工业化进程的“中国道路”

2019-06-11郝身永刘志广

上海行政学院学报 2019年2期

郝身永刘志广

摘要：工业化是现代化的重要推动力，也是现代化的题中之义。土地制度和户籍制度在我国快速工业化的进程中协同发挥了重要的作用，具体而言，自新中国成立至今，在我国工业化进程的三个重要阶段，它们通过不同的机制促进工业化水平的快速提升，它们是特定历史阶段实现特定战略目标的务实选择。随着国际国内环境的变化，它们需要不断调整，也正在不断调整。因此，以土地制度和户籍制度在实行过程中存在的一些问题否定它们的历史合理性不符合马克思主义辩证法。站在落后的发展中大国实现工业化的高度，以更宽广的历史视野审视新中国成立以来我国的土地制度、户籍制度及其变迁，这是我们提升制度自信和道路自信并进一步深化改革的现实源泉。

关键词：工业化;土地制度;户籍制度;制度协同

新中国成立以来的经济发展史就是一部落后国家成功实现工业化赶超的奋斗史。一方面，自新中国成立以来，尤其是自改革开放以来，我国工业化快速推进。根据赵昌文等的研究，1978年～1989年，我国处于前工业化阶段;2012年至今，我国步入工业化后期阶段[1]。工业化推进的过程，也是经济快速增长的过程，原因既有包括“人口红利”在内的要素大规模投入，也有资源从农村往城市、从第一产业往第二和第三产业、从中西部往东部、从“一大二公”往非公经济的大范围流动带来的要素配置改善，也有作为后发国家在引进国外的技术和管理经验上具备的后发优势，重要的是，这一切的发生都离不开一系列具体的制度安排。但另一方面，当前，我国的土地制度和户籍制度处于舆论的中心，在一些研究中，土地制度和户籍制度也饱受诟病。回顾文献我们发现，一些关于土地制度和户籍制度的分析就事论事，站在工业化的高度展开深入分析的研究并不多见。一些研究指出了土地制度之于工业化的重要性，如刘守英和蒋省三指出，20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演了重要的角色，土地制度成为城市化和工业化的助推器[2];林毅夫等也认为，农村的土地制度是新中国成立以后外生工业赶超战略下内生的制度安排之一[3]。裴小林特别重视集体土地所有制对农村的工业化和中国经济转轨的贡献。他说道，“研究中国经济转轨的人们经常在谈论着制度和产权在其中的作用，但人们似乎忘记了土地制度在任何农业社会里都是制度的最深根源这样一个常识。在中国这样一个人多地少的农业社会里，它的作用就更有决定性”[4]。他经过分析指出，“在人类经济史上，集体土地所有制确实发展出了一个剩余劳动力向工业转移的特殊模式”“隐藏着中国改革20年来经济发展的最大秘密”[5]。但这些研究没有对新中国成立至今土地制度对于工业化的作用机制进行系统的分析，而只是分析该时期的某一阶段。比如，林毅夫在分析改革开放以后的经济奇迹时，改革开放之前发挥作用的一系列制度悄然消失，但实际上，包括土地制度和户籍制度在内的许多制度的演变是渐进式的。裴小林从集体土地所有制这一基础性制度出发揭示乡镇企业在1980年代初到1990年代中高速发展的原因，观点鲜明，剖析深刻，也指出了集体土地所有制于1990年代中期以后乡镇企业式微、私有部门开始加速增长中起到了桥梁作用，但他的分析集中于改革开放至1990年代中期。并且，学者们关注土地制度较多，缺乏“制度协同”的视角，特别是户籍制度这一同样基础性的制度安排与土地制度间的协同作用，裴小林的分析同样如此。

在我们看来，土地制度和户籍制度的协同作用在我国工业化进程中发挥了十分关键的作用。诚然，我国经济社会发展中存在的一些具体矛盾与问题可以追溯到当前的土地制度和户籍制度，但是，在全面深化改革和扩大开放的过程中，合理认识新中国成立以来所建立的土地制度和户籍制度在我国工业化、城市化和现代化过程中所发挥的积极作用是至关重要的，这一方面事关我们提升道路自信与制度自信的现实源泉，同时也关系着我们全面深化改革的正确取向。我们将新中国成立以后的工业化赶超过程分为三个阶段——从新中国成立到1978年改革开放、从1978年改革开放到20世纪90年代末和从20世纪90年代末至今，研究发现，土地制度和户籍制度协同作用的内在机理不尽相同，甚至有较大的差异。这背后具体制度的变与基本制度的不变，既表明我国土地制度和户籍制度具有很强的时代适应性和制度弹性，也蕴含了未来改革的立足点与方向。

