政法委职能完善路径研究

2019-06-11范思力

湖南行政学院学报 2019年2期

范思力

摘要：将政法委职能与检察机关职能进行比较分析，我们可以发现，政法委职能具有不稳定性、协调性、监督性。在不同层级的政法委职能运行中，应客观看待政法委职能在政治、法律、社会层面所起的不同作用，不应直接套用政法机关的工作标准。政法委职能应在党内法规和法律框架内进一步加强法治化建设和组织保障，发挥案件质量的事后监督评价作用。

关键词：政法委;检察机关;职能;比较

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2019）02-0086-07

政法工作接受地方党委领导决定于我国政党治理国家的意识形态和历史轨迹。在领导方式上，中国共产党主要以组建政法委的形式实现对政法工作的绝对领导。为便于地方各级政法委开展工作，中央先后出台《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》等党内法规。另外，各级地方党委、政法委也出台过很多类似实施细则的党内法规文件。由于各种原因，基层政法委职能运行过程中曾出现过一些问题，在涉及个案协调、执法监督、指标考核等方面引发了巨大理论争议，甚至出现过撤销政法委的观点。[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。”作为一种组织形式，政法委职能今后如何定位和运行需要加以研究。笔者拟比较分析政法委与检察机关的职能定位及运行特点，试图从新视角探讨政法委职能的完善路径。

一、政法委与检察机关职能的相似之处

（一）职能定位均具有明显不稳定性

职能定位的不稳定性追根溯源，首先源于缺乏中国古代传统的沉淀。与其他政法机关相比，公安机关可从“贼曹”“决曹”“辞曹”等官署中找到影子，法院可从刑部、大理寺等机关中找到影子，司法行政部门可从古代监狱等刑罚执行机关中找到影子。由于没有一脉相承的认知，公众对政法委和检察机关的职能定位缺乏传统常识。其次源于中国特色社会主义制度的发展需要。以马克思主义为指导的新中国政法观要求政法委和检察机关的职能定位应区别于西方资本主义国家。体现在政法委和检察机关各自制度设计上，就可以发现两者均有一些西方政党制度和检察制度所没有的独特制度设计。比如，机关党组的执法监督职能、用于议事议案的检察委员会制度等。与其他政法机关不同，从机构设立之日起，职能定位就一直是政法委与检察机关需要解决的难题。政法委一直在回答政法委与公检法的关系问题，检察机关则一直在回答法律监督范围问题。虽然问题指向不同，但历史上因得出结论不同，两者职能定位均出现过有别于其他政法机关的大幅调整。从建国起，政法委与公检法的关系就经历过“组织、协调”“协调、指导”“领导、管理”等重大变化。[2]期间既撤销过政法委，也出现过政法委（政法小组）架空公检法的情况。与此对应，检察机关的法律监督范围也经历过“取消一般监督”“增加重大犯罪案件的检察权和对刑事裁定执行的监督权”“取消对贪污贿赂案件侦查权”等重大变化，单位属性从“署”到“院”，职能表述从法律监督一元到法律监督、诉讼监督、检察监督多元共存。即便如此，目前政法委和检察机关的职能定位依然不够清晰，理论上还没有共识。

（二）职能运行的策略较为趋同

虽然政法委对政法机关有领导管理职能，但在具体情境中更注重实施一种协调策略，即最大限度促成各方形成一致意见，而不是将意见强加于各方。如“运用法治等综合方式，协调处理好党委政法委与政法各部门之间的关系”[3]。关于这种策略选择的基础，有学者认为，委员会制的制度逻辑就是一种“归口管理”，其基本职能就是议事协调，政法委设立初期也是遵循这一制度逻辑。[4]虽然政法委协调在个案处理中被认为是造成冤假错案的原因之一。[5]但基于委员会制的结构，以协调为主的职能运行策略较过去以命令指挥为主的职能运行策略，更能体现我国民主集中制的特征，也更为灵活。在政法工作实践中，大量社会矛盾纠纷化解不可能单靠政法机关。涉及民族宗教、社会保障、生产安全等方面问题，相较于各家政法机关自行对外沟通协调，由政法委归口统筹协调，有利于节约公共成本。检察机关的职能运行策略与政法委基本一致，也是以协调策略为主。①《宪法》《刑事诉讼法》确立“分工负责、互相配合、互相制约”原則与检察机关所处的诉讼环节都在潜移默化地推动协调策略的践行。如检警关系中，检察机关提前介入引导侦查取证，一般要先与公安机关协商。控审关系中，检察长列席审委会发表意见并不强制法院认可，实际也是一种协商过程。检察机关与刑罚执行机关关系中，检察机关可协调相关部门联合督办超期羁押和久压不决案件。效果都是政法委和检察机关协调时较为注重的因素。过去不注重协调不利于体现政法委工作的政治效果，会招来“党大于法”的质疑。检察机关基于以诉权为中心的权力配置格局，不注重协调不利于实现检察工作的法律效果，曾引发内部评价与外部评价的矛盾。

