金，制定相关政策对高质量教师提出硬性要求或通过间接的政策进行调控。除此之外，以调查研究结果为依据实施相应的策略以此衡量其有效性，这些策略的主要目标是提高薄弱学校学生享有优质师资的机会，然而，实验结果表明这些策略都收效甚微。在这样的背景下，美国联邦政府提出了人才流动激励计划（Talent Transfer Initiative，TTI），主要用于应对薄弱学校高素质教师招聘及保留困难的问题。

（二）教师自身素质有待提升

提高教师素质是美国联邦政府提升基础教育质量的重要举措，主要目标是提高一线教师的教学能力。而美国薄弱学校的高学历、高素质教师较少，数学、科学和外语等学科的教师极为短缺，薄弱学校教师工资低于全美教师平均工资水平。薄弱学校教师队伍结构的不合理，严重影响着教师的教学质量。薄弱学校教师的自我发展机会较少，并且需要承担多种教学任务，增加了教师自我提升的难度。

为应对这一现状，美国政府提出了教师激励基金项目（Teacher Incentive Fund Project，TIF），即通过激励现有教师改进或创新教学实践，以绩效奖励计划提高学生成绩。教师通过各种方式来对财务激励做出反应，包括改变教学方式、修改课程内容、延长工作时间、促进专业发展，这些将有利于提高学生学业成就。

（三）发挥学校管理/领导力的关键作用

美国各州和地区都致力于通过提升学校领导力来实现学校的改进，2004年，斯伍德（Leithwood）等“学校领导者和学校改进”研究的著名学者们就提出了“校长是仅次于教师的学生成绩的决定因素”“制定学校领导者专业标准，必须考虑不断变化的校长新角色要求”[6]。事实上，虽然学校领导者的数量远少于教师数量，但是学校领导者对学生发展有着更为深刻的影响[7]。经过十多年的研究检验，这一基本观点得到了有效验证。而且，进一步研究表明，学校领导者对其学校教师发展也起着至关重要的作用，以优质校长为主导的学校教师流失率较低，且高素质教师的聘任及保留率更高、教师教学素养提升更快，而优质校长的离职将导致教师保留率降低和学生成绩下降[8]。 一系列的研究表明，学校领导作为学校改进组织路径中的支柱力量起着无可替代的领导作用——“学校领导者是一种使命而非工作”。[9]

在《每个学生成功法》（ESSA）中，提升学校领导力被确定为是改进学校教育的有效途径，该法强调教育投资的意义在于教育活动能够使学生的努力、教师教学和稀缺的财政资源发挥最大效益，而学校领导力在这之中具有至关重要的作用，该法倡导利用策略和干预来提高学校领导力， 以期实现教育投资的效益最大化。因此，该法颁布后，美国薄弱学校教师队伍建设有了相应的改进，从教师激励基金项目改进为“教师和学校领导者激励计划”（Teacher and School Leader Incentive Program，TSL）。

二、薄弱学校高素质教师队伍建设策略及特点

（一）三大策略

1.人才流动激励计划

人才流动激励计划于2008-2012年实施，法律依据是《不让一个孩子掉队法》。

（1）实施目的

这是一项用于应对薄弱学校高素质教师的聘任、保留及择优问题的货币激励策略。主要通过对教师质量进行分析，选出学区表现最好的教师，并对愿意任教于薄弱学校的高素质教师进行货币奖励，以此提高薄弱学校师资水平，达到提高学生成绩的目的。

（2）实施概况

2008年，该策略在一个学区进行试点，并命名为“崛起计划”（Project RISE），主要目的在于培养卓越的学生。实施一段时间后，政府对项目所存在的一些潜在问题进行修正，于2009年正式更名为“人才流动激励计划”，并将策略实施范围扩大到了5个州中的6个学区，2010年实施范围增加到10个学区。