一、从新中国成立到1978年改革开放：协同助力资本积累

自鸦片战争之后，特别是洋务运动以来，历代仁人志士就希望通过工业化实现中华民族伟大复兴。早在1944年，毛泽东就指出，“要打倒日本帝国主义，必需有工业;要中国的民族独立有巩固的保障，就必需工业化。我们共产党是要努力于中国的工业化的”[6]。新中国成立后，我国面临的国际国内形势决定了必须快速走上工业化道路，并且要优先发展重工业。在1949年3月召开的中共七届二中全会上，毛泽东就提出要把中国从农业国变为工业国。重工业优先发展的战略目标第一次集中反映在“一五”计划中，关于“一五”计划的报告讲到，“社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务，而社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业”。

工業要起步，必须要有一笔不小的原始积累，这是由工业不同于农业的行业属性决定的。从发展实践上看，无论是最早开始工业革命的英国，还是后继开始工业化的美、德、法等国，都通过各种不同渠道先行完成资本的原始积累过程。斯大林在分析从农业国变为工业国时指出，世界上从来没有一个大而落后的农业国不掠夺殖民地，不掠夺其他国家，或者不从外国取得大量贷款和长期信用贷款，就能变成工业国的。他还指出，回顾英、德、美的工业发展史，概莫能外。即便是美国，在内战以后也不得不费了整整三四十年的工夫，靠着外国的借款和长期信用贷款以及对邻近国家和岛屿的掠夺，才把自己的工业建立起来。旧俄即沙皇俄国则是借用奴役性的外债，把基本工业部门实行奴役性的租让走向工业化的[7]。苏联成立以后，在上述资本积累道路都行不通的情况下，斯大林说道，“我们唯一可走的就是列宁指示一条道路，靠内部积累来发展自己的工业，重新装备自己的工业”[8]。

从新中国成立伊始的战略目标来看，其一，重工业是资本密集型行业，资金占用量大，占用时间长，重工业要优先发展，自然需要先完成资本的原始积累，并且这个原始积累的量要比从轻工业起步的量大得多。彼时我国农业经济占绝对主导，1949年农业占工农业总产值的70%，农民占人口的89.4%，轻工业和重工业都很弱小，重工业占工农业总产值的8%[9]。资本稀缺，资本价格自然也就高昂。在当时的国际形势之下，资本的初始积累过程必须依靠自力更生、内部挖潜，挖潜的对象基本上只有农业。其二，与从轻工业起步不同，由于直接从重工业起步，在缺乏外部市场的情况下，重工业产品的市场实现多在重工业内部“自我循环”，这种自我循环的自生能力是较弱的。这就导致，如果纯粹靠市场机制自发引导资源流动，重工业必然是没有办法自力更生的。基于以上两点，就必须建立一套制度体系，使资源朝着有利于重工业发展的方向配置，来协助完成资本的初始积累和重工业的持续运营。这套制度的核心，就是要想方设法降低重工业的成本，抬高重工业产品的价格和收益，使工业获得超额利润，进而能够持续往重工业中投入。

新中国成立以后，经过农业合作化运动。土地和生产资料归集体所有。在人民公社体制下，集体既负责统一组织生产，也负责统一分配收益，可以确保农业的剩余尽可能多地上交给国家。在通过人民公社制度汲取农业剩余的过程中，城乡分治的户籍制度的建立也发挥了重要的辅助作用，协力把劳动力进行城乡分割，把农民固定在农业和农村中。其实，重工业优先战略也需要这种制度安排。其一，重工业吸纳劳动力的能力不强，如果农村的劳动力自由流动到城市，重工业无法吸纳，会带来社会安定等一系列问题。其二，相对于重工业，农业吸纳劳动力的弹性更大，尽管劳动力的边际产出递减，但边际产出仍然为正，农业的总产量是增加的。因此，要想汲取尽可能多的农业剩余，就需要严格控制劳动力从农村向城市、从农业向农业以外流出。其三，在倾力发展重工业的情况下，轻工业产品必然是短缺的，而轻工业对资金、技术、劳动力素质等的要求相对较低，如果没有劳动力流动的限制，劳动力将会从农业向非农产业转移。

