社会变革中国家治理面临的结构性挑战

袁年兴 钟玉霞

摘  要： 有关社会变革与国家治理的复杂议题，学界的研究大体可分为个体中心论、社会中心论和国家中心论。“社会中的国家”作为一种新的研究范式，以“支配和反对支配的竞技场”为逻辑起点，阐明了国家治理能力的有限性及其面临的结构性挑战。在“社会中的国家”的视角中，社会变革中的国家与社会在公共领域往往存在着复杂的协商、竞争或妥协的关系。尤其当各种社会力量（包括国际势力）嵌入到国家治理体系时，各项政策的最终实践很难成功地实现国家最初的政策目标。嵌入到国家治理体系中的竞技场域，同样具有分化和自主化的特征，这也往往削弱了国家意志的有效贯彻。对于中国而言，坚持走中国特色社会主义道路，这是提升国家能力的前提和基础。

关键词： 社会变革;国家治理;社会中的国家

一、研究议题与文献综述

自第二次世界大战结束以后，全球范围内的政治格局发生了剧烈的变化。在社会主义阵营和资本主义阵营对峙的冷战框架中，第三世界国家的社会变革引发了西方学界的深入思考：为什么有些社会能够产生有效的政治秩序，而有些则不能？建构新的治理秩序所涉及的变迁过程到底是什么？在社会主义阵营瓦解之后，社会变革与国家治理之间的复杂关系再次促使相关研究向纵深方向发展：为什么那些相对不急于建构强大政权的国家，却可以更有效地推进社会和经济体制的变迁？如何解释社会变迁和国家治理的内在关联？总体看来，西方学界的相关研究大体可以分为个体中心论、社会中心论和国家中心论。

在个体中心论者看来，每一种关于社会变革的理论，都必然有与之相应的个体变迁模型。在丹尼尔·勒纳开拓性的研究中，国家治理现代化所需要的是一种系统化生活方式的转变。要实现现代化必须使传统社会中人的自我系统在新的环境下作重新地安排，使个人的人格转变成为社会变迁的重要基石[1]。到了20世纪60年代中期，越来越多的学者发现个体变迁存在着一定程度的差异性和多种可能性。于是，美国政治学家白鲁恂（Lucian Pye）从个体的文化心理出发，认为社会变革中心理因素比经济因素更为重要。人类学家克莱德·米歇尔（Clyde Michelle）还发现，在20世纪50年代非洲人的现代性变革中，并没有形成一种广泛的国家认同，也没有放弃他们的部落认同感。相反，部落主义处于上升势头，而部落舞蹈也成为南部非洲城市生活的显著特征[2]。总而言之，对于个体中心论者而言，社会变革的本质是个体从“传统”到“现代性”的变革，涉及生活方式、人格及文化心理等诸多个体性的影响因素。

由于个体变迁模型存在着单向性假设和人格一致性假设的不足，社会中心论者强调了社会结构性因素对国家治理体系的重要影响。比如，李普塞特（Seymour M. Lipset）的“经济促进民主”[3]的假说代表了社会中心论的观点。这种认为民主政治与经济发展具有线性相关性的观点在20世纪50、60年代非常盛行，卡特赖特（PhilipS.Cutright）、奥唐尼（Guillermo ODonnelI）等人不仅支持了這一假说，而且还进一步丰富了相关评价指标体系，增加了工业化程度、通讯传媒作用及数量财富等指标。到了20世纪80年代，塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）、罗默（J.E.Roemer）、阿拉特（ZehraF.Arat）等人在修正李普塞特假说的基础上，再次把社会中心论推向了顶峰。此外，阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）还将结构功能主义与政治文化、政治社会化和政治发展联系在一起，力图用一种动态结构性的视角来解释社会变迁中国家治理的复杂性。总体来看，社会中心论以欧美国家的经验为基础，推崇自身的政治价值体系，但并没有超越个体中心论的“传统与现代”两阶段假设的缺陷。

正如诺德林格批评社会中心论属于一种封闭性的系统分析论，国家中心论是在批判现代化理论的基础上形成的。与社会中心论不同，国家中心论重点强调国家相对对立的意志和自主性，认为它们在政治生活中具有决定性的影响。所谓国家的意志和自主性，具体是指国家具有自身的利益偏好和逻辑结构。在埃文斯（Peter Evans）看来，一个自主性很强的国家能够在与不同社会力量交往中形成一种“嵌入自主性”[4];同样，在维斯（Linda Weiss）看来，国家与社会虽然都具有相对对立的制度结构，但是两者之间存在着一种“治理性相互依赖”[5]，因此能够形成一种制度性的连接。在“回归国家”的呼吁中，斯考切波（Theda Skocpol）和埃里克·A·诺德林格（Eric A. Nordlinger）等人进一步强调了国家作为制度供给者的能力。在他们看来，无论国家和社会的偏好是否存在着分歧，国家可以摆脱社会利益集团的束缚而独立作出决策[6]。国家中心论显然忽视了国家能力的有限性。

