治理现代化目标下地方政府政策学习成败分析

杨志军 田学浪

摘  要： 学习关系到人类行为的进步，政策学习关系到地方政府治理能力的提升，地方政府在治理过程中必须进行政策学习才能适应市场和社会的发展需求。从政策学习动力机制分析，地方政府政策学习可分为两种类型：基于内生驱动的政策工具和基于外部压力的社会冲突。在学习意愿和结果二维分析框架中，政策工具型政策学习以治理工具为主，内容更丰富，结果较好;社会冲突型政策学习以邻避抗争为主，内容较为单一，结果较差。从根源来看，二者分别来自凝闭型政策体制的“凝聚力”和“闭合性”;从机理来看，分别依托内部市场化和委托-代理机制;从特征来看，分别体现渐进应对和突发应对;从结果来看，分别导致常规政策变迁和非常规政策变迁。在新时代背景下，城市政府要树立政策工具治理思维，客观认识政策变迁周期，理性对待政策学习机制，始终坚持政府掌舵下的市场化改革，大力推动政策体制从“凝闭”向“迎臂”转变，不断满足民众向往和追求美好生活的需求，从而激活地方治理体系，推动国家治理现代化建设。

关键词： 地方政府治理;城市政府;政策学习;国家治理现代化

中图分类号： D630         文献标识码：A   文章编号：1009-3176（2019）01-078-（11）

一、问题提出

治理现代化的核心是人的现代化，人的现代化与学习息息相关，在所有学习群体中，各级政府尤其是地方政府所进行的政策学习最为重要。一是因为地方政府治理是国家治理的中观平台，中央政策必须通过地方政府才能落实。二是地方政府拥有较大的行政自由裁量权，政策制定、执行、评估以及终结，都需要根据现实环境的变化而进行政策学习。从动力机制来看，政策学习主要有两条途径：一种是内部动力，即通过主动的政策工具应用、创新解决社会问题，进行政策学习和政策变迁;另一种是基于外部动力，即外部社会环境强加的压力迫使政府进行政策学习。前者我们可以称之为基于政策工具创新的政策学习，后者可以称之为基于社会冲突压力的政策学习，据此便形成两种政策学习类型：政策工具型和社会冲突型。两种类型给地方政府分别带来渐进性制度变迁或强制性制度变迁，型塑地方政府政策学习的机制，影响地方政府政策学习的效果。

就事物发展的一般规律来看，内因是根据，外因是条件。内部动力驱动下的政策工具型政策学习正向效应较为普遍，如城市化建设中大量使用PPT，尤其是BOT等政市合作的自愿型政策工具方式，使中国城市面貌发生根本性改变;外部环境影响下的社会冲突型政策学习负向效应较为明显，如城市化进程中的邻避抗争行动经常一闹就灵，造成政府改变原初政策决策，对已经决定兴建或在建的大型城市公共工程项目停建、缓建、改建、迁建。那么，基于政策工具和社会冲突两种不同类型的政策学习有何差异？造成这种差异的根源、机理、表现和后果又有哪些？如何理性看待两种政策学习类型对地方政府治理的影响？这种影响对于推进并进而实现国家治理现代化有哪些作用？围绕这些问题，本文将作出解释。

二、基于动力机制的政策學习类型提出脉络

政策学习的提出和发展有四个阶段：一是政治学习阶段。1974年，Heclo提出了政治学习。他认为，政治学习即政策决策者回应外在环境的变化作出的因应性调整，必须适应环境改变使政策成功[1]。二是政府学习阶段。1981年，Etheredge提出了政府学习。他指出组织内部的知识积累与价值变化可以带动组织的适应性行为的改变，政府可以通过学习的方式来促进自身知识与效能的提升，进而促进政策形成的有效性[2]。他认为政府学习是指将组织学习的分析要素纳入，是政府通过学习的方式，增加知识和技术来提升行动效能的过程。三是政策导向的学习阶段。1987年，Sabatier提出了政策导向的学习。Sabatier在阐释政策变迁的倡议联盟框架时提出以政策为导向的学习（policy-oriented learning），意指政策子系统内的各成员为实现政策核心信仰而进行的不断探索与调试的过程，涉及由经验引致的相对持久的思想与行为取向的改变，并与信仰体系原则的形成和演变相关[3]，而以政策为导向的学习主要发生在信念体系的次要方面[4]。四是经验汲取阶段。1991年，在Sabatier的基础上，Rose提出了经验汲取，即面对共同的问题，政策制定者可以从其他地方的正面经验或负面教训中学习[5]。1992年，Bennett和Howlett对政策学习相关理论进行了整合和比较，不同类型的政策学习最后都指向用学习的概念来解释政策变迁[6]。

