成渝城市群发展的动力机制缺陷与驱动政策调整

张航 丁任重

〔摘要〕 在经济全球化和区域经济一体化的大背景下，成渝城市群的科学发展具有重要意义。本文基于对成渝城市群动力机制的基本分析，从产业、市场、行政、制度和城市管理等五方面探讨了成渝城市群发展的动力机制缺陷，并从加快产业发展步伐、加大市场开放程度、弱化行政力量控制、降低制度障碍壁垒和提升城市管理能力等五方面提出了相应的驱动政策调整建议。

〔关键词〕 成渝城市群;市场分割;动力机制

〔中图分类号〕F061.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）01-0001-06

一、引言

2011年国务院正式批复了《成渝经济区区域规划》，将巴蜀两地的发展再次紧密起来。《规划》中明确指出：“成渝经济区到2015年，建成西部地区重要的经济中心;到2020年，成为我国综合实力最强的区域之一。”自2001年“成渝经济走廊”的提出到2016年《成渝城市群发展规划》的发布，成渝城市群已从一个地方合作协议上升到了国家层面的建设重点。如何把握好机遇，寻找适当的发展路径，从而更加高效地实现成渝地区相互融合，成为了成渝城市群在未来时期发展的重点任务。

城市群发展的形成和发展需要具备多种复杂的因素及动力条件，学术界对城市群发展的动力机制也有过不少讨论。其中，姚士谋（1992，2016）提出城市群发展的驱动因素包括区域内的经济发展因素以及与其相关的非经济发展因素，在当今经济全球化背景下，影响城市群生长的因素主要有高强度的聚合力、强大的辐射力、紧密的联系率和发达的网络功能等。〔1〕〔2〕王婧（2011）提出城市群的对外开放程度、技术水平、新型工业化程度、信息化水平、交通快速化程度以及新政策是中国城市群发育的新型驱动力。〔3〕也有不少学者专门强调了交通对城市群发展的重要性，例如：Zheng S（2013）提出高铁的铺设有利于市场整合，有利于大城市带动小城市的发展。〔4〕对不同城市群而言，黄洁（2014）认为对外开放、技术创新和政府干预是影响我国三大城市群即京津冀、长三角、珠三角经济发展的重要推动力。〔5〕陈玉光（2009）则认为城市群的发展主要是由政府作用和市场机制两方面结合来推动。〔6〕类似的文献有很多，虽然观点并不完全一致，但能看出城市群发展的动力机制是由多种因素共同组合而成的。

在中国众多城市群中，成渝城市群有其特殊性，尤其是在地理区位、自然条件、经济条件、历史基础和城市基础设施建设等方面和其他城市群相比都有较大不同。基于此，本文主要立足于成渝城市群内部不同城市个体发展和城市群整体发展的角度，从产业、市场、行政、制度和城市管理等五方面出发，探讨了成渝城市群发展的动力机制缺陷，并提出了相应的驱动政策调整建议。

二、成渝城市群发展的动力机制缺陷

成渝两地合作发展的成效远远大于单独发展，那么为什么现实中两地之间却一直出现竞合关系扭曲、产业同构、跨地投资困难等局面？究其原因，本质上是成渝城市群发展的动力机制存在重大缺陷。

1.产业动力不足

成渝城市群现代农业产业链条短，缺乏农产品加工、冷藏、物流等下游产业，这在三峡库区表现得尤为突出。例如：丰都县兴义镇的万亩龙眼由于缺乏有效的销售渠道和后续加工产业，产品附加值不高，企业利润极其微薄，而且每年造成大量滞销和浪费，奉节县脐橙也处于类似境遇。成渝城市群工业化进程缓慢，缺乏优势产业集群，装备制造、生物医药、农林产品加工等优势产业没有充分发挥好该有的引领带头作用。成渝城市群工业化进程的缓慢也造成商贸物流、旅游、文化创意等现代服务业发展滞后，对产业附加值的提升不大。成渝城市群产业同构明显。例如：成渝两地均将电子信息、汽车和装备制造业列为主导产业，为争夺市场而大搞重复建设，结果造成资源浪费严重。成渝两地的这种恶性竞争更多是一种“零和博弈”，即一方得益必然造成一方受损，不利于两个城市产业结构的优势互补和协调发展。城市群内部城市之间产业关联度较低。成都和重庆首位度过于突出，成渝城市群中缺乏200万～500万人口规模的大城市，100万～500万之间的城市也只有4个，高位序城市与中低位序的城市出现明显断层。由于各种资源大量流向成都和重庆，造成其他大中型城市无法在产业上与成都、重庆形成匹配和承接，大大削弱了这两座中心城市的扩散作用。