二、社会中的国家：重新界定“国家”与“社会”

其实，在国家与社会的二元对立框架中，无论是“个体中心论”，还是“社会中心论”，抑或“国家中心论”，都明显把国家和社会视为一个相对对立的分析单位，以至于无法解释一些更深层次的问题。比如，当国家之外的社会力量行使重要的社会控制时，国家在其他领域的能力如何受到影响？在这种情况下，国家和其他社会力量又是如何相互作用的？又如何解释国家治理在不同社会中的差异性？等等。2001年美国政治社会学家米格代尔（Joel S. Migdal）提出了一种“社会中的国家”的观点，力图用一种超越社会中心论与国家中心论的新模型，揭示国家和社会如何在相互作用的过程中改变着各自的结构、目标、规则以及社会控制，并系统地阐释了这一新模型蕴含的国家治理理论。

在米格代尔看来，大多数学者过于拘泥于韦伯的理想型的国家概念——“国家是在特定疆域内的人类共同体，这个共同体在本疆域内成功地垄断合法的暴力机器;国家被视为应用暴力‘权利的唯一源泉”[7]。然而，国家的合法性会自动实现吗？人们为什么会服从？米格代尔发现，即使国家制定具有普遍约束力的法律，推动经济发展，通过公共政策塑造人们的日常行为，帮扶弱势群体，等等，都无法解决现实支配和服从的难题。如何解构韦伯的国家概念，是米格代尔构建其理论分析模型的核心。其中，米格代尔吸取了福柯从意象和实践的差异性来解构国家神话的策略，只是比福柯走得更远的是，他否定了福柯话语中的实践对国家神话的强化作用，强调了作为整体的国家意象与碎片化的国家实践的矛盾——“国家是一个权力的场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为以下两个方面所形塑：（1）一个领土内具有凝聚力和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的意象（image）;（2）国家各个组成部分的实际实践”[8]。毋庸置疑，这一界定击碎了一个内聚的、有很强社会控制的国家意象，从而使一种新的理论得以呈现——即“社会中的国家”。

事实上，日趋复杂的国家与社会裂痕的实例不胜枚举，尤其是在第三世界国家。如印度人类学家斯利尼瓦斯（M.N.Srinivas.）指出，当英国殖民统治者致力于在印度推行现代性变革时，印度种姓结构（Caste system in India）中的上层阶级——婆罗门，越来越表现出了积极的“西方化”趋势，而其他低等的种姓却试图通过改变自己的习俗、仪式、意识形态和生活方式，向更高层的、“再生”的种姓发展[9]。同样，在墨西哥，尽管官僚精英和墨西哥其他政治阶级一起，已在整个社会中建立起了垂直权力關系，但是官僚精英试图在乡村地区推行再分配政策时却屡遭挫折。同样，在非洲诸多发展中国家里，尽管统治集团致力于构建强大的国家政权，但是在某些社会中，社会的实际控制被授权给很多社会组织，主要的行为规则是由身居关键位置的强人决定的，如地主、酋长、老板、放贷者以及其他人。在这种情况下，充斥着碎片化的社会结构无需借助国家政治手段就可以实现社会控制，这也意味着建构可以有效实施规则和政策的国家显得不太可能。

也正因如此，“社会中的国家”要求研究者注意到国家不是固定不变的实体，倡导用“一种注重无止境的变化过程的方法”来解构意象层面的国家边界。在这种视角下，米格代尔发现，经济和信息系统的全球化对国家的影响，像欧盟一样的超国家组织对国家的挑战，种族和部落对国家的分裂作用，所有这些都要受到国家与社会关系的深刻影响。“一些社会机构企图改变地图上的地理分界，其他则试图降低这些界限的重要性。在这两种情况下，它们或公开或隐蔽地挑战着国家概念的关键因素：国家声称自己是其领土范围内全体人民的具体和体现，以及国家假设国界线所界定的族群的关联是首要的社会关系。”[10]这涉及国家和社会如何创造那些不同的日常生活的构建方式，即治理体系使哪些人收益，又使哪些人受损？哪些因素使人团结，哪些又使人分离？人们秉持何种共同的价值来处理他们自身在社会中的位置？这也意味着国家与社会的支配和受支配的规则与模式将处于动态变化的过程中。