（三）监督性职能形式上较为类似

从政治和法律层面分别审视政法委的执法监督职责和检察机关的法律监督职责，都可以找到各自的合理性基础。前者是一种党内监督，是党领导政法工作的重要形式，后者是一种权力制衡，是防止权力滥用的基本方式。若单就职能表现形式看，两者在履行监督职能时具有一些类似特点。一是监督对象较为一致。从权力配置情况看，不同国家机关的监督对象并不一致。如政法委执法监督的对象与政府执法监督的对象就不一致。但政法委与检察机关监督的对象基本一致，均以其他政法机关为主。二是监督重点较为一致。根据《关于加强党委政法委执法监督工作的意见》《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》，政法委执法监督主要针对各政法机关在执法司法活动中是否出现违法行为。具体到地方，主要针对乱收滥罚、超期羁押、刑讯逼供、滥用强制措施以及在取保候审、保外就医、监视居住、减刑、假释等执法环节中的违法问题。[6]检察机关则根据《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等法律、司法解释对其他政法机关的执法司法活动是否合法进行监督。如监督侦查机关是否非法取证、司法行政机关是否虐待被监管人、审判机关判决、裁定是否确有错误等。三是监督效果较为间接。政法委作为地方党委职能部门履行执法监督职责，发现政法机关人员违法后不能直接追责，而是通过政法机关或其他党委职能部门追究其责任。目前检察机关的监督也不能因他人违法直接追责，需要移送法院审理或党委政府相关职能部门处理。此外，由于政法委还有政法队伍建设、协助地方党委管理政法机关领导班子和领导干部等职责，现阶段政法委执法监督的刚性明显强于检察机关的法律监督。[7]

二、政法委与检察机关职能运行上的不同点

（一）职能运行轨迹不同

从运行轨迹看，政法委职能运行不完全以诉讼活动为主线，而检察机关职能运行以诉讼活动为主线。维稳职能作为各级政法委主要职能，基于维稳涉及的范围和内容，不可能均通过诉讼活动来解决。大量维稳是通过行政信访、人民调解、政策抚慰、行政补偿、社会保障等方式完成。虽然目前我国诉讼呈爆炸态势，但还有大量社会矛盾纠纷并没有依靠诉讼活动解决。以贵州省为例，2016年全省法院共审理各类案件43万余件，同年该省通过矛盾纠纷多元化解机制化解各类矛盾纠纷13万余件，诉讼外矛盾纠纷化解数量仍有一定规模。政法委职能运行不在诉讼活动中时并不意味在诉讼外调整政法委与其他单位之间的关系时不需要法定程序。《决定》要求：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。目前政法委职能仅来源于党内法规，在组织协调行政机关时缺乏法律意义的法定程序。当政法委面对基层组织、行政机关、维稳对象、地方党委等不同对象时均会存在党的领导和严格执法如何有机统一的实然难题。与此对应，检察机关的法律监督基本以诉讼活动为主线，即在诉讼活动中履职或根据诉讼活动发现的线索履职。如有学者认为：“检察规律表现出检察活动对其所依托的运行机制的依附性，检察活动所依托的机制实质上就是诉讼机制”[8]。严格意义上，根据诉讼活动中发现的线索履职实质已脱离诉讼程序。如《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定，检察机关在履行法律监督职能过程中，可就主管机关需要加强或改进部门的管理监督工作提出检察建议。近年来，检察机关在诉讼活动外履职的趋势开始变得明显。如探索行政执法违法监督、行政强制措施监督、开展公益诉讼诉前督促履职工作。学界也不乏认为检察机关应在诉讼活动外履职的观点。如有学者建议，应建立检察机关介入行政争议制度，对行政机关违法或不当行为进行独立调查，并可制发具有强制力的检察令状。[9]通过比较两者差异可看出，为推进法治政府、法治社会建设，现阶段局限于诉讼活动并不利于发挥政法工作的政治、法律、社會作用，各政法机关都在逐步拓展诉讼活动外的权力边界。政法委是否应参与诉讼活动并不是考量其职能定位的因素。