户籍本身只是一种登记制度，登记年龄、住址、亲属关系等信息，发挥人口统计、身份证明等功能，所以户籍本身并不能限制人口的跨地域流动。但是当各种福利分配以户籍为基本依据时，情况就完全不同了。政策层面，一是直接出台文件限制户籍迁移和人口流动。1956年～1957年，国家先后六次作出关于制止农村人口外流的指示。1964年，《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》和1977年《公安部关于处理户口迁移的规定》，明确提出了“严格控制”和“适当限制”两个原则，基本堵住了从农村迁往城镇的大门。二是各种利益分配制度与户籍挂钩。与限制农转非相配套，建立了粮、棉等重要农副产品的统购统销政策。1955年8月，国务院发布实施《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，我国正式建立起针对个人的物资统一供应体制，而户籍作为确定公民城乡身份的有效制度，一开始就与这种物资分配体制紧密联系在一起。其实计划经济时代，不但是重要农副产品，几乎所有的收益分配制度都与户籍挂钩，在户籍上附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度，等等。

从实现工业赶超的目标看，虽然没有赶上英美，但是，工业化的成就还是有目共睹的。到1978年，重工业占农、轻、重总产值的份额扩张到43%，相对于1949年的8%提高了35%[10]，成为产业门类齐全、分工较为细致的初步工业化国家。据估算，从1952年到1990年，我国农业通过税收、“剪刀差”和储蓄三种方式为工业化提供资金积累的总量达11594亿元，扣减同时期国家财政支出中对农业的资金注入，农业部门的资金净流出量约1万亿元，占国民收入全部积累额的22.4%[11]。

二、从1978年改革开放到20世纪90年代末：从农村工业化开启工业化新征程

土地和户籍制度一直在改革，以改革开放为分界点，变动尤为大。但是，基本的制度安排并没有改变。就户籍制度而言，随着改革的深入和开放的扩大，户籍变动并不大，只是人口流动逐步松动。就土地制度而言，改革开放以后，农业中进行了分田到户改革，农业的经营方式发生颠覆性变化，但并没有改变土地所有权归集体所有。

不过，改革开放以后，社会主义的经济体制朝着市场化的方向加快迈进。户籍和土地制度为工业化做贡献的机制和途径也在悄然发生新的变化。一方面，从新中国成立到改革开放前这一时期的作用机制仍在不同程度地发挥作用，但传统的机制渐趋式微;另一方面，伴随着市场化进程，增添了许多新的机制。

在改革开放前的赶超战略下，制造出了一个投资集中在重工业、大量剩余劳动力集中在农业和中间存在着轻工业投资及消费品空白的二元经济结构[12]。农村家庭联产承包责任制改革极大提高了农业产出，加上从1979年国家开始提高农产品收购价格，长期被压抑的生活消费品需求开始释放，供不应求，发展轻工业及相关服务业满足这种需求就十分迫切。在客观条件上，农业生产效率的提高，使得农村劳动力从农业中转移出来既有可能，也有需求，即通过从事非农产业补贴农业收入。从1978年到1996年，大约有1.1亿劳动者从农业转向了乡镇企业部门。[13]伴随着农村劳动力从农业转出，农业生产效率得到提高，这带来了农业的剩余，可以为工业发展提供资金来源。乡镇企业的资金来源主要有四种：集体积累基金、银行贷款和农户资本，以及乡镇企业向乡村政府上交的利润形成的再投资，而所有这些资金来源，都与集体土地及包产到户改革联结在一起[14]。

乡镇企业要发展，除了需要原材料、劳动力和资金，还需要土地。彼时，集体建设用地正好能够为乡镇企业提供土地资源。直到1987年1月1日开始实施老的《土地管理法》时，农村土地进入非农建设还保留有三个通道，其中有两个通道与乡镇企业发展紧密相关，一是只要符合乡（镇）村建设规划，得到县级人民政府审批，还可以从事“乡（镇）村企业建设”;二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用集体所有土地时，“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”。《土地管理法》历经了1988年、1998年和2004年三次修订，上述两个通道基本保留。1998年《土地管理法》进行修订，规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，由县级以上地方人民政府批准，如果涉及占用农地，应当办理农用地转用审批手续。同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，但兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。2004年修订《土地管理法》时，相关条文在1998年修订基础上没有变动。另外，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策背景下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用，尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集體土地发展经济的[15]。从乡镇企业发展的实践看，乡镇企业发展中很好地利用了这一政策。据统计，1978年全国乡镇企业用地估计235.5万亩，到1985年时估计约844.5万亩[16]。并且，农村集体组织将工厂建立在集体所有的土地上，既不需要向别人也不需要向自己付地租，但这不意味着地租在乡村集体企业中不存在，事实上，它直接转化成了企业利润的一部分[17]。这有利于乡镇企业把利润用于扩大再生产，也是乡镇企业的数量、产值和吸纳就业迅猛增长的根本原因。

