基于农户需求视角的西部边境民族地区精准扶贫成效调查研究

刘剑峰 蒋梅英 熊理然

〔摘要〕 从农户需求的视角开展精准帮扶是精准扶贫的重要措施之一。本文基于对国家扶贫开发工作重点县——云南省勐海县精准扶贫实地调研、个别访谈、入户调查，研究发现，从农户需求的视角来看，西部边境民族地区建档立卡贫困户的脱贫需求分别是资金、技术、土地、医疗保障等;从扶贫的精准度来看，农户脱贫需求的帮扶率超过了80%;从扶贫成效来看，农户脱贫率达到非常高的比例，整体效应良好。本文指出精准扶贫的持续深入需要进一步加强建设农村基础设施，均衡配置城乡公共资源，关注贫困个体，加强帮扶协作等。

〔关键词〕 农户需求;精准扶贫;成效分析;西边边境民族地区;勐海县

〔中图分类号〕F323.8 〔文献标识码〕A 〔文章編号〕1008-0694（2019）01-0082-07

自然地理条件的限制和经济发展基础的制约使得区域间发展差距明显，而在特定地区则形成了贫困问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出各级政府扶贫开发的重点工作要转向精准扶贫。精准扶贫注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。因此，精准扶贫更强调的是贫困农户的需求。本文以建档立卡贫困户的需求及其帮扶成效为研究对象，采用实地调研、个别访谈、入户调查等研究方法，对西部边境民族地区——云南省勐海县的建档立卡贫困农户需求及其精准扶贫成效开展调查研究，试图对促进西部边境类似地区推进精准扶贫和精准脱贫工作有一定借鉴。

一、瞄准农户需求是西部边境民族地区精准脱贫的核心所在

在全国136个边境县中，有41个国家扶贫工作重点县，占边境县总数的30.15%，占全国扶贫重点县总数的6.93%，生活着2000多万各族人民。其中，西藏的全部边境县都是国家扶贫重点县，新疆32个边境县中的14个县、云南25个边境县中的16个县、广西8个边境县中的3个县等都为国家扶贫重点县。〔1〕边境民族贫困地区的贫困问题具有独特的区域性个性，表现为少数民族、边远地带的特点，是中国国防安全的前沿阵地。〔2〕〔3〕因此，西部边境民族地区的精准扶贫与精准脱贫具有极为重要的战略意义和民生意义。

经典的反贫困理论认为，贫困首先表现为“收入低下”，因此“满足人类基本需要”的反贫困措施注重对穷人尤其是对农村贫困人口提供基本商品和服务，包括基本食物、水、卫生设施、健康服务、教育以及住房等。这一反贫困战略的实施首先需要贫困人口要有足够的收入，能够买得起这些基本的商品和服务。这与我国农村精准扶贫和精准脱贫中的“两不愁、三保障”精准扶贫和精准脱贫中的“两不愁、三保障”，“两不愁”是指吃、穿不愁，“三保障”是指住房、教育、医疗有保障。是密切吻合的。从当前边境民族地区的农户贫困态势来看，其主要贫困类型依然表现为“收入贫困”。因此，面向农户的“两不愁三保障”需求进行精准扶贫、精准脱贫是边境民族地区精准脱贫的核心所在。

本文所研究的云南省勐海县是一个典型的傣族聚居县，该县与缅甸接壤，是云南省西双版纳傣族自治州西南部的一个山区边境县。长期以来，勐海县社会经济发展较为滞后，产业基础薄弱，整体发展水平处于云南全省中等水平，农村人均纯收入与同期全国平均水平相比差距明显，贫困人口数量多，贫困面积大，贫困发生率高，贫困程度深。截止2016年，勐海县仍有2个贫困乡、18个贫困行政村、63个贫困自然村，在册建档立卡贫困户4000户15264人，其中“直过民族”贫困人口占总贫困人口的比例高达62.41%。

二、勐海县贫困农户的扶贫需求分析

1.数据来源

本文主要采用客观题法设计问卷，按照全面性和典型性原则，于2016年6月～12月对勐海县6镇5乡建档立卡贫困户致贫原因、精准扶贫需求、精准扶贫相关政策实施情况进行调研和实地考察。共调查326户建档立卡贫困户（以下简称“贫困户”或“贫困农户”），共1390人，完成326份有效调研问卷。

2.数据分析

（1）调查对象基本情况。从调查问卷反映的情况来看，受访贫困农户中少数民族人口比例较大、受教育程度普遍偏低的特征明显。经样本统计，本次调研农户涉及的1390人，均属少数民族人口。受教育程度方面，小学及以下1196人，占比86.04%;初中152人，占比10.94%;高中18人，占比1.29%;大专及以上7人，占比约0.50%。有些农户没有作出回应。在健康状况方面，健康1300人，占比93.53%;患大病17人，占比1.22%;患慢性病66人，占比4.75%。在从事行业方面，从事务工989人，占比71.15%;从事务农101人，占比7.27%;从事个体经营及其他300人，占比21.58%。