政策学习机制主要有四类：一是学习的时空机制。罗斯认为，在任何为了缩小不满而进行的努力中，政策拟定者都有三种选择，即翻阅国度的史籍（时间机制中的过去）、考虑国家的将来（时间机制中的未来）与从他处收集经验（空间机制中的他地）[7]。二是学习的认知机制。埃瑟里奇提出“双轨政策制定”模型，即“宏大的自我”（外交上控制的需求）和“柔弱的自我”（对自身资源缺乏的惧怕），成为阻碍政府学习的过滤器[8]。三是学习的方向机制。欧盟的决策咨询解释了欧盟成员国倾向于学习欧盟委员会所给予的解决问题的标准化路径，即学习的方向机制是水平的和向上的[9]。四是学习的路径机制。列维认为，决策者进行一些微细的政策改变，视察其成效，从试错中学习，渐进地改良[10]。较之国外学者，国内学者则侧重于从中国地方政府间关系尤其是政策创新和政策转移的角度来研究政策学习。典型代表有：杨宏山在引入地方政府的学习能力这一变量的基础上，支持学习能力强的地方政府建立专项学习机制，指出择取学习本领强的地方政府展开政策实验是提高践行的有力保障[11]。朱旭峰、赵慧在对中国三项养老保险政策进行比较案例研究的基础上，指出中国侧重于水平方向上政策成功经验的政策学习，因而较难产生政策创新，认为发现错误并从错误中学习是学习的关键之处[12]。据国内外学者论述，我们可将政策学习定义为政府通过经验汲取的方式促进公共政策和社会需求的互相匹配，提高政策制定的针对性和科学性，以实现特定政策结果，是政策决策向市场和社会进行学习的过程。而在确定政策学习的发展内涵和细分政策学习的解释机制之余，还需要从政策学习的中国情境出发，按照政府治理主体划分出两大动力机制，即内部动力与外部动力，而后分别对应于内外动力机制，形成政策工具型和社会冲突型两种新的分析类型。

在内部动力下，政策工具型属于经验学习，它既包含政策学习主体（主要是指政府）对当前的政策环境与政策运行过程中出现的问题进行主动政策学习，又包括对自身经验或其他地方政府经验而进行的主动政策学习。作为积极主动的政策工具型政策学习，它是一种常规的政策学习模式，来源于政府主动行政、提供优质公共产品和优良公共服务过程中，与市场和社会形成伙伴关系的手段，很多时候以多种创新的方式体现。例如，利豪特等人根据强制性程度将政策工具划分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具[13];Rothwell和Zegveid在对政策工具箱整合的基础上，将政策工具划分为供给面、环境面和需求面三个方面，并指出三种类型的政策工具相互作用形成合力，才能达到政策效果最优[14]。在政策工具具体提供方式上，欧文·E·休斯认为有四类：供应、补贴、生产与管制[15];萨拉蒙划分为14类：直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税收支出、收费、用者付费、债务法、政府公司、凭单制[16]。国内学者陈振明将其分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段三大类[17]。由此可见，学术界对政策工具的提出和划分，不仅是基于政府活动实践创新的需要，而且也对政府治理产生积极作用。同时政府治理活动实践所使用的一系列政策工具或创新性使用行为，本身就在及时应对和解决城市治理或公共治理问题，这是一种政策学习的路径，利于及时改进工作，从而优化公共服务，提升治理能力。特别是在习近平同志所说的“城市管理应该像绣花一样精细”精神指引下，政策工具型政策学习将会形成强大内生动力，持续地为政府治理实践创新提供营养，不仅满足多元化、多样化、精细化的治理需求，而且也进一步丰富政策工具的类型，增强政策工具理论厚度。