改革开放之初，户籍特别是城乡之间的户籍迁移并没有大的松动，主要是在当时的背景下，经济长期停滞，城市中百废待兴，吸收农村劳动力的能力还很弱。乡镇企业分布在村或集镇上①，所以即便户籍仍维持农业户籍，也并不影响农业人口的就地转移。这种转移分为两类，一类是全职转移到非农产业中，另一类是采取亦工亦农的模式。通过这种模式转移到非农产业的农村人口比例，多少不一。如在江苏省，20世纪80年代初期这类人口就占到劳动人口15%，苏南地区则占40%，其中靠近城市和大镇的乡达到50%[18]。

乡镇企业成为20世纪80年代至90年代初中国经济高速增长的重要推动力量。农民在集体土地上的乡村工业化根本改变了中国工业化的格局，到1993年时，中国的工业产值份额形成国有企业、乡镇企业、外资企业各占1/3的格局[19]。乡镇企业所生产的附加值占GDP的比重，从1978年的6%上升到1996年的26%[20]。乡镇企业崛起对于我国的工业化进程意义重大，文一认为，在1978年改革开放后最初的15～20年的乡镇企业繁荣中，成功完成了第一次工业革命。乡镇企业虽然被一些学者注意，但是，它与西方工业化历史的关系以及它在引爆中国工业革命中的伟大经济学意义并没有被充分理解。从历史的视角看，这种“中国式”的农村工业化实质上与英国工业革命前夕发生在17～18世纪的欧洲大陆，尤其是英国的“原始工业化”浪潮一脉相承，具有相同的意义、机制和规律。这种根基于农村的原始工业化是引发工业革命所必需的程序。具体而言，这是发酵市场、培育企业家、发展供应链和商业配送网络、提高农村和城市商业化对日常制造品的需求和生产力、提高农民收入、产生地方政府收入用于本地基础设施建设，并最终启动工业革命的诀窍。[21]

乡镇企业发展对于改革开放之初农村经济的发展、农村的工业化乃至后续中国的工业化，意义重大，这在过往并没有被普遍重视。乡镇企业成功的原因是多方面的，许多学者从它独特的产权结构解释它的成功，而我们认为，其实，从改革开放之前继承过来的土地和户籍制度在幕后同样发挥了至关重要的作用。

三、从20世纪90年代末至今：协力降低工业成本

首先，为什么以20世纪90年代末作为前后两个阶段的分界点？因为该时间点前后发生了几件重要的事件，并对我国经济社会发展的内在逻辑带来了深刻影响。并且，与这些事件相伴，土地制度和户籍制度对工业化的作用机理又有较大的转变。第一是20世纪90年代中后期，乡镇企业发展中的问题逐渐暴露，乡镇企业纷纷改制，伴随着国有企业的改革和城市中私营经济的壮大，农村工业化交出了工业化的接力棒;第二是1994年开始实施分税制改革，财税体制的这一改革对地方政府的发展思路产生深刻影响，招商引资、土地财政和经营城市成为地方经济发展的关键词;第三是20世纪90年代末开始了住房商品化改革，这引致地方政府在土地供应结构上有策略性变化，在客观上造就了土地财政;第四是随后不久，即在2001年中国加入了WTO，中国的对外开放前所未有地扩大，中国制造业低成本的比较优势得到淋漓尽致地发挥并得到强化。以上几点在下文分析中还将进一步展开。

刘守英和蒋省三[22]以及蒋省三、刘守英和李青[23]都强调，20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演着重要角色，土地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源，成为工业化和城市化的助推器。实际上，除了土地制度，也不能忽视户籍制度在背后的配合与协同作用。具体来看，主要的机制有如下几个：

第一，以低价出让工业用地作为招商引资的重要竞争手段。我国的土地制度规定，城市土地是国有的，农村土地归集体所有。按照《土地管理法》及有关规定，县以下农村小城镇建设与大中城市一样，农业用地转化为非农建设用地，必须由当地县（市）土地管理局代表政府，行使“统一规划，统一征用，统一开发，统一管理，统一出让”的“五统一”权力，集体土地必须首先征为国有才能进入一级市场[24].农民对农村土地有承包经营权，但并不具有所有权，而集体所有中的“集体”，根据曹锦清的调研，具有模糊性，被调查的农民也认为，土地是国家的[25]。这种土地制度安排为农业用地转化为城市建设用地提供了便利。