（二）职能启动机制不同

一般情况下，政法委职能启动具有应急触发性，而检察机关职能启动具有分类专业性。在考察政法委职能运行发端时不难发现，通过信息报送和调研发现问题后启动工作是基层政法委常用措施。信息报送包括：各类报表、工作总结、信息简报、调研报告等。调研包括：政法委领导下基层调研视察工作、政法委组织开展专项督查、政法委组织明察暗访社情民意等。所发现问题在后续文件或领导讲话中会直接作为动员开展某项工作的原因。这种职能启动的应急触发状态要靠外界不特定因素的刺激。这与社会矛盾风险的随机性、经济社会发展形势的新变化有关。比如做好特定时期特定人群的信访维稳工作。与其他政法机关相比，在群体性事件、越级信访、政法舆情等突发紧急事件处理过程中，政法委职能的应急触发性表现得更为明显。这种特性若直接套用到司法办案活动则有很明显的缺陷，即应急有余，专业性不足。一旦需要处理的事件数量过多，可能就有分工不细、效率不高、投入过大等问题。这方面检察机关的职能启动机制很具有可比性。与政法委不同，检察职能的启动大体呈一种分类专业性，在个案办理中表现为以服务诉讼活动整体推进为导向，一项检察职能启动一般对应其他政法机关的相应职能，如侦查监督对应侦查职能，审查起诉对应审判职能，刑事执行检察对应刑罚执行职能，分类清晰，职能与内设机构对应性强，职能的体系结构比较完整。但在应急性方面有时会受制于固定流程，导致一些背景特殊、社会关注度高的案件处理不够及时。

（三）职能运行侧重载体不同

大体上，政法委职能运行较为侧重事件，检察机关则较为侧重案件。目前省市县政法委负责的工作一般可分为综合工作、综合治理、维护稳定、涉法涉诉信访、防处邪教、执法监督、政法宣传舆论、政法队伍管理等，而在这些工作中政法委并不一直处于主导地位。真正需要政法委发挥领导管理作用的是上述工作涉及的几类事件。一般包括：性质敏感的涉法涉诉信访事件、政法委可发挥自身职能或通过协调其他单位处理的形式参与。群体性事件、政法舆情、政法干警违纪违法等。若需各政法机关介入则一般与其所办案件有关，地方政法委可通过督办、开会、批示、备案等方式协调统一各政法机关的价值立场，激活党的政策在司法活动中的指导作用。在不需要各政法机关主导或参与的情况下，政法委可发挥自身职能或通过协调其他单位处理的形式参与。总之，政法委虽不参与办案，却必须时刻关注引发社会矛盾纠纷的各类事件，这些事件或与政法机关所办案件有关联，或与案件无关。这与检察职能运行侧重办理案件明显不同。原先检察机关的法律监督工作既要办理案件，也要办理监督类事项。司法体制改革后，为突出案件在检察官业绩评估的地位，各地检察机关已在探索将监督事项案件化办理。如最高检《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》要求：“探索实行重大监督事项案件化，加大监督力度，提升监督实效。”山东、湖南等地检察机关通过出台《重大监督事项案件化办理的指导意见》等规范性文件明确将监督事项案件化办理。总体上看，检察职能以办案为中心的运行趋势已经形成。

三、比较分析对完善政法委职能的启示

通过比较两者职能可以看出，政法委职能在社会层面产生的综治维稳作用，既需要政治逻辑保持权威性，也需要法治逻辑保持可预测性。政法委在政治层面产生的领导作用，若单以党内关系为视角，个案中难以解决“协调”在政治话语体系下的理解偏差，易导致民主集中制从决策机制直接演化为执行机制。政法委职能在法律层面产生的监督作用，监督主体行为的合法性应先于监督对象行为的合法性。因此，笔者认为应根据中央、省、市、县各级政法委的实际需要，从法治、组织、监督三个层面入手完善其职能。

（一）坚持政法委职能定位的法治化道路

在中国，走法治化道路既包括加强立法、执法、司法、守法各环节体制机制建设，也包括加强党内法规体系建设。目前政法委两方面都存在一些不足。一是法律层面的职能调整范围不清晰。《决定》将政法委工作大体分为把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境。从工作内容看，协调各方职能、督促依法履职、创造公正司法环境不仅涉及国家机关之间关系的调整，还涉及社会关系的调整。在这方面政法委缺乏相应法律制度供给，没有明确权力范围会造成发展与约束的矛盾，没有明确责任则会导致政法委在法律层面缺乏行为问责机制，对一些影响司法工作的越权滥权行为难以追究法律责任。二是党内法规对政法委工作与诉讼活动如何衔接还不够完善。如推行涉法涉诉信访改革，各级政法委负责协调各政法机关妥善分流、处理、终结信访事项，如何平衡该项工作对内对外的合法性。除此之外，各级政法委在社会综合治理、维护稳定、宣传舆论等领域也需建立衔接机制。