（3）主要内容

第一步，确定高素质教师群体。根据学生考试成绩、学校招生情况、师生联系程度等因素对中学数学教师、中学英语教师和小学全科教师的表现进行排名，在整个学区所教科目中排名前20%的即被认定为高素质教师。第二步是将学校划分为“潜在接收”学校或“潜在派遣”学校。潜在接收学校即学生学业成绩不佳的薄弱学校（以学生考试的平均分计算，大约排在学区倒数20%的学校）。该学区的其他学校，除因已接受类似项目或为特殊学生群体提供服务而有豁免权以外的学校都被指定为潜在派遣学校。第三步是邀请潜在派遣学校的高素质教师进行转移;如果被认定为高素质教师并在两年内转移到薄弱学校并留校，该教师将获得2万美元的奖励基金。此外，对于原本就任教于薄弱学校的高素质教师，他们将自动获得1万美元的奖金，这笔奖金通过分期支付的方式在两年内付清。

2.教师激励基金项目

教师激励基金项目于2006-2016年实施，法律依据是《不让一个孩子掉队法》。

（1）实施目的

这是一项基于绩效的薪酬体系（PBCSs），为薄弱学校的高素质教师提供差异化奖金，旨在激励教师提高自身教学素质及完善薄弱学校教师队伍建设，以确保每个学生都有享有优质教育资源的机会。

（2）实施概况

2006年，美国国会审议通过设立教师激励基金，自2006年到2012年，联邦教育部分别在2006年、2007年、2010年和2012年发放了四轮基金补助，共计18亿美元。四次基金发放共资助了131个教育单位，覆盖了36个州的2000余所薄弱学校。2010年的资助单位数量达到顶峰，共计62个，并对其进行了为期五年的资金支持。

（3）主要内容

第一步，评估教师的有效性。获得激励基金的教师必须通过全面的审核，审核措施包括学生学业成绩和审核人员对其至少两门课程或学校实践活动的观察。其中，学生成绩增长需要显现出持续性，出现两次或两次以上的持续增长。第二步，按绩效计算的奖金。根据教师工作的有效性对其提供奖金，以此激励教育工作者提高自身素质。为了给最有效率的教师提供最强有力的激励，奖金发放实行差异化制度。第三步，为部分教师提供额外的薪酬。基于绩效的薪酬制度要为承担了多个角色及责任的教育工作者提供额外薪酬。第四步，支持教师专业发展。基金用于辅助教师和校长改进自身工作。主要包括为薄弱学校教育者反馈评估信息，并有针对性地对教育工作者专业发展提供依据。

3.教师和学校领导者激励计划

教师和学校领导者激励计划于2015年12月开始实施，法律依据是《每个学生成功法》。

（1）实施目的

2015年12月，美国新颁布的《每个学生成功法》将“教师激励基金项目”更名为“教师和学校领导者激励计划”。作为教师激励基金项目的延续，教师和学校领导者激励计划主要是协助各州、地方教育机构和非营利教育组织改进绩效薪酬体系和全面人力资本管理系统（HCMS），以此提升薄弱学校的教师队伍素质和学校领导者管理水平，从而有效提高学生学业成绩。

（2）实施概况

2017年，联邦教育部设立了14项奖励基金，为期3年，第一年度共计拨款88058069美元。

（3）主要内容

教师职业途径课程可以使教师队伍的角色多样化;通过不同的职业阶段推进，促进教师发展并奖励优秀教师;激励在学校中担任教学领导角色的教师;在高需求的学校，吸引、支持、奖励和留住有效的教师和管理人员;实施针对教师领导者和校长的严格、持续的领导力发展培训，以及基于有效性和创新性的薪酬结构。

（二）策略特点

1.延续性与互补性

上述三项策略分别通过薄弱学校的教师聘任及保留、教师自身素质的提高和学校领导力建设三方面全方位地在薄弱学校建设高素质教师队伍，三个策略间具有一定的连续性。从教师和学校领导者激励计划可以看出，对于薄弱学校教师队伍的建设是不断改进革新的，并且具有一定的补充性。在《不让一个孩子掉队法》下的两项策略都忽视了学校管理在教师队伍建设中的重要作用，因此，在《每个学生成功法》的支持下，将原有的策略进行了改进和补充，更加重视人力资本管理系统的建设。

2.有效性与广泛性

首先，三项策略均由联邦法律支持，具有法律依据;而且，联邦政府统一拨款使其具有强有力的资金支持，奥巴马政府加大了对教育领域的投入，尤其是在改进薄弱学校的具体政策上，有效地将拨款的公平性与竞争性相结合，从而保证了改造薄弱学校的稳定性和有效性。其次，策略实施的范围较广，有效保障了全美薄弱学校师资建设的公平性。最后，各项策略都有明确的目标和筛选标准，具有较强的操作性。