1994年开始的分税制改革影响深远，大大激发了地方上招商引资的动力。制造业部门，特别是中国有比较优势的中低端制造业的一个特点是缺乏区位特质性，大部分制造业企业并不是为本地消费者生产，而往往是为全国乃至全球生产可贸易品。在国内各地区乃至全球吸引制造业投资的激烈竞争下，企业对生产成本非常敏感，而且也较容易进行生产区位调整[26]。因此，用较低的工业用地价格成为各地方招商引资中惯用的竞争手段。地方政府之所以愿意做这种表面上看起来的“赔本买卖”，背后其实有更理性的计算。相对于住宅用地，工业用地出让带来的招商引资会带来持续的税收和就业，短期内的投资更是直接计入当年的GDP，而地方政府能够从出让住宅用地中获得的土地出让金以及房地产开发中获得的税费收入都是一次性的。而且，通过低价出让工业用地来吸引更多制造业投资，会间接增加地方政府从服务业增长中所带来的相关营业税和商业用地出让金收入[27]。20世紀90年代末住房商品化改革后，长期被抑制的住房需求得到释放，在政府垄断城市土地供给的情况下，可以压缩住宅用地供应，这就带来了地方政府通过商业和住宅用地出让的高价补贴低价出让工业用地的一套供地逻辑。在上述机制之下，城市中工业用地的成本被压低。

第二，通过基础设施建设支持工业发展。良好的基础设施条件是工业发展所必需的。许多学者从理论和实证层面都证明，中国改革开放以后经济的高速增长与基础设施的完善密不可分，循环驱动[28]。而我国城市中工业的发展，比较有特色的是多采用了园区经济的发展模式，政府一次性拿地，建设各层级、各类别的园区。通过这种模式，节约了各家企业与一家一户进行征地谈判的高昂交易成本。并且，以园区的模式招商引资，政府负责园区内及周边基础设施的建设，先期做好“三通一平”或“五通一平”，这相当于基础设施补贴，实际上降低了企业的成本。而城市基础设施的建设，无论是从占用土地还是从资金支持的角度看，土地制度都功不可没。城市基础设施用地是划拨使用，另外，“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权”。从土地撬动的资金来看，来源有多种渠道。由于国家在建设用地一级市场上具有垄断地位，政府可以获取农地转化用途的增值收益。土地出让金归地方，这成为分税制改革以后地方补充财政收入的重要来源和手段。另外，许多农业人口进城务工经商，但户籍仍然在农村，许多基本公共服务的提供、财政支出的拨付以户籍为准，这些人进入城市贡献税收、消费，但城市并没有为他们提供与城市户籍居民同等的各项基本社会保障，这也带来城市资金的积累，从而有更多的资金投入到基础设施建设中来。再者，由于政府垄断土地一级市场，催生了以土地抵押贷款投入基础设施建设的发展模式。可以说，城市乃至城乡基础设施建设所需的资金较大一部分是土地撬动的。

第三，协力降低劳动力成本。毫无疑问，我国在改革开放以后经济的高速增长得益于“人口红利”。其实，除此之外，我们的基本制度可以在工业化起步阶段进一步压低劳动力成本。许多农民进城务工经商，与直接举家落户城市不同，农民进城绝大多数并不是举家外出，家庭中的老人、妇女、儿童很多留在农村，很多还在从事农业生产。第一代农民工基本遵循此种流动模式，这种流动的模式在悄然发生变化，但目前还没有质的改变。这种流动模式下，收入的高低几乎成为务工经商唯一的目标。进城务工农民会通过在城市、职业间的流动寻求更高的收入，但是，能获得比在农村务农更高的收入都是一个可以接受的结果。因此，户籍制度虽然滞缓了进城务工人员市民化的进程，但这种制度安排在客观上也发挥了压低劳动力工资的作用，间接带来工业的低成本。虽然城市房价在攀升，但有研究发现流动人口对高房价有“免疫力”，原因在于，流动人口没有居住在普通商品房，退而选择工厂的集体宿舍或租金价格低廉的“城中村”，或者是群租[29]。战洋和童小溪也指出，城中村保证了廉价的劳动力再生产，从而为中国的快速城市化和参与全球市场提供了保障[30]。从政策上看，工厂在厂区建设集体宿舍，只要符合占地比例规定，被政策所允许。而正是这一降低劳动力成本的城镇化机制，在一定程度上推动了中国过去30多年的工业化起飞以及制成品出口的蓬勃发展。