在外部动力下，作为产生社会冲突典型代表，邻避抗争（Not In My Backyard，简称“NIMBY”）由来已久。迪尔指出，“邻避”行动是指社区居民面对在他们的社区附近拟建的不受欢迎的设施时所采取的策略和行动[18]。维特斯等扩展了“邻避”行动的定义，指出“邻避”就是居民对于危害社区的生活和环境权利的工业或公共服务设施建设的消极抵制或者反对[19]。对于产生于西方国家的概念，在具体研究中国本土时，张乐、童星指出，就国内的经验看，“邻避”行动既非居民的情感宣泄，也不是单纯的经济分配不公的必然结果，不同类型的邻避行动有着迥异的生成机制[20]。杨志军则从邻避抗争结果效应的角度，认为当代中国的邻避抗争行动除了具有突发性、即时性和临机性之外，还具有消极性特点，即邻避抗争所带来的是地方政府消极改变原初政策结果，并没有带来政府治理体系的根本性变化[21]。邻避抗争和大多集体行动或群体性事件一样，具有一闹就灵特征，只不过可以将其具体解读为一闹就停、一闹就缓、一闹就迁三种情形。不管是哪一种具体情况，最后都能带来地方政府在政策决策中的改变，这种改变被我们称之为“决策型回应”[22]。决策型回应依然可以视为政策学习范畴，与政府治理体系自身主动使用和创新性使用政策工具不同的是，地方政府治理体系所作出的这种“决策型回应”具有强烈的外源性而非内源性特点，这种外源性的生成又是源于中国绝大多数集体行动的暴力维权方式。正是政府治理体系外部的社会抗议和冲突使地方政府治理体系被迫回应社会压力，解决民众诉求，开启政策学习议程。同时，邻避抗争行动往往具有突发性、即时性和临机性以及消极性四大特点，比其他类型集体行动或群体性事件还要更复杂一些，有利于更全面、更综合地来看社会冲突型政策学习的生成和运行。

综上所述，国内外学者对社会冲突的研究大都注重社会冲突发生机理的研究，仅仅探究了社会冲突的发生原因、发展的逻辑过程以及某一方面或某几方面的原因是如何导致社会冲突的，恰恰缺失政策工具的比较视野。在研究政策工具议题时，多数学者也只是局限在政策工具本身的使用价值和创新途径上，特别侧重于从具体的案例或采用定量方法，对政策工具使用的效度进行比较和验证，从而对城市治理急需要加以关注和突破的问题提供可行解决方案，例如环保治污、教育医疗、志愿服务等。在涉及到政策学习研究时，往往只注重单一领域或至多两个领域的研究，如政策学习与社会冲突、政策学习与政策工具等，这种结合的目的也是为了更好地解释和深化政策学习机制，为政策学习的世界知识提供中国方案。同时，关于政策工具与社会冲突各自的理论脉络，都没有将之放到地方政府政策学习的动力和结果维度来考察，社会冲突、政策工具和政策学习之间并没有形成内在的逻辑一致性。基于此，本文以城市化进程中地方政府政策学习为研究对象，从社会冲突与政策工具两种类型比较分析的视角，充分运用两方面的案例来分析地方政府政策学习的成功与失败，以期提供一个研究政策学习的全新视角。

三、基于意愿和结果二维框架的地方政府政策学习类型分析

基于内外部不同的动力机制，政策工具和社会冲突会形成两种不同类型的政策学习。这种政策学习的理论脉络在上述内容中已经得到了很好的展现，那么，两种政策学习机理如何呈现？学习结果又是怎样？我们划分出两个维度：政策学习意愿和学习结果，意愿用强和弱来表示，结果是好与差。意愿和结果所形成的2×2矩阵图有四种情形：意愿弱、结果差的情形是社会冲突型政策学习，以邻避抗争为典型;另外三种情形都是政策工具型政策学习，其中意愿强、结果差的情形是以生活类公众参与为代表的政策工具型政策学习;意愿弱、结果好的情形是以城市建设中BOT方式为代表的政策工具型政策學习;意愿强、结果好的情形是以互联网+智慧交通为代表的政策工具型政策学习。政策学习意愿为横轴，政策学习结果为纵轴，政策学习呈现两个类型四种情形。

意愿和结果双重维度下的政策学习划分标准是成功和失败两种属性。诸如人类行为一样，任何政策学习都面临成功或失败的选择，两种属性的存在是人类学习行为的必然结果。这个结果又不能等同于政策学习结果维度中的好与差，因为政策学习结果维度中的好与差只是作为衡量社会冲突和政策工具两种政策学习类型的现实结果，这个结果是地方政府在不同情境下采取不同的学习方式所带来的后果。不同类型背后的学习动力源也完全不同，社会冲突型政策学习作为外在撬动力，其动力源是社会冲突，属于“外生”学习，即政府对社会冲突和刺激作出反应而产生的学习;政策工具型政策学习作为内在驱动力，其动力源是政策工具创新与选择，属于“内生学习”，即根据过去政策执行经验和新面临的问题，对政策工具进行创新，以实现政策目标。