具体可从两方面加强政法委职能定位的法治化建设。一是积极探索县级政法委合署办公模式。党的十九大报告提出：“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条第2款规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”基于县级有一定决策、协调权限，承担大量执行职责，[10]在县级层面试点探索政法委与某个政法机关合署办公能够形成有价值的制度经验。将合署的国家机关纳入法治化轨道以此加强政法委职能的法治化建设，在广东、海南等地已有实践探索，在选择合署对象时应充分以史为鉴，既不能因合署使政法委职能导向行政职能，也不能因为合署破坏司法规律。二是构建各级政法委在党内法规与法律规定中的衔接机制。党内法规如何明确各级政法委工作导入诉讼活动的类别、条件和程序。法律应确立各级政法委导入行为的性质和合法性。

（二）加强政法委职能运行的组织保障

对比检察工作机制时不难发现，协调不能消解诉讼各环节本身带有的监督制约功能，政法委作为党委领导政法工作的组织形式，同样不能在协调过程中消解诉讼的程序价值和实体价值。在协调各方，贯彻落实党的路线、方针、政策方面，当政法委作为议事协调机制的委员会和该议事协调机制的办事机构时，可从两个层面加强组织保障。一是在完善单位成员制方面，应重点加强各级政法委的集体决策机制建设。政法委作为一种组织形式，各政法机关作为单位成员，无论在党内还是诉讼活动中，都不应削弱任何一名单位成员的地位和话语权。同时根据各政法机关职能变化，在议事和协调两个层面突出政法工作特点。议事层面应将行政执法、行政管理、行政复议、政府法制工作等事项排除在外;协调层面应增强政法委的统筹功能，突出各级政法委与反腐败协调小组、各级纪委监委的工作衔接作用。二是在机关建设方面，应重点加强省市两级政法委机关内设机构的专业化建设。相比审判机关、检察机关、公安机关，目前政法委机关还未形成业务对口、程序流程对口、工作重点对口的专业化机构。在推进政法对口机构改革过程中，应根据不同层级政法委的工作需要，重点加强省市两级政法委机关内设机构的专业化建设，突出内设机构的对口业务统筹指导功能，根据公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关的工作特点和需要，分类加强政法委机关内设机构专业化建设，具体可按“综合和业务相分离，行政与政法业务相分离”原则，设置若干行政机构、综合业务机构、对应各政法机关的专门业务机构。

（三）完善政法委对案件质量的监督评价

从政法委处理协调的各类社会矛盾纠纷可以看出，并非所有事件都宜转化为诉讼环节的案件。一方面包含社会矛盾纠纷因子的事件基于人认识的局限性，很难系统全面地将其纳入到案件中处理。另一方面事件由于时过境迁在进行案件化处理时需要借助证据将客观事实转化为待证事实。有时限于取证技术，无法及时将事件截取为证据，或者事实已为运动不断地粉碎为环境之物，事实就會离我们愈来愈远，相关环节也就愈来愈多，其证明力也会愈来愈弱。[11]兼顾案件效果和事件处理效果，对两者采取不同的路径、方式、逻辑、标准有一定现实合理性。实践中部分基层政法委在履行执法监督职能时却不够注重事件和案件的区别，对一些案件效果以事件标准评价，对一些事件要求按案件处理，结果不尽如人意。[12]另外，目前政法委对未完结案件评价的范围、效力在法律上还缺乏明确定位。有的地方政法委在履行执法监督职能时直接介入诉讼程序，有悖于法治思维和法治方式。如过去有的地方政法委探索以列席审委会检委会的形式开展执法监督。[13]

因此，完善政法委执法监督职能应重点关注案件质量。诉讼尤其是刑事诉讼并非化解社会矛盾纠纷的“万灵药”。《决定》也提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”政法委对影响社会稳定的事件应客观看待诉讼方式的局限性。对难以符合刑事证明标准、无法查明完整过程的社会矛盾纠纷，各级政法委应综合运用行政信访、人民调解、治安处罚、政策救济等方式进行处理，不宜再协调导入刑事诉讼程序进行处理。对引起社会关注争议的案件，在未办结前不宜进行执法检查。路径选择上，中央政法委应着手建立政法机关统一的案件质量评价标准，各级政法委应发挥好政治监督作用，对已办结案件从事实、证据、效果、意识形态等方面评价案件质量。事实层面应根据现有证据分析事实的完整性、合理性、逻辑性。证据层面应关注收集、提取、保存、审查、运用等过程是否合法。效果层面应归纳当事人、律师、新闻媒体、法学专家、政法业务骨干、上级政法机关负责人等不同立场人员对案件结果的看法。意识形态层面应听取归纳各政法机关对案件性质、意义、价值取向的看法。

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