第四，农村的土地和户籍制度发挥着稳定器的作用。审视工业化的快速进程，不能忽视农地制度和户籍制度在背后的默默贡献。首先，农村土地集体所有制本身是一种内涵很丰富的制度设计，也是一种弹性很大的制度设计。就内涵丰富而言，改革开放之初是从所有权中分离出承包权，后来又从承包权中分离出经营权。它弹性大，实质上充当了一个就业蓄水池的作用，随时接纳在城市中务工返回的这部分劳动力，避免了因为在城市里失去工作带来的社会动荡。其次，这种制度设计，在某种程度上也是工业化和城市化尚未完成时，实现农村家庭内部合理分工的一种设计，一种是家庭内部成员间的分工，部分外出，部分留守务农;另一种是季节性亦工亦农。再次，在城市尚未完全为外来务工人员建立完善的社会保障制度的情况下，农地的承包经营权在一定程度上承担了外出务工人员社会保障的功能。贺雪峰就指出，农地承包经营权、农村宅基地使用权、集体收益分享权、农村宅基地房屋所有权一直都在发挥一种底线保障的作用，起着社会保险的作用，有助于提高社会结构的弹性，稀释政治社会风险[31]。正如范剑勇和莫家伟指出的，我国经济目前尚未达到日韩两国推进土地流转的发展时点，在城镇就业机会不充足、产业结构低端化的基本背景下，应审慎推进土地流转[32]。所以，在快速工业化的进程中，农村的土地和户籍制度安排及其改革，实质上发挥了非常重要的社会稳定器的作用。

由以上论述可见，附以其他制度的配合，土地和户籍制度通过多种机制降低了工业化的成本，为我国出口导向战略的成功发挥了重要的作用，走了一条低成本快速城市化的道路。这条道路的成效是显著的，客观上表现为工业化和城市化的快速推进，并且，这是一条稳健的道路。这条道路的优越性还在于，它成功避免了许多后起工业化国家在工业化过程中出现的贫民窟问题。许多学者批评城市化滞后于工业化，但是，我们认为，后发工业化国家特别是后发大国要完成工业化，面临的外部环境与英、德、美、法等率先实现工业化的国家有根本的区别，基本上很难做到城市化和工业化的基本同步。温铁军和温厉指出，大凡人口过1亿的发展中国家加快城市化，都有农村贫困人口转移及其引发的社会问题。无论是城市化率只有30%的印度，还是城市化率高达70%以上的墨西哥，发生的问题都是相似的。[33]中国走过的城市化道路可称之为稳健的道路，具有鲜明的中国特色，是不同于其他发展中国家的城市化道路[34]。

四、进一步的讨论与思考

当前，世界正处在新一轮工业革命的过程中，中国要实现中华民族伟大复兴，从过去工业革命的追随者和模仿者变成重要的引领者。这必然要求一系列制度包括土地和户籍制度的相应变革。因此，揭示新中国成立以后土地制度和户籍制度的建立及其变迁的历史合理性，更重要的是为了帮助我们解决当前及未来发展所提出的问题。

首先，深入挖掘制度因素和制度间的协同于我国工业化进程和经济发展的重要作用，并通过制度联动改革谋求新的“制度红利”。虽然，在我们划分的三个重要阶段中，土地制度和户籍制度于工业化进程发挥的具体作用互有差异，但这些制度与工业化发展中的不同阶段基本适应，从整体上为我国工业化进程做出了巨大的贡献。改革开放以后，我们遵循比较优势，致力于发展劳动密集型产业，是经济奇迹的重要原因;但是，如果只是遵循比较优势，至多能取得比较好的、正常的增长成绩，尚不足以解释超出“正常”水平的“奇迹”部分。更何况，制度的演化一般来讲都是渐进的，改革开放前土地和户籍制度在工业赶超中发挥了至关重要的作用，而它们在改革开放之后的工业化进程中并没有戛然而止，而是同样发挥着重要的作用。而且，与一些人认为改革开放前“工业赶超”战略是失败的不同，我们认为，改革开放后的经济发展成效并不构成对改革开放前工业化发展道路的否定，恰恰相反，没有改革开放前打下的工业基础，就不大可能有改革开放后抓住国际产业转移的历史机遇来充分发挥我国的比较优势。有学者强调，独特土地制度下的工业用地供给方式使中国借助新的工业化模式成为世界制造工厂[35]，但我们一再强调，土地制度并不是孤立地发挥作用，户籍与土地制度一直在协同作用。制度是一个整体在发挥作用，我们要看到，在土地制度和户籍制度之外，包括金融等制度同样在协同发挥作用。以改革开放前的工业赶超为例，低利率政策、低汇率政策、低能源价格政策、低原材料价格政策、低工资政策，其实都是降低重工业各种成本的政策设计。当前，中国经济步入新常态，正在进行增长动力的转换，工业化水平仍有待提升，就十分有必要继续对包括土地制度和户籍制度在内的制度体系进行联动改革，释放新的“制度红利”。