1.社会冲突型政策学习：意愿弱、结果差

社会冲突型政策学习中地方政府学习意愿弱，学习结果差。在邻避抗争研究中，我们已经指出，作为一种冲突-回应模式下的地方政府政策学习类型，抗争行为本身往往和其他类型群体性事件一样具有一闹就灵特征，但又具有某种差异，这种差异在于其内涵的丰富性和特征的多元性。内涵的丰富性是邻避抗争产生导致一闹就停、一闹就缓、一闹就迁;特征的多元性是邻避抗争具有突发性、临机性、即时性和消极性，正是这两方面的差异使得邻避抗争在众多群体性事件类型和研究中都成为典型。在具体考察邻避抗争带来地方政府政策学习时，一般将上述一闹就灵结果视之为地方政府政策学习的结果，只是这种结果在政府层面可以用诸如意愿—能力等框架或方式来进行解释。地方政府政策学习是将邻避抗争一闹就灵的结果效应倒过来分析，从地方政府面对外在社会压力以抗争冲突的形式体现出来的回应性表现。在众多邻避抗争案例中，我们可以观察得到地方政府在政策学习上的意愿分为两种：一是邻避设施项目上马之前的论证性学习;二是邻避抗争冲突发生之后的回应性学习。前者是是否坚持科学性、民主化决策的问题，后者是是否及时回应民意、提升行政合法性问题。对前者而言，鲜有邻避设施项目决策的公众参与，也鲜有横向地方政府间对于邻避设施项目建设的学习机制，唯有一起是广东茂名建设PX项目向江西九江学习，学习结果带来的却是加速邻避抗争本地化进程。对后者而言，地方政府在事件发生之后的政策学习意愿同样不属于积极主动，也是被动逼迫。所以在意愿均很弱的情况下，邻避抗争事件频发，造成地方政府政策学习结果差。

2.政策工具型政策学习：意愿强、结果差

作为城市政府治理过程中广泛采用的政策工具型政策学习的第一种是学习意愿虽然较强，学习结果却不好。此类情形经常在生活类公众参与中体现，主要是在城市公共基础设施和基本公共服务方面，特别是水价调整、电费价格咨询、出租车价格调整以及公园设施建设等有偿付费的公共服务领域，经常会召开听证会、座谈会或恳谈会，此类会议性质属于一种各级地方政府构建协商民主模式的内容，也搭建了一定的讨论平台，具有公共协商的社会基础，不能不说地方政府政策学习的意愿实属强烈。但学习结果要用事实说话，此类地方政府与社会横向协商会往往成为涨价前的“通气会”，成为社会民众中口口相传的“一听即涨”或“逢听必涨”模式，听证会、座谈会等也由此变为“安民告示”。比如，2008年备受关注的某市天然气调整暨价格机制改革听证会，在燃气股份有限公司向某市发展和改革委员会提交了《关于调整本市天然气销售价格的申请》之后，虽然积极主持了由社会各界代表组成的“听证会”进行政策学习，然而在听证会过程中，相关部门不顾代表反对涨价的声音，试图强制通过预定的涨价方案。就像当地商报所言：“燃气调价举行得很成功，因为结果没有一点悬念。”[23]由此看到，在生活类公众参与的政策工具型政策学习下，虽然地方政府表现出强烈的政策学习意愿，但绝大多数听证会与座谈会听而不证或证而不用，基本流于形式，政策学习结果并不理想。因此，城市治理中公共协商平台的构建和使用必须接受第三方评估，已有的城市政府自上而下体制内绩效考评已经发挥作用，在“放管服”改革背景下，基于社会第三方的评估没有发挥作用，致使在生活类公众参与的政策学习难以实至名归。

3.政策工具型政策学习：意愿弱、结果好

第二种是学习意愿弱，但学习结果却好。与生活类公众参与相反，在城市开发建设过程中各级政府往往成立城市建设投资集团有限公司（简称“城投公司”），一般均为当地政府出资设立的国有独资企业。其主要职能是贯彻当地党委和政府的战略决策要求，按照政府的意图，负责重大城建项目建设资金的筹措和投入，例如棚户区安置房建设，业务涵盖城市建设投融资、中央商务区开发建设、城市奥林匹克体育场建设、老城区改造升级、铁公机建设、棚改旧改、停车建设运营、水务及水资源利用、基础设施建设、热电热力燃气等城市公共工程建设的方方面面[24]。目的是为了更好地发挥政府在资本运作和资产经营活动中的导向和调控作用，促进资本合理流动，提升资本运作和资产经营的层次、能级和效益，促进城市建设资金的合理配置和滚动增值，为加快城市化进程服务。尤其是广泛采用BOT、TOT等PPP模式“利益共享、风险共担、全程合作”，对于推动城市化进程、城市开发建设起到了举足轻重的作用。以重庆城市基础设施建设中的垃圾焚烧项目建设为例[25]，重庆市政府基于服务专业程度、质量保证以及财政压力等方面考虑，对扩建垃圾焚烧工程表现出微弱的政策学习意愿，没有开展广泛的公众参与，但却使用了较强的BOT政策工具，取得了良好结果。具体为：将本属于其职能范围内的重庆市主城区第三、四垃圾焚烧发电厂建设承包给重庆三峰环境产业集团有限公司，建成后由三峰集团展开运营，一定年限后移交给城市政府。其中，政府将垃圾处理费用转化为购买电能的方式付出，使政府的一次性投入转变为分期购买服务，既省去必然的垃圾处理成本，又获得城市发展的必需电能，而民众和企业则分别获得专业可靠的服务质量与微弱但稳定的利润，没有发生邻避抗争事件，学习结果较好。