不过，“社会中的国家”并没有暗示国家会自动消亡。相反，“若能够在社会上创造一种共同的价值，国家就会被自然化，国家消失或解体的想法则会变得不可想象。”[11]社会中法律的产生、国家和社会共享的公共仪式以及公共领域中持续地对非正式行为的再商议和再谈判，在社会变迁和随之而来的国家社会关系的改变中都会对国家的凝聚力产生正面或负面的影响。不过，国家与社会的互动及其在上述三个领域所产生的斗争和异议，这种过程还导致了彼此竞争的社会联盟，削弱了国家实现完整治理体系的努力，同时也改变了国家。简言之，国家虽然通过暴力机器成了社会治理和社会变革的核心，但是仍然是一个动态的、具有不确定的实体，很难实现完全对立的自主性。

不难看出，“社会中的国家”不仅超越了韦伯意义上的国家的神话色彩，而且也突破了亨廷顿的社会结构理论。在《变化社会中的政治秩序》中，亨廷顿表达了对西方现代化理论的严重不满，指出：“在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么，就没有哪一种社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了。”[12]相比较而言，“社会中的国家”虽然特别关注社会结构对于国家治理能力的约束力，但是并不满足对于稳定秩序的诉求，而是集中于观察制度如何和人互动以及制度为何出错的细微之处。显而易见，与亨廷顿从“社会中心论”的视角挑战韦伯的国家观不同，米格代尔试图从一种全新的动态关系视角超越两者对于国家和社会的不同认识——“如果我们要理解国家内生的有限性，就必须发展出对过程的关注，这种关注要从国家和社会间的关系网络开始。”[13]

三、嵌入与脱嵌：国家治理的结构性困境

为了阐释国家悖论与社会的密切关系，米格代尔借用了布迪厄的“场域”概念，指出“每个场域的背后都或多或少地存在定义合法分配场域的原则的公开斗争”[14]。在这一视角中，正是国家和社会的界限模糊不清，社会中各种各样的竞技场成了一个大漩涡。一些社会力量，要么把自己的命运与国家的命运绑在一起，要么干脆承认国家是建立所有社会力量规范行为的适当组织，但是一些社会力量总是企图利用资源、社会地位、人员甚至国家的全部机构来为自己服务。国家并不具有自主性，碎片化的社会控制影响了国家的特征;反过来，国家特征也加强了社会的碎片化。在此基础上，米格代尔指出一种新的国家悖论，即“国家无力充分改变社会，以解决与社会分离又要成为社会一部分的悖论”[15]。米格代尔的国家悖论强调了有限国家在多维度的社会中与其他社会力量争夺社会控制的过程，最核心的现象就表现为冲突，是一种以“支配和反对支配的竞技场”为逻辑起点的反思性理论。

社会变革中的国家悖论反映了国家与社会在错综复杂的权力争夺中不仅削弱了国家的自主性，同时也导致了国家政策的不确定性。只是，国家出台的政策与社会对这些政策的实际遵从为什么存在着分离？早在20世纪50年代，波兰尼在《大转型》一书中用翔实的史实批判19世纪以来“社会所有行为和活动都服膺于经济的价值与市场的操纵，社会、文化、经济、政治等领域间关系错位”[16]，波兰尼将这种根本性变革命名为“大转型”。由于国家为资本主义和市场服务，而市场服务于多样需求和欲望的社会，“它至少意味着社会的运转附属于市场”[17]。波兰尼揭示了市场与国家的过度嵌入有可能导致社会的灾难。不难看出，“社会中的国家”借鉴了波兰尼有关国家和市场如何“嵌入”且如何“脱嵌”这种“双向运动”的视角，试图在更普遍的意义上揭示国家作为嵌入社会中的一部分，如何从社会中脱嵌出来并朝着多种不同的方向行进，从而最终导致了国家治理的结构性困境。

具体而言，米格代尔把国家治理的组织体系分为四个不同的层次：第一线分支机构、分散各地的下层机构、部门的中心机构以及最高层领导机构。对于分散各地的第一线基层公务员而言，“政策执行者和地方政治家的地位要求他们格外谨慎;而地区之间的巨大差异又使他们改变中央指令来适应地方环境的做法成为必要”[18];而位于部门中心机构的官僚们经常必须处理来自国家组织之外的最强大的社会力量，这导致他们弱化或忽视了下层机构的声音，“分散的下层机构和其中心机构之间缺乏亲近感，这使它们之间产生分歧”[19]。换言之，国家机构的不同层次存在着一种隐性的权力分化和对峙，尤其当各种社会力量嵌入到国家治理体系时，各项政策的最终实践很难成功地实现国家最初的政策目标。