其次，有必要深入挖掘中国工业化成就背后土地制度和户籍制度所体现的普遍规律。工业化赶超成就并非为土地制度和户籍制度等进行辩护的充分理由，制度自信和道路自信必须建立在遵循普遍规律的基础上，这是制度自信和道路自信的第一层来源。对当前发达国家工业化历史的研究表明，并不存在一种统一的、不变的工业化发展模式，对“二战”后试图实现工业化的发展中国家来说更是如此。但是，缺乏统一的模式并不意味着后发国家成功实现工业化没有普遍的规律。格申克龙研究了19世纪中期以来处于不同落后程度上的国家实行替代从而创造自身经济发展前提条件时的特点，他概括出了六个简要的命题，即一个国家经济越落后，（1）其工业化就越可能表现为较高的制成品增长率;（2）越重视企业的大规模化;（3）越强调生产资料而非消费品;（4）对人民消费水平的压制就越严重;（5）其农业就越难以为工业提供有效的市场，从而经济结构就越不平衡;但归根结底则是，（6）一个国家经济越落后，特殊的制度因素在增加新生工业部门资本供给中的作用就越大②。新中国成立以来工业化赶超的经历与这六个简要的命题非常吻合，可称之为落后國家成功实现工业化赶超的普遍规律。这种普遍规律得以产生的逻辑在于，在仅仅依靠市场机制无法自动摆脱落后劣势的国内外背景下，为了实现工业化赶超，需要设计一系列特殊制度。但由于世情国情民情不同，各国的特殊制度必定会存在较大差异。但我们必须在格申克龙研究的基础上进一步探讨“特殊的制度因素”的统一内涵。结合格申克龙对意大利、俄罗斯、苏联和保加利亚等工业化赶超的案例研究和我们对新中国成立以来工业化赶超经历的理解，我们将“特殊的制度因素”理解为非对称式积累，意为让一部分人、一部分地区和一部分行业作出制度化牺牲。当我们以此为标准进一步考察各国工业化的资本积累时，就会发现这一“特殊的制度因素”不仅是落后国家成功实现工业化赶超的普遍规律，而且成为所有国家成功实现工业化的普遍规律。

第三，基于落后的发展中大国成功实现工业化赶超来进一步探讨土地制度和户籍制度的中国特色。对中国特色的理解与自信，并不能基于与其他国家简单比较后所发现的不同，而是在符合普遍规律的基础上进行了符合自己实际情况的创新，这是制度自信和道路自信的第二层来源。从理论上说，工业从农民、农村、农业中汲取剩余的方式主要有税收、价格、储蓄和财产剥夺等方式，其具体作用机制和所适用的国内外条件各不相同，在现实中也往往被综合利用。李溦以这些不同汲取方式在实践中的相互配合，区分了不同国家和地区汲取农业剩余的基本模式，如英国的“财产剥夺—贸易条件恶化模式”、美国的“穆勒—马歇尔模式”、法国的“高税收—高利贷模式”、日本的“贸易条件改善—高税收模式”、苏联的“剪刀差模式”、中国台湾地区的“土地资本工业资本化—政府控制下的价格关系模式”等[36]。在这些模式中，土地制度安排都处于基础性地位，或者说土地制度变革是实现工业化起步的基本要求③。与这些国家和地区相比，新中国成立后启动和推进工业化的时代背景、国际背景、国土规模、人口规模、文化传统和资源条件等都存在很大差异，这些都对我国工业化道路选择和资本积累方式等产生了重要影响。所以，尽管我国的土地制度和户籍制度在改革开放前很接近于苏联模式，但也存在很大差异。关键是，我们在坚持社会主义制度的前提下，根据工业化发展的不同阶段，遵循不同阶段工业化发展的一般规律，进行土地制度的持续创新。新中国成立之后，进行农业社会主义改造，建立了农业生产资料的集体所有制。改革开放以后，在维持集体所有制的前提下，进行了经营体制的改革。20世纪90年代以来，在保证农业家庭联产承包经营制度不变的前提下，适应农地承包权流转和适度规模经营的需要，进行了“所有权、承包权、经营权”三权分置改革，正式赋予经营权应有的法律地位和权能。在以上制度变革中，既遵循了工业化的一般规律，又坚持了社会主义本质，还有鲜明的中国特色，这是我们工业化取得巨大成就的深刻原因。