3.具有一脉相承的理论基础

三项策略均属于货币激励策略，都是通过向教师和学校领導者提供奖金提高其积极性从而改善薄弱学校的教师队伍建设。后两项策略的理论基础殊途同归，都是利用教育工作者绩效指标向教育者提供反馈并提供绩效奖金的策略的行动理论。如图1所示，教师和学校领导者激励计划属于B路径，主要是通过向教育者和资助者提供绩效反馈达到提升教育者有效性的目的;教师激励基金项目属于C路径，根据教育者的绩效等级提供绩效奖金以达到提升其有效性的目的。

三、薄弱學校高素质教师队伍建设策略实施成效与困境

（一）对小学学生学业成绩产生一定积极影响，但对中学学生影响甚微

开展相应策略的学区的小学生成绩提高较为明显，主要表现在阅读和数学方面。学生成绩同比上涨两个百分点，并且每年在这一基础上稳步上升。一学年的学习差距相当于将阅读学时由8个月延长至24个月，数学学时由8个月延长到18个月的效果，学生学习效率得到较大提升。然而，评估显示，策略对于中学生学业成绩影响较小，相比较之前的学习，中学生学业成绩增长2%左右。[11]

（二）一定程度上改善教师聘任与保留问题，但学区分布不均

人才流动激励计划有效地将高素质的教师转入薄弱学校任教，有针对性地填补了薄弱学校师资空缺。转移的教师比一般的教师更有经验。以数学学科为例，被认定可转移的教师教学经验比一般教师平均高出5年，并且教师自身学历更高，多为硕士或博士。相关调查显示，高素质教师填补空缺率高达88%，意味着每10个空缺岗位就有9个高素质教师填补空缺。人才流动激励计划的奖金是在两年内分期支付的，在奖励金支付期间，教师的留任率为70%～93%;在奖励金支付期满后，教师留任率有所下降，为51%～60%[12]。但对比之前的整体情况仍得到一定改善。

（三）完善薄弱学校高素质教师队伍管理制度

研究发现，工作满意度低、在学校有较小的影响力和自主权、拥有较少的专业发展机会通常是教师流动最主要的原因。因此，美国探索实施教师领导力项目，通过为教师提供领导机会来吸引和留住教师。对原有策略进行改革，将人力资本管理理论融入教师队伍的管理。实践证明，这些持续的教师领导力项目通过为教师提供支持和发展机会，有效地提高了教师工作满意度，为他们在工作中赋予了发言权，一定程度上改善了教师留任状况。尽管教师领导力项目带来的益处显而易见，然而维持教师领导力项目也面临诸多挑战。虽然学校可能会获得拨款资助启动教师领导力项目，但找到长期和持续的资金支持是最大的挑战之一。大多数学区需要寻求外部资助，但许多学区无法保证未来的项目资金来源。此外，学校文化、治理结构、教师与管理者的角色和关系等因素都会影响教师领导力项目的实施情况。

四、小结

我国薄弱学校教师队伍建设的产生与发展，既有历史原因，也受经济、政治、文化的制约，同时还有学校自身的原因。进入新世纪以来，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，我国把促进教育公平、促进义务教育均衡发展、加快中小学特色学校建设、深化教育领域综合改革作为教育政策的重要指向，在一定程度上促进了薄弱学校教师队伍建设。但是，其主要着眼点是一种“救助”“帮扶”的外在援助理念，缺乏对薄弱学校自身发展的合理规划与愿景展望。应借鉴美国对于薄弱学校高素质教师队伍建设的相关策略，建立学校改进的长效机制，通过建设薄弱学校高素质教师队伍，实现教育公平和教育质量的同步发展。

当今世界，教育进入一个公平与质量并重的时代，任何国家的教育改革都必须符合其社会文化。应广泛了解并理解我国薄弱学校高素质教师队伍建设工作的重要性和特殊性，找准我国薄弱学校高素质教师队伍建设存在的主要问题，制定更为切实可行的政策措施，才能建设一支符合具有中国薄弱学校特色的高素质教师队伍，进而实现教育公平和教育质量的协同发展。

参考文献：

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