在社会层面，不同社会力量在地方性竞技场域内的斗争和妥协并不是什么秘密。大量个案表明，社会力量代表着结社行为的强大机制，这些力量既包括非正式组织，如塞尔加尔的庇护-附庸网络;也有正式组织，如商业力量和宗教力量。这些组织基于共同的情感纽带、经济利益或文化认同而具有强大的社会组织能力、动员能力以及社会团结机制，从而形成与国家进行讨价还价的能力。这些社会组织将自己置于特定的与国家进行竞技的场域中，为了争夺物质与象征性问题的主导权彼此斗争、妥协或联盟，不仅积极干预国家制定政策的目标和方式，而且在利益分配、道德权威、法律规范等方面具有足够的影响力。比如，谁有权利解读宗教经典？谁更应该得到他人的尊重？水和土地将如何分配？社会生产的总体结构、传统的制度安排以及文化符号的功能作用，都会影响到哪些力量来负责社会控制权力。

不仅如此，嵌入到国家治理结构中的竞技场域，自身就具有客观的分化和自主化的特征，这种脱嵌特征也对国家治理的结果产生深刻的结构性影响，“完整统治，无论是有国家、阶级、市民社会还是其他群体达成的完整统治，均来源于对从一个竞技场转移到其他竞技场的活动中的资源和支持的重新分配。”[20]竞技场域的客观分化，要求当国家向某一竞技场域不能过于关注自身的利益诉求，而通过注入各种资源和权力再分配，联合当地社会的传统结社机制来构建和推行一种复合型的治理模式。在这种条件下，国家各种成分需要适应当下竞技场的具体模式和力量往往被迫做出改变和调整;而竞技场域的自主化特征，也往往迫使国家不断地改变和调整自己的治理目标。简言之，“社会力量——从阶级到国家——能否成功地成为完整統治的基础，还远非我们所能预料。”[21]

在国家中心论看来，“国家作为一个重要的行动者，更进一步地说就是要解释国家在执行政策目标的能力，特别是在国家面临实际或潜在的社会团体势力或者是身处艰难的社会经济环境之中时执行政策目标的能力。”[22]然而，国家和社会各自朝着不同方向行进，到底会形成什么样的结果呢？米格代尔划分了四种理想化的类型：第一类，完全转型，即国家的渗透导致地方社会力量的消亡和顺从;第二类，国家对现存社会力量的吸纳;第三类，现存社会力量对国家的吸纳;第四类，国家向社会渗透的企图遭遇彻底的失败。在许多第三世界国家，国家治理需要充分发挥地方精英的作用来加强社会控制，于是国家资源加强了这些人在土地、信贷、工作等方面的能力，这导致他们渗透到国家各个分支。于是，国家边界的模糊不清导致社会的重塑超出了很多国家的能力范围，而“社会中的国家”不再倾向于成为社会变革的主要力量，而更在于在国家与社会之间维持一个彼此妥协的空间。事实上，现实政治生活中不存在“完全转型”和“彻底的失败”，国家治理的最终结果由社会竞技场内的斗争和调解以及复杂的互动关系决定，大多是第二类和第三类的变种。

四、“社会中的国家”的中国经验

综上所述，“社会中的国家”为我们理解社会变革中国家治理面临的结构性挑战提供了一个有益的理论视角。在这种动态关系视角中，国家与其他社会组织一样，在于不同社会力量相互较量和彼此妥协的过程中，其组织、目标、手段以及运作规则一直都在变化之中。相比较而言，在中国学界的国家治理研究中，国家治理体系和国家治理能力一直是学界关注的重点内容，一些学者也认识到了国家治理面临着的现实困境，还有一些学者强调“善治”“多元合作”的治理路径，指出“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[23]。只是在“社会中的国家”的视角中，国家与社会何以可能实现一种合作性的治理模式？如何解决国家治理面临的结构性挑战呢？这仍然存在着较大的学术考察空间。

首先，在国家治理体系层面，现代国家虽然以完整的行政体系、具体的法律制度以及多元参与和商议的民主机制作为治理的基础，但是在“社会中的国家”视角中，由于不同层次的公务员面临着极为不同的结构环境和压力计算体系，一项具体政策的最终实施效果有可能会偏离最初的目标诉求。比如，郁建兴指出，当代中国地方政府面对特定社会抗争事件时通常运用拖延等方式，尽量实现表面上的暂时性稳定，这是因为受到“上下分治”以及“经济发展主义”和“有限任期”“一票否决”等体制因素的共同影响;[24]何艳玲也以中国土地执法部门为例子，揭示了政府相关部门的中心任务和日常工作并非以该部门的职能为主要目标，而是以其在体制中的政治功能为工作目标，这主要是由于政府相关部门“被嵌入在集中体制及其建构的中心工作之中”[25]。如何解决行政运作体系中的结构性问题，这是完善现代国家治理体系的关键所在。

