放活宅基地使用权的理论逻辑与实现机制研究

张合林 王亚辉

摘 要：基于放活宅基地使用权的理论逻辑，从5个方面探讨了放活宅基地使用权的实现机制，以期促进相关工作的发展。

关键词：宅基地使用权；理论逻辑；实现

文章编号：1004-7026（2019）03-0023-02 中国图书分类号：D922 文献标志码：A

1 放活宅基地使用权的理论逻辑

宅基地“三权分置”是面向乡村振兴战略的重大制度创新，核心是放活宅基地和农民房屋使用权，释放宅基地使用权流转活力，给乡村振兴带来新的制度改革红利，凝聚成为内生新动能，放活宅基地使用权，具有重要的理论基础和内在发展逻辑[1-2]。

1.1 生产关系要适应生产力发展的要求

隨着我国工业化、城镇化和市场化进程的快速推进，现行宅基地管理制度越来越受到挑战，不仅面临宅基地资源稀缺性和闲置性并存、使用权产权残缺和无序流转并存的问题，而且宅基地及房屋保障性功能和财产性功能的矛盾日益凸显。突出保障功能的宅基地制度本意，很大程度上已经异化为农民土地财产权益实现的最大阻碍。可见，现行宅基地制度框架下，限于在本集体经济组织成员范围内，转让宅基地使用权的传统方式，在宅基地资源配置中逐渐失灵。为破解上述难题，宅基地“三权分置”应运而生。宅基地“三权分置”，是在坚持宅基地集体所有、保障宅基地农户资格权的基础上，通过放活宅基地使用权，有效破解了宅基地流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，盘活农村闲置和低效宅基地，显化宅基地财产价值，全面激发流转动力和活力。可见，以放活宅基地使用权为核心的宅基地“三权分置”，是面向乡村振兴战略的重大制度创新，是农村生产关系的重大变革，将有力促进农村生产力发展的发展[3]。

1.2 土地资源优化配置和保护产权主体利益的需要

在现行宅基地管理制度框架下，由于宅基地使用权流转受限，导致存在宅基地资源稀缺和闲置并存的问题，宅基地“三权分置”顺应资源配置原则，放活宅基地使用权，一定程度上缓解了城市建设用地缺口的矛盾，盘活土地资源，提高利用效率。产权不能被转让，一方面意味着该财产不能充分发挥使用潜能，另一方面也增加了产权人财产价值减损的可能。“三权分置”将资格权从使用权中剥离出来，丰富使用权的权能，允许使用权多元化利用，不仅提高了使用权的利用效率，也保障和实现了农民的财产权益。

1.3 现代产权理论和制度变迁理论的要求

现代产权理论认为，对于外部性问题的治理，关键是通过产权的界定和安排来有效实现外部性内在化。土地利用是外部性问题显著的领域之一，现代产权理论重在通过产权安排解决外部性问题，弥补市场机制缺陷。对于解决宅基地资源利用的外部性问题，目前可行的制度是宅基地的“产权分置”，显然，宅基地“三权分置”的核心思想是与现代产权理论高度契合的。根据新制度经济学制度变迁理论，外部利润是推动中国土地市场化改革的主要动力。外部利润无法在现有的制度安排下实现，其可以通过改变当前的制度安排来适应制度环境，进而得到实现。当市场制度的变迁能够满足主体要求时，也就是当外部利润得到内部化时，制度变迁完成。宅基地“三权分置”，是将现有宅基地制度框架下，外部利润内部化的制度创新安排，宅基地“三权分置”是制度变迁理论的必然要求[4]。

2 放活宅基地使用权的实现机制

放活宅基地使用权，要求构建其实现机制，包括宅基地有偿使用机制、有偿退出机制、市场流转机制、利益分配机制和风险防范机制等。

2.1 有偿使用机制

首先，拥有宅基地资格权的农户新申请宅基地的有偿取得，根据地方资源禀赋、占用农用地成本，由村集体自行决定有偿使用费标准。然后，现存宅基地的有偿使用，对于多占、一户多宅的农户，可根据流转性超占和非法超占及超占数量，由政府进行价格引导，村集体制定超占费用标准。

其次，宅基地使用权流转的流转费用，根据流转后的用途不同（经营性或者居住性）制定不同的收费标准，进一步丰富宅基地有偿使用的内涵和形式。

最后，有偿使用费由农民集体收取使用，建立土地专项账户，确保该费用用于农村基础设施和公共服务设施的建设，或者用于宅基地的收储、置换等，定期将收支情况向民众公布。

2.2 有偿退出机制

宅基地的有偿退出是指宅基地资格权的有偿退出。一方面，对于主导部门和退出方式的选择，由于各地区自然条件、社会发展水平的不同，宅基地退出的主导部门、退出模式应因地制宜，采取多样化的策略来鼓励农户退出宅基地，同时对于配套的承包地也应进行相应安排（收回或流转）。另一方面，要合理制定宅基地的补偿标准，不能按照征地价格进行核算，同时应积极探索宅基地退出的多元化补偿方式，如货币补偿、社会保障、住房安置、就业安置等。

2.3 市场流转机制

建立市场流转机制有两种途径，一是宅基地转化为集体经营性建设用地。由于现阶段宅基地改革的试点地区可以进行宅基地使用权抵押，经营性建设用地可以入市，引入市场机制，宅基地作为集体建设用地，若可以转化为集体经营性建设用地在市场上进行流转，不仅放活了宅基地使用权，增加了农民财产性收益，也促进一二三产业融合发展，助力乡村振兴。但是宅基地的流转要符合土地利用总体规划和土地用途管制，政府可制定相关的产业准入清单。二是利用增减挂钩机制，进行宅基地的复垦，复垦结余的建设用地指标在土地交易市场进行交易，该机制一般与宅基地退出制度配套。

2.4 利益分配机制

利益分配机制应兼顾政府、集体、农户3方面的利益。在宅基地“两权分置”或者宅基地“三权分置”的背景下，宅基地的所有权属于农民集体。为此，宅基地使用权流转过程中，应上交部分收益给集体经济组织（从长远看来，若房地产税开征，当地政府也可获得从居住用地转为工商业用地较高的房地产税收入）。

2.5 风险防范机制

①宅基地有偿退出应与社会保障的完善衔接；②建立农村宅基地使用权流转风险保障基金；③探索建立有效的抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制；④鼓励政策性银行为村集体经济组织提供中长期贷款，用于闲置宅基地收储、土地整治、配套设施建设等支出。

3 结束语

宅基地“三权分置”是一项面向乡村振兴的重大制度创新，其宗旨和关键是在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，放活宅基地和农民房屋使用权，盘活宅基地资源，提高利用效率，增加农民财产性收入，有其重要的理论基础和内在发展逻辑。

参考文献：

[1]王莹.适度放活宅基地使用权释放宅基地流转活力[J].上海农村经济，2018（3）：31-33.

[2]陈振，罗遥，欧名豪.宅基地“三权分置”：基本内涵、功能价值与实现路径[J].农村经济，2018（11）：40-46.

[3]宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论，2018，36（4）：142-153.

[4]董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（3）：4-9.