（2）贫困农户需求分析。据对调查样本统计发现，勐海县贫困户的脱贫需求表现出“需求类别多样、资金技术需求集中”的特征。326户建档立卡贫困户精准扶贫的首要需求如下：资金需求119户，占比36.5%;技术需求52户，占比16.0%;劳动力需求40户，占比12.3%;医疗服务保障需求40户，占比12.3%;土地需求37户，占比11.3%;教育保障需求14户，占比4.3%;交通基础设施需求10户，占比3.1%;社会救助需求2户，占比0.6%;其他需求5户，占比1.5%。

资金是建档立卡贫困户最主要的需求因素，占比为36.5%。这说明勐海县绝大多数贫困户在脱贫过程中面临着资金短缺问题，这与勐海县的地理环境和社会经济发展水平密切相关。该县经济发展总体水平相对滞后，政府的扶贫投入依赖于国家的财政转移。贷款等渠道存在较高门槛，农户受申请条件、还款期限、利息等诸多因素制约，很难有效获得贷款资金。

技术是贫困户第二大需求因素，占比为16.0%。贫困户家庭大多存在着中青年劳动力身体健康，但受教育程度多为小学及以下水平、文化程度明显偏低的现象。贫困人口普遍缺乏专业技术和谋生技能，在发展社会生产和劳动力输出就业过程中处于弱势。因而，提升技术水平也是贫困户脱贫的强烈需求。

医疗服务保障需求是第三大需求因素，占比为12.3%。勐海县农村地区的医疗卫生服务设施建设相对滞后，在某种程度上存在着贫困人口患病以后难以得到及时有效治疗、农村医保服务能力有限、农户面临医疗费用较高等问题。

土地是贫困户第四大需求因素，占比为11.3%。以农业为主的经济结构下，勐海县山区的地理环境决定了其耕地数量少，耕地面积不足的现状，土地成为农业经济发展的主要制约要素之一，农户需要更多土地来扩大生产，取得收益。

三、勐海县精准扶贫的成效分析

1.扶贫项目实施状况分析

基于调查问卷的量化统计，326户受访贫困农户中不同脱贫需求的农户享受到与之匹配的精准扶贫项目、政策的帮扶情况如下（详见表1）。其中，有资金需求的119户农户中享受到金融扶持政策的有101户，精准需求帮扶率为84.9%;有技术需求的52户农户中享受到就业培训政策的有42户，精准需求帮扶率为80.8%;有土地需求的37户农户中享受到转移就业政策的有25户，精准需求帮扶率为67.6%;有医疗需求的40户农户全部享受到新农合政策，精准需求帮扶率为100%;有教育需求的14户农户中享受到教育帮扶政策的有12户，精准需求帮扶率为85.7%。总体而言，贫困户脱贫需求的精准帮扶率超过60%，除医疗服务需求外，并未达到100%。

以资金需求为例，受访贫困户中存在资金需求的有119户，针对资金问题实施的金融扶持项目惠及101户，意味着大部分存在资金需求的贫困户享受到了金融扶持的帮扶。主要是通过金融扶持，发放产业和项目贷款，在一定程度上解决了贫困户面临的资金短缺问题，增强了贫困户自力更生脱贫增收的信心和动力。

2.精准扶贫的总体效应

勐海县精准帮扶紧紧抓住贫困户的脱贫需求，使贫困户及时有效地享受到了精准扶贫的相关资金、项目和政策支持，最大程度地发挥了精准帮扶的作用。2012年，国家贫困线标准为2300元，按此标准计算，勐海县有43728人处于贫困状态，贫困发生率为13.06%，比全国平均水平10.2%高出2.86个百分点。2016年，国家贫困线标准约为3000元，按此标准计算，勐海县有9036人处于贫困状态，贫困发生率为2.63%，比全国平均水平4.50%低1.87个百分点。勐海县在短短的五年内实现了30802人成功脱贫，减贫成效显著。

2013年，326户贫困户的家庭平均人均纯收入仅为693元，最低的无家庭人均纯收入，最高的为2771元。2016年，326户贫困户的家庭平均人均纯收入提高到8057元，家庭人均纯收入最低的为3103元，高于国家贫困标准;家庭人均纯收入最高的为37930元（详见图2）。相比2013年，贫困户家庭平均人均纯收入提高了10.6倍。