4.政策工具型政策学习：意愿强、结果好

第三种政策工具型政策学习是学习意愿强，学习结果好。较之于前两种类型（意愿强且结果不好、意愿弱且结果好），该类型下主要产生于互联网+背景下的政府创新。互联网来自市场创新驱动，互联网+则是政府改革驱动，二者有机融合，才能激活经济社会新形态，红利共享。互联网+最早被人们认识到是在交通领域，网络约车服务平台公司的产生，不仅缓解城市交通拥堵，而且成为城市新兴经济重要引擎，一举多得，于是互联网+交通的共享经济模式出现。从网约车服务的发展可以看出，地方政府政策学习是先行者，尤以上海和北京为典范;随后交通运输部积极响应市場和地方变化，适时推出相关管理条例和准则。从政策工具创新的政策学习角度来看，“网约车服务”改革经历了“放任发展（2010年以前）——学习跟进（2010至2014年）——简单规范（2014至2015年）——制度监管（2015年至今）”的政策变迁，驱动“网约车服务”提供朝着规范化、制度化与科学化方向发展，构建起当前“网约车服务”发展的良性局面。源于市场新形态的网约车服务提供，地方政府和中央政府具备较强的政策学习意愿，首先是地方政府（如上海）先期在属地承认网约车服务的合法地位，而后中央提出“互联网+”行动计划并首次被写入《政府工作报告》;再次交通运输部开展详细周密的调研活动，制定出台网络预约出租汽车经营服务的两个暂行管理办法，而后在广泛征求地方政府和市场以及社会的意见建议后正式出台;最后，各地方制定出台本区域网约车管理办法。可以说，从2013年至今所出现的网约车发展经济新形态，互联网+智慧交通初步显现，从中央到地方政府的政策学习意愿非常强烈，学习的结果也较为理想，各方共同发展。

不管是外生压力还是内生动力，政策学习的动因既来自城市化进程中地方政府开拓发展、努力提升行政合法性的要求，又来自信息时代互联网经济新形态对各级政府放管服改革的驱动，更来自于新时代政府改革创新服务于让人民过上好日子的追求。在社会冲突型政策学习中，地方政府要更多认识到民意的重要性，从政策形成的输入端开启民智、创立共识。在政策工具型政策学习中，从中央到地方均树立了从我要发展到我们发展的理念转变，将政策工具的创新使用放置于共享经济格局中，政策要服务于市场和社会主体需求，不断提高市场和社会的受众度，让中国梦嵌入具体政府政策的使用中。总之，政策工具型和社会冲突型政策学习从内因和外因两个维度共同驱动城市政府进行政策学习与政策变迁，助推新时代经济建设和公共服务双轮驱动的政府治理新模式加快形成。

四、地方政府政策学习两种类型的综合比较

政策学习作为政策变迁的驱动力，由概念砖块构建的政策学习理论大厦，是科学、合理地运用政策学习进行分析的基础。作为政策学习的核心，政策学习类型又关乎政策学习的成败，是政策学习研究过程中不可或缺的路径。结合当前中国城市政府政策学习的具体情境，政策工具型和社会冲突型地方政府政策学习分别诠释着城市政府进行政策学习外部撬动力与内生驱动力，那么二者之间究竟存何差异？基于此，我们作出如下综合比较（表1）。

表1中，无论是政策工具型政策学习，还是社会冲突型政策学习，学习主体都是政府，其他方面主要来自学习主体在学习过程中出现的差异。因此，我们从“政策学习根源、政策学习机理、政策学习表现、政策学习结果”四个维度对两种类型的政策学习进行综合比较，以全面认识与理解两种政策学习类型。