第四，可改革性是中国特色土地制度和户籍制度延续历史合理性的关键。在客观分析和评价我国工业化赶超过程中的各项制度安排时，既需要一分为二，更需要分清主次。土地和户籍制度与我国当前经济社会中出现的一些问题有直接间接的关系，这是不争的事实，比如征地拆迁中对农民权益的侵害，城市中非户籍居民与户籍居民在就业机会、薪酬待遇、社会保障等方面的不平等，农民工的半市民化，等等。但这里很多问题的出现，并不是基本制度安排本身的问题，而是处于更下层的具体政策设计的问题，或者是政策环节执行中出现的问题。历史地看，无论是土地制度还是户籍制度，本身也在不断地调整和优化。重视基本制度安排衍生出的各种问题无疑是重要的、必要的，但是，历史合理性是整体的而非局部的，将户籍制度视为城乡二元分割的罪魁祸首，将土地制度视为侵害被征地农民合法权益的法律凭借、阻隔城乡一体化的制度樊篱则是不恰当的。充分认识土地制度和户籍制度在我国工业化赶超中的历史合理性，特别是在认识这些制度背后体现的普遍规律后所获得的“特色”认知，显然并不是要否认土地制度和户籍制度与现实中相关矛盾与问题的内在联系，更不是说要维持现有具体制度安排不变。恰恰相反，中国特色土地制度和户籍制度的形成是时代的产物，其取得历史合理性的先决条件是其可改革性，正是持续不斷的改革才不断开启并支持了我国工业化赶超的不同阶段。在经济发展的不同阶段，经济发展的规律相应转换，是否适应发展阶段的转变，遵循一般规律进行制度的创新，决定了能否引领经济不断转型升级。我国土地制度和户籍制度在不同的阶段通过不同的机制推动工业化，正是因为制度保持了可改革性。也因此，要推进工业化今后持续健康地发展，土地制度和户籍制度有必要进行协同改革。

注释：

①杜鹰的研究发现，乡镇企业的1%分布在县城周围，12%在乡政府所在地，7%在行政村所在地，剩下的80%分布在自然村中。参见杜鹰：《乡镇企业的政策环境、形态特征与制度创新》，载农业部农村经济研究中心编：《中国农村研究报告（1990年—1998年）》，中国财政经济出版社，1999年，第1179-1180页。

② [美]格申克龙著，张林、张天龙译：《经济落后的历史透视》，商务印书馆，2012年，译者前言第5页。

③其中，英国实现了由大土地所有制下细碎的土地租佃使用制向大土地所有制下的大土地租佃使用制的转变;美国是大土地所有与大土地使用制度相结合;日本虽维持了地主大土地制下的小租佃使用制，但原有土地制度的封建性质已受到根本冲击;法国和中国台湾地区由大土地所有制下的小租佃使用制变成了农户小土地所有制下的小租佃使用制;苏联则是由小土地和私有制变成了集体所有的大土地所有制。参见李溦：《农业剩余与工业化资本积累》，云南人民出版社，1993年，第133-173页。

参考文献：

[1]赵昌文，许召元，朱鸿鸣.工业化后期的中国经济增长新动力[J].中国工业经济，2015，（6）.

[2]刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005，（5）.

[3]林毅夫，蔡昉，李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革[M].格致出版社、上海人民出版社，2013.

[4] [5][13][14][17][19]裴小林.集体土地所有制对中国经济转轨和农村工业化的贡献：一个资源配置模型的解说[A].黄宗智.中国乡村研究（第一辑）[C].商务印书馆，2003：218-250.

[6]中共中央文献研究室编.毛泽东文集[M].人民出版社，1996：146.

[7][苏]斯大林.斯大林全集（第九卷）[M].人民出版社，1954：157-158.

[8][苏]斯大林.斯大林全集（第十卷）[M].人民出版社，1954：171.

[9][10][12]裴小林.中国经济转轨的真实起源[A].黄宗智.中国乡村研究（第十一辑）[C].福建教育出版社，2014：1-48.

[11]冯海发，李溦.我国农业为工业化提供资金积累的数量研究[J].经济研究.1993，（8）.

[15]高圣平，刘守英.集体建设用地进入市场：现实与法律困境[J].管理世界，2007，（3）.

[16]刘守英.集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各村调查[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2008，（6）.