其次，在国家治理能力层面，“国家治理能力是国家宏观上统筹各个领域治理，运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力”[26]，但是在社会变革中，地方精英强大的讨价还价能力以及对国家分支机构的渗透，往往会导致国家在一些领域的决策自主性会严重受到约束。如贺欣发现，外地来京工商户倾向于向当地人租用执照，其根本原因在于本地的商业机构、执法人员、相关管理部门因为他们自身的利益不可分割地纠缠于其中，形成了一种平衡各方利益的“法律合谋”[27]。李祖佩也发现：“基层精英群体凝结成日益固化的利益分配结构主导整个项目实施过程，基层政府（组织）与农民之间的关系结构从权力义务双向制衡转变为对国家公共资源的共同分割。”[28]对此，2012年清华大学孙立平等人提出了“转型陷阱”问题。换言之，国家治理的“善治”“多元合作”路径在实践中往往会遭遇现实利益分配的结构性困境，尤其需要警惕既得利益集团对国家能力的侵蚀。

再次，国家能力的有限性表明，实践层面的治理手段往往也会违背国家在意象层面的要求。一方面，国家治理需要建立在稳定的社会心理基石层面;而另一方面，国家通过符号、仪式等手段在意象层面所构建的国家完整性，可能会被具体实践层面的政策过程所破坏，如一些地方政府在城市化过程中的“强拆”行为。正如丁长艳指出：“鉴于中国实践中已经出现制度性认同的发展趋势和局部特征。如何形成一体化的现代国家认同，重塑制度与建构认同是现代国家治理的一体两面，对于超大型中国的国家治理而言十分关键。”[29]可以明确，突破国家治理面临的结构性挑战，还需要建立国家治理的社会心理基石，加强国家与社会的亲和关系。任何一项国家治理政策的涉及和实施，需要与国家的政治符号及认同仪式建立相辅相成的关系。这正如一枚硬币的两个面，缺一不可。

最后，“社会中的国家”虽然对于加强国家治理能力提供了一种有益的启示，但是也引发了我们对其中一个未竟议题的追问：面对国家治理面临的结构性困境，什么样的国家治理模式才是理想的？对此，米格代尔早期也强调了国家与社会的合作关系，认为“国家能力不应单纯归因于政权建设努力，国家和社会的合作，国家精英和主要社会组织领袖的联盟同样关系到国家自主性的建构和管理能力的发展”[30]。可以明确，在“支配和反支配的竞技场”中，国家和社会之间的分离状态很难建立起一种合作关系。不过，“支配和反支配的竞技场”作为“社会中的国家”的逻辑起点，米格代尔并没有对此作更深层次的分析——这表明“社会中的国家”的理论局限性也是比较明显的。“社会中的国家”的局限性在于刻意回避了“支配”和“反支配”的经济基础，从而把国家与社会的关系完全局限于以市场为核心地位的理论分析框架之中。由此可以进一步追问：假如社会失去了“竞技”的物质基础，那么国家与社会之间这种的“竞技场”是否还会存在？

事实上，有关市场在国家与社会关系中的消极支配作用已在众多经典论著被阐明，这正如美国经济学家道格拉斯·诺斯指出，假如国家以市场作为统治的基础，那么可能因为贪图短期的税收利益而人为地破坏或扭曲健康的所有权体系[31]。不难发现，当理想的社会主义社会扬弃了资本、天赋、地位等不平等要素参与社会分配，市场的持续性支配地位以及高度对抗性的社会关系都将得到终结。换言之，只有社会主义社会才是建立一种现代治理模式的唯一出路。同时，我们也需要认识到，当前中国正处于社会主义初级阶段，其长期性和艰巨性决定了中国需要在全球化的市场体系中为社会发展提供前提和基础，这也意味着当今中国的国家治理不可避免地面临着结构性的挑战。可以明确，坚持走中国特色社会主义的道路，这也正是中国提升国家能力的前提条件以及走向现代化强国的必然选择。在这一过程中，解决行政体系中的结构性问题，加强民众参与政策的制定、实施和监督，预防既得利益集团对国家能力的侵蚀，这些都是当今中国完善国家治理体系的必要措施。

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