从政策学习的根源上，政策工具型和社会冲突型政策学习分别来自凝闭型政策体制的“凝聚力”和“闭合性”。我们较早提出当代中国凝闭型政策体制问题[26]，过去我们往往只看到了制度或政策体制的凝聚力优势，而忽视了其闭合自循环特点，对任何事物的认识都要一分为二，这是认识世界发展规律的准则。凝闭型政策体制所体现的凝聚力和闭合性双重认识是对王绍光等提出的共识型决策体制的较好补充，因为共识更多地体现在政策体制的凝聚力方面，而共识中的内外分歧则是由政策体制的闭合性带来的。在凝聚力上，我们可以清晰地看到政策工具型政策学习类型的优点及其表现;在闭合性方面，则形成了社会冲突型政策学习。凝闭型政策体制凝聚力特性下的政策工具型政策学习类型体现的是“发展”逻辑，在此逻辑下解决的是政党科学执政和政府高效行政的正当性问题，亦即如何取信于民，提高正当性的着力点就在解决城市化进程中涌现出来的诸如交通拥堵、空气污染、医疗匮乏、教育不公、环境承载力过重等难题，这些难题需要各级政府从内生动力机制角度主动寻求解决办法，而寻求此类解决办法必须依靠不同类型甚至子类型的各种政策工具。凝闭型政策体制闭合性特点下的社会冲突型政策学习类型体现的是“稳定”逻辑，再加之有时候发展逻辑下也会带来冲突性因素，使得外生压力倒逼下的各级地方政府不得不把维护社会稳定作为工作重点来做。在学理上考察，还可以看到，政策工具型政策学习不仅可以促进城市政府的发展能力提升，还可以化解城市政府的稳定职责行使难题，通过强化政策学习维度上的政策工具创新，对全面优化地方治理体系大有助益。

从政策学习的机理上，政策工具型和社会冲突型政策学习分别依托“内部市场化”和“委托-代理机制”。内部市场化原本是市场经济和企业管理中的重要概念，自从新公共管理运动兴盛以来，政府改革充分借鉴和利用了工商企业管理的种种经验，坚持市场化和民营化取向，主要通过强化市场主体在资源配置和生产效率的基础性甚至是决定性作用，采取契约、合同外包、PPP等方式改革政府，使之更好地服务市场、服务社会。政策工具型政策学习的机理在于通过推行内部市场化改革，自觉或不自觉地发挥内部市场化功能，履行政府组织再造最优的角色，从而形成科层内部市场化治理模式，优化政府治理体系，提升政府治理能力，不断推进国家治理现代化，实现绩效最大化的目标。在“主权在民”的政治法理传统下，人民作为权力委托者，各级政府作为权力的被委托者，委托代理机制要求各级政府必须有为。从央地关系和政社关系两个层面来看，央地关系下的委托代理机制在科层权力的从属性上进行规约;政社关系下的委托代理机制在地方治理的有效性上进行冲击。一方面地方政府机构向市场和社会输入特定的行政治理模式，另一方面市场环境和地方社会又会以某种超过政府预期的方式对治理体系进行反冲，政策标的群体在经济、政治、文化、社会和生態文明“五位一体”总体格局中以不同于科层体系治理方式，从外部对治理体系施加影响。社会冲突型政策学习就是这样的典型。不仅如此，中央在为地方和社会提供共同愿景、总体指南和战略引领的同时，在政治上无法容忍重大群体性公共事件的发生和发酵，这也是委托代理机制对社会冲突的一种影响，迫使地方政府不得不提高社会冲突型政策学习意识和能力。

从政策学习的特征上，政策工具型和社会冲突型政策学习分别体现“渐进应对”和“突发应对”。城市化进程中，政策工具型政策学习过程贯穿于政策决策、执行和评估，具有渐进应对的特性。在政策决策上，地方政府正在顺应互联网+趋势，从新治理技术角度吸纳市场创新要求和社会更新意见，逐渐迈向决策科学化和民主化，这一点也是消解和改进社会冲突型政策学习缺陷的有力手段。在政策执行上，地方政府不再像过去如此善于“上有政策，下有对策”，而是寻求在中央风向标的指示下，在本区域进行自主创新性实验，推进地方治理有效性。例如在国务院反复倡导“放管服”改革要求下，浙江全省大力践行“最多跑一次”改革;又如自贸试验区建设工作启动以来，已向全国复制推广了114项改革试点经验，按照“边试点、边总结、边推广”的原则，成熟一批推广一批，推动形成改革成果共享、开放成效普惠的良好局面。在政策评估上，地方政府不仅从内部开展绩效考评，而且引入第三方评估机制，对政府治理能力进行全面测评，从绩效输出的结果维度促使政府效能提升。这三个方面都具有典型的边学边干、渐进探索、总结推广的特点。但是在社会冲突型政策学习过程中，城市政府很难在社会问题未演化为社会冲突前，对自身过去的治理经验或其他城市政府的治理经验进行总结吸收，对新政策环境进行学习的基础上作出渐进回应，唯独看到的一例（广东茂名向江西九江学习）还是以失败收场。迄今为止，在社会冲突型政策学习类型的所有案例中，地方政府往往以对在建邻避设施项目作出停建、缓建、迁建的政策安排来平息纷争和冲突，这是运用政策复制来解决冲突，还没有形成政策转移和政策扩散的政策学习机制。政策复制机制来自冲突-回应模式，一有冲突马上回应，形成鲜明的突变应对特征。