3.精准扶贫的分项成效

（1）资金、技术方面。资金、技术方面的帮扶成效一方面体现在相关扶贫项目的精准帮扶率上，另一方面体现在贫困户的经济收入上。抽样调研的326户贫困户的家庭人均纯收入都超过了当年国家贫困标准（3000元），抽样调研贫困户的脱贫率达到了100%。这说明金融扶持、产业带动等政策是行之有效的，改善了贫困户的生产发展条件，给予资金支持、政策优惠，有效地帮助了贫困户的增收与脱贫。

（2）医疗和养老保障方面。医疗服务的帮扶成效体现在贫困户是否参与新农合和贫困户能否负担得起医疗费用等方面。统计发现，抽样调查的326户贫困户的新农合参保率为100%，医疗费用的负担能力明显增强，达到了100%。两项数据说明勐海县针对建档立卡贫困户的医疗服务帮扶成效较好。养老保障方面，全县农村养老保险参与率达到100%，丧失劳动力人口纳入低保救助率为96.4%。

（3）教育保障方面。教育帮扶的成效体现在贫困户适龄青少年就学保障率上。统计发现，抽样调查的326户贫困户中，有在读小学生121人，初中生47人，高中生（含中专职中）14人，大学生（含大专）4人，没有因家庭困难而辍学的现象出现。

四、主要问题及政策建议

1.精准扶贫精准脱贫面临的主要问题

（1）农村家庭人均纯收入两极分化明显。收入分配关乎社会公平和稳定，直接影响着贫困人口发展的积极性，制约社会效率的提高。经调查发现，勐海县受访的326户建档立卡贫困户的家庭人均纯收入差距较大，人均纯收入最高的家庭达到37930元，而人均纯收入最低的家庭仅为3103元，两者相差34827元。而对于整个群体而言，高收入家庭和低收入家庭所占比重较大，中等收入家庭所占比重较小。

（2）农村基础设施和公共服务设施建设不够完善。勐海县农村水电、网络通信等都实现100%覆盖，但农村基础建设也存在短板，建档立卡贫困户居住房屋的结构质量普遍较差，易地扶贫搬迁未惠及到所有贫困人口，公共活动娱乐设施覆盖范围较小等问题依然存在。

（3）部分贫困农户缺乏脱贫的主动性。建档立卡贫困农户由于受教育水平较低、自身经济基础较差和缺乏专业技术能力，部分农户在生產生活中有时仍然会表现出一种“靠天吃饭”的落后思想。这类农户对生活环境中各类资源的开发利用程度也相对较低，农户主动地投入脱贫的力量较小，农户脱贫的主动性不够。

2.精准扶贫精准脱贫的相关建议

（1）关注贫困户的需求，加强帮扶的针对性。每个建档立卡贫困户都有其特殊的家庭背景、经济条件和能力差异，不同的贫困户有不同的脱贫需求，需要针对性的帮扶措施。下一步精准扶贫工作的开展应更加关心重视特殊困难的贫困人口，关心低收入贫困家庭，把资金、技术、救助保障等政策向其倾斜。同时，政府应鼓励经济条件较好的群体帮助困难群体，有技术优势、经验优势的群体帮助困难群体，实现资源共享，共同增收脱贫。

（2）加强农村基础设施建设，均衡配置城乡公共资源。实现精准扶贫与乡村振兴的衔接，加大农村交通通信等基础设施的投入，为农村贫困户的脱贫发展创造更加优越的基础设施条件。完善水、电、气、信等服务建设，积极开展农村住房、水利、消防、环境卫生等设施改造，生态文明和乡村振兴示范村建设，结合脱贫攻坚各类项目建设，改善农村生活环境，建设美丽宜居乡村。政府还应将基础设施建设向农村倾斜，支持以城市发展反哺农村建设，让广大民众共享发展成果，改善实际生活水平。

（3）加强对贫困户的技术培训和宣传教育，提高贫困户的致富能力。建档立卡贫困农户彻底脱贫的根本在于产业发展和稳定就业，让每户贫困农户都有稳定持久的经济收入才是扶贫的最终目的。勐海县部分贫困人口缺乏专业技术，需要政府加强农户技术培训的力度，提高农户的生产创造能力，从而创造更高的经济收益。针对贫困农户的态度消极问题，还需要及时加大宣传教育，加强各项扶贫惠民政策的宣传解读，让贫困户知道政府扶贫的重大现实意义，鼓励贫困户勇于拼搏、改变生活现状。

参考文献：

〔1〕赵 曦.西南边疆少数民族地区反贫困与社会稳定对策研究[M].成都：西南财经大学出版社，2014：89-90.

〔2〕赵 曦.中国西部农村反贫困模式研究[M].北京：商务印书馆，2009：04-05.

〔3〕熊理然，成 卓.中国贫困地区的功能定位与反贫困战略调整研究[J].农业经济问题，2008，（02）.

（责任编辑 王 娟）