2.市场动力分散

成渝城市群内部不同城市之间要素流动壁垒仍较为明显，长期的市场分割导致产业分割，甚至导致城市分割。特别是成都和重庆之间的市场壁垒尤为典型：如成都的产品很难进入重庆，重庆的产品也很难顺利到达成都市场。从机制上来分析，本质原因是各个地方政府往往更看重短期的本地利益，而忽略长期的全局利益。也即，尽管每个地区都认识到了市场整合对彼此都有利，但往往都有“GDP冲动”，为了保护本地产业，都不想自己本地的经济资源被吸纳到别的地方去，也不愿意注册在别的地区的企业来本地参与市场竞争，所以往往本能地采用市场分割的手段来保护地方经济，结果就导致对整个地区有利的市场整合政策难以被实施。〔7〕市场分割和地方保护主义可能在短期内有利于本地经济的增长，但是长期看不利于整个城市群经济发展。

3.行政动力失衡

成渝城市群经济发展的行政动力很多时候依然远远大于市场动力。例如：重庆的两江新区和成都的天府新区，二者都是依靠政府行政力量推动，都属于典型的嵌入型新城。在政府巨大的指挥棒下，各种资源大量聚集于此，入駐产业和周边地区产业关联不大，结果导致两江新区和天府新区扩散效应很弱，周边城镇很难获得共同发展。又如：城市群内部很多区县不顾自己地方经济的实际情况，盲目地大规模兴建各种产业园区，但往往“大兴土木”过后却经不起市场的考验，最终只留下一座座徒有其表的“空城”。仅仅依靠行政力量来帮助地区经济发展，在表面上看似乎在短期内拉动了当地经济增长，但事实上这是与市场经济规律相悖的，其结果可能不如人意甚至适得其反。

4.制度动力牵制

建设用地指标配置制度对成渝城市群的格局调整制约较大。人口流入多的城市如成都，建设用地指标非常紧张，而大量三、四线城市建设用地指标充足，但缺乏企业，这便导致大城市地价不断攀升，而小城市地广价廉却“无企问津”。与此同时，成渝城市群中大量的农村住房已经是“人去楼空”，而且有些房子还是新盖的，农村土地尤其是宅基地利用效率较低。户籍制度仍然是限制人口自由流动的根本原因。虽然相对北京、上海，成渝城市群的城市入户门槛很低，但来到城市并最终扎根城市的进城农民一直是少数，这便导致了常住人口与户籍人口的巨大反差。此外，从历年城市人口流动来看，2008年成都、重庆主城区常住人口分别为1270.62万和684.41万人，而四川其余14个市总共5552.297人，重庆非主城区总共2154.59万人。到2016年，成都、重庆主城区常住人口增加了321.14万和167.39万人，而四川其余14个市则减少了293.99万人，重庆非主城区仅增加了42.04万人。 根据《中国城市统计年鉴》的数据整理得到。人口不断单方面向大城市流动，尤其是向成都和重庆主城区集聚，再加上近年来成都、重庆出台多项政策参与“抢人大战”，进一步加深了周边小城镇的“人才空心化”，使其长期处于人口净流出的状态。在社会保障制度方面，异地医保就医、异地公积金买房、养老金转移接续等问题严重制约了成渝城市群内不同城市之间的人口流动，大大降低了市场经济运行的效率。

5.城市管理欠缺

成渝城市群内城市管理能力有待加强。尤其是高铁、地铁等轨道交通的规划往往严重滞后于现实需求，致使除了成都和重庆主城以外的其他地区发展速度远远落后于这两个中心城市。成渝两地在城市管理方面缺乏交流和合作，最典型的例子就是重庆北站的规划。由于重庆北站属于成都铁路局管辖，其设计和布局与重庆本地的城市规划存在冲突，而且长期难以调和。

三、成渝城市群发展的驱动政策调整

成渝城市群在产业、市场、行政、制度和管理等五方面的动力缺陷明显制约了其发展，使其发展活力与潜力一直得不到应有的释放。成渝城市群内各级政府应当转变发展观念，着重从以上五个动力机制方面发力，克服当前困境，推动成渝城市群更好发挥自身独特优势。

1.加快产业发展步伐，合理布局产业体系

成渝城市群应当加快产业发展步伐，大力发展先进制造业、高技术产业和现代服务业，重点扶持装备制造业、汽车摩托车制造业、电子信息产业、民用航空航天产业、冶金和材料产业、化学工业、轻纺工业和医药产业等，做大做强自身的优势产业。同时，成渝两大中心还加强金融、商贸、会展、旅游、文化等方面的合作，发挥在全国甚至全球的品牌效应。