从政策学习的结果上，政策工具型和社会冲突型政策学习分别导致常规政策变迁和非常规政策变迁。常规政策变迁是指政策在实施过程中，在政策体系、属性和目标上没有发生明显变化，依然维持稳定性和连续性，偶有政策变化也是基于最满意原则上的渐进变迁与局部调整。政策工具型政策学习结果就是这样一种常规性政策变迁，具体为：政策环境相对稳定，问题处于良性发展的阶段，没有来自时间的紧迫感，只是围绕特定问题进行政策工具选择和创新学习，并在保持目标和方向不变的前提下对局部内容的渐进调适，没有出现政策目标的跳跃与中断。相较于政策工具型政策学习，社会冲突型政策学习结果则带来非常规性政策变迁。从邻避设施的选址、建设与运行过程来看，政府信息不公开与单方面行动致使利益相关者和关键个人无法参与其中，继而出现“一闹就灵、不闹不灵”。这体现出强势政府对民众权益保障所持的消极被动态度与弱势民众对自身权益保障所持的积极态度之间的矛盾，促使民众只能运用“弱者的武器”进行共意动员，共意动员的手段主要来自新型社会媒体。而城市政府出于维护社会稳定，或是惧怕承担政治责任、担忧上级责令等等，必须重新考虑政策的制定和执行，进行政策改变。此时的政策变迁发生在社会冲突并形成强烈冲击之后，显然城市政府没有事先感知内外环境的潜在变化，事实上也无法准确预测邻避抗争行动何时何地发生，只能在冲突发生以后被动进行政策改变，属于典型的非常规政策变迁。非常规政策变迁带来的效应是多方面的，不仅直接对地方政府产生效率和公平上的反思，推动地方政府治理方式转型，而且间接对国家环保治理体系产生变化，这是经济社会发展和环境保护事业关系上的调整，环保部升格以及环境督查机制的建立就是如此。

正确地认识事物之间存在的差异，对于把握其演变过程具有重要的风向标作用。通过根源、机理、表现和结果四个方面对政策工具和社会冲突型政策学习进行综合比较，我们可以清楚地看到，两种类型政策学习在不同的政策学习根源中会有不同的运行机理，不同的运行机理会带来不同的外在表现，不同的外在表现又会产生不同的政策结果，为我们理解与区分两种政策学习类型的内在意涵提供指导，也为我们深入探究两种政策学习类型演变过程提供了独特视角。

五、从政策工具思维提升地方政府治理能力

十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，迎来发展的关键期与攻坚期，面对我国发展不平衡不充分的实际情况，面对城市化进程中的各种问题，如何实现从社会冲突型的政策学习向政策工具型的政策学习转变成为今后城市化进程中城市政府所关注的重点问题，把城市管理等各方面工作纳入政策工具治理思维和格局中，是市场和社会给城市政府的一道考题，政策学习之路可谓任重道远，地方政府治理能力提升又迫在眉睫。要加以解决，我们应该做到以下几点：

第一，客观认识政策变迁的周期。无论是政策工具型政策学习，还是社会冲突型政策学习，其政策变迁都具有一定的周期，客观认识两种政策变迁的周期，是正确理解、把握和推进政策变迁的关键。关于政策变迁周期律，王骚与靳晓照基于政策变迁规律的视角，将政策变迁划分为政策失衡、政策创新与政策均衡三个阶段[27];陈潭则围绕政策变迁的过程，明确指出任何一项公共政策的变迁都可能无法回避“均衡——失效——创新——均衡”这四种方程式循环[28]。在推进新型城市化的进程中，客观认识政策工具型政策学习循序形成的渐进学习型政策变迁的运行机理，正确把握社会冲突型政策学习诱发导致强制学习型政策变迁的机理过程，有助于城市政府有效掌握政策变迁的影响因素，使城市政府的政策变迁达到回应社会现实诉求的目的。

