我国城投公司现行融资问题研究

刘佳迪 周莉

近年来，随着我国城市化进程的飞速发展，各地城市基础设施建设规模不断扩大，基础设施等公共产品需求巨大，而地方政府由于其财政投资不能满足城市基础设施建设的巨大需求，背负了巨大的债务。融资平台公司作为基础设施建设的主要承担者，在一定程度上担负着政府投融资功能，而城市建设投资公司作为地方政府融资平台的代言人，更面临着严峻的融资问题，如何拓宽和创新融资模式，突破城市基础设施建设中的资金短缺的“瓶颈”，至关重要。

一、城投公司定义

城投公司作为政府投融资平台和资产市场化的载体，具有经营基础设施的实力和权力，对资产配置起到优化作用，具有保值增值作用。計划经济体制下，城市建设的决策、投资、经营、管理等职能均集中在政府部门手中，基础设施建设完全是政府行为，城投公司成立后，基础设施建设的融资、建设等职能转移到城投公司手中，城市建设中的政府行为转变为企业行为。

一般情况下，城市基础设施项目共包括三大基本类型：

（1）经营性项目，有一定的收费、还贷能力，能从中获取利润，可以市场运作的方式来合理配置，获得投资回报，偿还债务的能力非常强，如市政收费道路和桥梁等。

（2）准经营性项目，主要包括竞争性基础设施项目和竞争性公益项目，如供水、供气、医疗、教育产业化、轻轨系统等。这类项目建设周期长、资金投入多、风险大，可部分收回投入成本，依靠市场机制达到供需平衡，需要政府适当参与，贴息或给予政策优惠，并且应以控股和参股等方式进行干预。

（3）非经营性项目，是指旨在实现社会目标和环境目标，为社会公众提供产品或服务的非盈利性投资项目，包括教育、医疗卫生保健、环境治理等项目。这些项目不能靠自身能力收回投资成本，难以发挥市场机制作用。

二、我国城投公司现行融资问题

（1）企业定位不明晰，权资不统一

作为投资主体，政府既是投资者，又是经营者，政企不分，在竞争性项目上存在着用行政指令代替投资决策现象，有些城投公司属于国企，政府附属机构的色彩极其浓厚，只能建设项目，无法开展管理工作。由于城投公司在企事业、行政单位之间的处境极其尴尬，很难继续开展投融资工作。长期以来，基础设施项目存在诸多问题，如效益非常差、决策失误较多、结构不合理等，实际上都和“政企不分”存在一定的关联，投资效率不可能在短时间内得到快速提高。

（2）城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散

城市投融资活动是一个连续有机的整体，需要由统一的政府机构进行管理，整体把握整个投融资平台的运作，但目前城市投融资活动被人为割裂，陷入由计委、财政局、国有资产管理局、建设局、交通局等多个职能部门“条块分割”管理的局面，对投资活动的开展产生一定的影响，无法达到有效衔接各环节的效果，而且对总体决策也会产生一定的负面效应，根本不能发挥其应有作用。

（3）偿债机制不健全，缺乏中长期规划和风险防范体系

1.突击式融资，缺乏战略性。政府在对基础设施进行融资时没有充分考虑到城市规划的长期性战略部署，而是突击对融资平台下达融资任务，导致融资平台只能力争短时间内迅速融入到资金，无法充分考虑融资成本，极易造成融资成本过高问题。

2.项目贷款的借款主体、还款主体、抵质押物不明晰。融资平台实际在使用资金，而地方政府却是信用主体和还款主体，虽然抵押物在名义上归属于银行，却是地方政府有关部门拥有实际处置权，项目贷款的责权利处于不对等的局面。

3.政府信用难以确保贷款的如期偿还。政府承诺以财政为融资平台担保，将贷款本息列入财政预算支出，但这并不表示政府一定有能力完全兑现信用，一旦地方政府信用无法兑现，将会给银行带来巨大贷款风险。

三、地方政府投融资平台转型

（1）撤销转贷型城投

转贷型城投，指的是主要负责资金筹集，然后拆借给地方政府的城投公司，还款来源主要依靠地方政府。由于不从事具体的业务，只是地方财政举债融资的通道，这种类型的城投又被称为“空壳类”平台公司。随着地方政府债券发行、PPP模式的推广，地方政府对转贷型城投的依赖降低，加之对违规举债的问责不断升级，转贷型城投很可能的命运是被撤销。

（2）根据业务，重组整合

重组整合是转型的重要方式，主要方式有以下四种：

1.合并城投。组建新的综合性集团对于辖区内拥有较多城投公司，而且业务比较分散的地区，可以将业务相同或者互补的城投公司合并，组建新的综合性城投集团。

2.以大并小，做大做强大型城投。这种方式易于操作，便于战略转型，容易落实地方政府的转型政策，对于大型城投而言，注入其它城投后业务多元化，通过产业链整合、业务协同等方式，降低成本，提高融资能力。

3.多家城投重组整合，成立一批新城投。对于辖区内拥有多家城投公司，且不同城投公司有业务重叠的地区，可以通过股权划拨的方式，将业务相同、相似，或者互补性较强的板块重组整合，成立一批新的城投公司。

（3）开辟新业务

1.实体投资

城投公司市场化转型之后，与一般的生产经营性企业一样，面临着竞争。同时，可能还需要继续承担一些兼具民生性质的任务。在这个过程中，如何在兼顾公益的同时追逐利润最大化，是城投公司需要考虑的问题。

2.开展金融业务

银监会要求各银行业金融机构按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，管控地方政府融资平台的贷款风险。地方投融资平台大规模债务风险的积聚，是引发当前地方政府债务危机的重要隐患。在治理和防范地方政府债务风险的同时，地方投融资平台对地方政府造成的隐性债务风险不容忽视。