在产业布局方面，成渝城市群应重点强调共建长江上游产业体系，形成长江经济带发展的重要动力。应当从三个层面着手：从国家层面看，以成渝城市群作为长江上游地区发展的核心，利用其比较优势，提出相关规划。从重庆方面看，应强化重庆在工业方面的带头引领作用，进一步发挥其工业优势，尤其应大力发展汽车、化工等产业。从成都方面看，应在发挥好航空航天、电子信息、生物医药等产业优势的同时，探索与重庆形成有效错位发展的格局。

2.增强市场机制作用，推动区域市场整合

成渝城市群应进一步打破区域市场封锁，降低不同区域之间的贸易壁垒。统一市场制度，统一国民待遇，破除地区歧视，异地投资待遇相同。成渝城市群内各级政府应减少对市场的干涉，让市场机制尤其是价格机制发挥更大的作用，以重建巴蜀文化为核心，营造经济发展的良好环境。加快完善交通基础设施，增加城市和区域之间的互联互通，减少通勤成本，促进市场整合，加大“成渝交通一卡通”的适用范围，充分利用互联网技术降低本地和异地通勤成本。

3.弱化行政力量控制，发挥辐射扩散作用

建立成渝城市群管理委员会，可以仿效借鉴京津冀的建设模式，由国务院常委直接负责，统一推进战略规划、产业配置、基础设施、市场体系以及社会保障等方面，推动成渝城市群充分融入到长江经济带国家战略中。破除行政阻隔，打破GDP排位思维。不能只强调虹吸效应，而忽略扩散效应，即只强调成都和重庆主城的发展，而忽略其他中小城市的发展。在尊重市场规律与机制的前提下，应当对成渝城市群内除成都和重庆主城以外的地区，尤其是其中相对欠发达的地区，加大公共服务和基础设施方面的投入，建立发达地区带动欠发达地区发展的机制。在成都和重庆主城的带动下，其他城市应充分利用当地资源禀赋优势，着力发展当地比较优势明显的产业，从而加强成渝城市群城市之间的产业联系与协作。

4.降低制度障碍壁垒，加强城市之间合作

成渝城市群应在充分利用成都、重庆两大国家统筹城乡综合改革试验区积累的探索经验基础上，积极探索区域一体化的制度和政策。建立成渝城市群内部城乡建设用地增减挂钩指标交易机制，挖掘农村闲置宅基地的资源潜力并探索其高效利用途径。加大户籍制度改革力度，加强居住证作用，保障城市群内部人口的自由流动和其享受城镇基本公共服务的水平。建立城鄉均等化的社会保障机制，实现成渝城市群内城乡社保全覆盖。要建立健全社保、公积金提取一体化体系，降低城市群内异地工作、异地买房、异地求学、异地求医等方面的门槛，为劳动力在不同地区间的自由流动扫除障碍，提升基本公共服务的共享性和可靠性。

5.提升城市管理能力，共享城市美好生活

加强城市群内基础设施与公共服务的规划与建设。加强城市基础公共设施的供给，以满足城市人口增长、产业发展、社会文化传承需要，提高经济社会活动的承载量。〔8〕充分利用人口密度、人口流动、夜间灯光等大数据信息，更加科学、合理地规划城市建设。加强公共安全规划和综合防灾能力的建设，科学布置城市防灾设施，预留应急避难场所，同时要加强龙门山、金沙江等地震带以及大渡河、渠江等流域地区的抗震、抗洪能力，最大限度地保障人民的生命财产安全。完善川南经济区和与渝西走廊的管理，构建长江经济带、成渝之间、各个区县不同层级的管理体系。进一步做好城市宣传，充分利用互联网打造“网红城市”形象，吸引更多人流、物流、资金流和信息流。

参考文献：

〔1〕姚士谋.我国城市群的特征、类型与空间布局[J].城市问题，1992，（01）.

〔2〕姚士谋，周春山，王 德，修春亮等.中国城市群新论[M].北京：科学出版社，2016：07.

〔3〕王 婧，方创琳.中国城市群发育的新型驱动力研究[J].地理研究，2011，（02）.

〔4〕Zheng S，ME Kahn.Chinas bullet trains facilitate market integration and mitigate the cost of mega city growth[J].Science Foundation in China，2013，（01）.

〔5〕黄 洁，吝 涛，张国钦，李新虎.中国三大城市群城市化动态特征对比[J].中国人口·资源与环境，2014，（07）.

〔6〕陈玉光.城市群形成的条件、特点和动力机制[J].城市问题，2009，（01）.

〔7〕陆 铭.大国大城：当代中国的统一、发展与平衡[M].上海：上海人民出版社，2016：84.

〔8〕张学良.中国区域经济发展报告[M].北京：人民出版社，2016：326.

（责任编辑 王 娟）