第二，理性对待政策学习机制。从政策学习类型的细化不难看出，虽然社会冲突型政策学习作为一种即时性的政策失败和由于政策原初决策的消极性改变带来政策回退，但其“一闹就灵、不闹不灵”的“冲击-回应”特点有可能在事后推动社会向良好的方向发展，这也符合社会冲突的“正”功能。虽然政策工具型政策学习在学习过程中主动进行政策工具的创新与选择，但其也存在学习意愿强结果不好等流于形式的弊端，并非无可挑剔。因此，由内部驱动形成的政策工具型政策学习和外部动力诱发的社会冲突型政策學习各有利弊。城市政府要在不断试错性政策学习基础上，总结经验，长出“慧眼”，理性对待政策学习的相关问题，并采用最满意而非最优的政策工具型政策学习，切实解决社会发展面临的问题，做到“未雨绸缪”而非“亡羊补牢”。

第三，始终坚持政府掌舵下的市场化改革。伟大的时代需要伟大的改革。政策工具型政策学习作为推动政策变迁的关键一环，社会冲突型政策工具作为诱导政策变迁的特有形式，在市场滞后性与自发性背后，城市政府需要寓以中国特色社会主义新时代内涵，以“思路决定出路，问题倒逼改革”的理念，牢牢坚持政府掌舵下的市场化改革思路，授权于市场，让市场在资源配置中发挥决定性作用，让社会在基层治理中发挥主导性角色，推动政策创新，弥补城市政府失灵。同时构建广泛多层制度化协商民主的政治平台，疏通民众的参与渠道，加强横向的政社学习，聚齐民智民慧;转变政策学习思维，主动选择、创新与运用政策工具，在政策转移上推进城市政府间的学习，建立现代化城市政府治理体系，塑造“精简、统一、效能”的“法制化、科学化、民主化”城市政府。

第四，大力推动政策体制从“凝闭”向“迎臂”转变。凝闭型政策体制是一对对立统一的矛盾体，优势在于赋予城市政府能够最大限度地集中现有的人力、物力和财力办大事;劣势在于该政策体制下，“公共事件本身的诉求、影响程度和地方政府的资源与空间直接决定公共议程设置，公共事件的地方治理表现出体制钝化式的被动反应特点”[29]。因此，在推进并进而实现国家治理体系和治理能力现代化短中长期目标下，必须实现从“凝闭型政策体制”向“迎臂型政策体制”转变。转变内涵就是要厘清中央和地方关系，建立制度化分权体系，尤其是从财权和事权角度划定职责、民主反馈，通过实现地方治理现代化，搭建起国家治理体系和能力现代化的中观平台和区域载体，在顶层设计、运行规则和参与趋势三个方面构建理性与共识并存的“迎臂型政策体制”。

第五，不断满足民众向往和追求美好生活的需求。进入中国特色社会主义新时代后，主要矛盾已从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，這就决定了我国未来相当长时间内的任务与目标是解决区域和阶层间的发展不平衡不充分问题，满足民众对美好生活的需求。基于此，新时代下城市政府的整个政策过程就必须紧紧围绕这个历史使命，在从站起来到富起来再到强起来的历史进程中，牢牢抓住“让人民过上好日子”这一主线，将传统社会冲突型的（被动式）政策学习方式转化为政策工具型（主动式）政策学习方式，锐意探索创新便民服务政策工具，以服务者的角色主动进行政策学习，真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，满足民众对美好生活的需求。

总之，内生驱动下衍生出来的政策工具型政策学习是一种常规政策学习，也是一种对既定过去学习经验和新政策环境作出及时性、积极性和渐进性总结和回应的结果，政策学习的内容涉及政策工具的优化组合且依赖于一定的问题情境政策网络，并在问题发生之前或问题发生时最大程度地解决问题，实现政策变迁，其过程可称之为“未雨绸缪”。故而从整体上看，其结果是一种综合政策成功或政策前进。外生撬动下衍生出来的政策工具型政策学习是一种非常规政策学习，也是一种对既定社会冲突作出突发性、临机性、即时性、消极性的政策改变结果，其学习内容是政策理念调整和政策范式改变，其政策变迁上属于“冲击-回应”模式，其过程可称之为“亡羊补牢”。故而从整体上，其政策学习结果属于综合的政策失败或政策倒退。要注意的是，从政策学习意愿和结果双重维度，政策工具型政策学习衍生出的三种类型，也存在政策学习的意愿强且结果差与意愿弱且结果好的情况。同时，社会政策冲突型政策学习虽作为一种迟到的“政策学习”，在自上而下的科层制治理中，“一闹就灵”很大程度上被中央政府作为监督地方治理的信息机制，在“三条红线”底线设置中建构国家权威、规范社会秩序、引领民众信任，充实国家治理整体性政策学习内涵，撬动地方治理活力，推动国家治理现代化建设。

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