深入推动京津冀协同发展的思路与举措

王双 董微微

2019年1月习近平总书记亲临京津冀三省市视察并主持召开京津冀协同发展座谈会，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下作出的重大决策部署，是重大国家战略。实施5年来，京津冀协同发展取得显著成效。然而，京津冀协同发展仍存在着城市群内部中小城市之间发展差异较大、传统产业转型升级存在压力、基础设施和公共服务差距明显等问题，亟待通过进一步优化城市群结构体系、贯彻新发展理念、强化基础设施领域深度合作、实现生态环境的共治共享、推动体制机制创新等加速京津冀协同进程、夯实京津冀城市群建设基石。

一、京津冀协同发展面临的问题与障碍

1.京津冀城市群的城市体系结构不合理。国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）以城区常住人口为城市规模划分依据，京津冀城市群内常住人口在1000万以上的超大城市包括北京、天津、保定、石家庄4个，人口在500万以上的特大城市4个，为邯郸、唐山、沧州、邢台，人口在300万到500万之间的大城市5个。京津冀区域整体功能布局不够合理，保定、石家庄两个次级中心城市的发展水平与京、津之间的差距较大，两市生产总值之和为北京的40%、天津的56%，两市人口规模总和与北京相近。同时，特大城市与大城市的发展水平有待进一步提升，人均地区生产总值处于较低水平，城市网络发展需进一步完善，其辐射带动力仍需进一步强化。中小城市的支撑功能相对较弱，制约了对区域内产业、人才和资源的承接能力。京津冀都市圈尚未形成合理的劳动力分工与市场分工的多中心城市结构体系。

2.城乡之间、农村之间差距显著。京津冀地区二元经济特征明显，城乡收入差距依然较大。一般认为，城乡收入比达1.4∶1，则城乡关系为最优状态。河北省城镇居民人均可支配收入分别约相当于京津的48.95%和75.59%，农村居民人均纯收入分别约相当于京津的53.14%和58.33%。从京津冀大区域城乡差距来看，河北省农村居民人均纯收入分别相当于京津城镇居民人均可支配收入的21%和32%，城乡收入比达4.8∶1和3.1∶1。

3.传统产业转型升级压力较大。津冀的产业结构体系具有较高相似度，尚未形成分工协作的产业结构体系。以石家庄、衡水、沧州与静海为例，三次产业结构具有一定程度的相似性，都处于产业发展过程中第二产业比重相对较高的阶段。尽管石家庄市第三产业比重超过第二产业，但服务业对地区生产总值占比尚未达到50%，天津静海第三产业比重刚刚超过50%，服务型经济仍处于发展当中。衡水、沧州等中小城市产业基础薄弱，在环保压力下，钢铁、纺织等传统产业面临转型升级压力。天津静海也同样面临钢铁产业转型压力，新旧动能转换期，产业替代和更新过程中，新興产业和高新技术产业支撑作用尚未形成，具有较强创新能力的产业集群和高端产业链的形成需要一定时间，即便一些进入国际产业链的部分产业，也由于创新能力有限，仍处于“微笑曲线”的低端。

4.基础设施和公共服务建设存在差距。河北省衡水市和沧州农村基础设施建设滞后，医疗卫生、社会保障等公共财政支出较低，民生改善和社会建设任务艰巨。不同城市之间基本公共服务落差较大，特别是农村地区，脱贫攻坚任务依旧艰巨。在农村交通基础设施建设、农村人居环境、生态环境等方面，河北省农村仍存在很多不足，农村适龄儿童教育支出在农民消费支出占比较高，推进城镇化建设、提升农民收入、改善农民生活的任务依旧艰巨。

二、推进京津冀协同发展的思路与举措

1.加快中等城市建设，优化京津冀城市群结构体系。优化京津冀城市群空间结构，加大中小城市建设步伐，构建大中小城市群结构体系。打造世界级城市群，是京津冀协同发展的总体定位和总体目标。京津冀城市群超大城市和小城镇之间，缺乏中等城市的连接和支撑，城市断层带来城市群的两极分化，弱化了超大城市的辐射带动作用，使得中小城市发展缺乏后劲。优化京津冀城市群结构，促进城市群发展质量的提升，推动京津冀区域协同发展，关键在于重点发展中等城市。中等城市同时具有大城市和小城市的优点，既可以防止大城市病的产生，也利于解决了小城镇过于分散的缺点，集中利用资源。

在《京津冀协同发展规划纲要》的基础上细化城市间的具体分工，积极发展中等城市，以建设京津冀世界级城市群为目标，积极整合区划，优化城镇空间布局，拓展沿河沿海发展空间，倡导集约发展，构建核心城市、中等城市、特色乡镇为主体的多层城市体系。对京津冀三地而言，面临河北的历史性发展与北京的非首都功能疏解双重机遇，既要加强利用首都的科技、人力资本资源，又要加强同河北在城市开发、中等城市建设等领域的合作，提升京津冀腹地载体能力，激活整个城市群的经济发展，实现区域整体价值提升。围绕雄安新区开发建设，深化京津、京雄、津雄等合作，推动中关村、滨海新区与雄安的深度合作，在高端产业、科技创新共同体、港路联运、自创区合作和自贸区外溢等方面，形成京津冀区域的良性互动发展格局。

2.以新发展理念推动京津冀区域形成高质量发展产业体系。加快推进创新驱动战略，构建京津冀面向高质量发展的创新驱动机制，打造市场导向的京津冀协同创新体系。加强区域产业互动，积极引导区域产业梯度转移，利用绿色金融、财政补助、政策扶持等多种手段，实现各地产业结构的优化升级与低碳发展，推动京津冀地区新能源产业发展，加快建设低碳城市、低碳建筑、低碳社区等。加快区域的开放融合发展，加快产业协同发展的步伐、协同建设自贸区与自贸港、协同实施“一带一路”。坚持共建共享共治，提升京津冀城市群发展获得感，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态治理体系。

构建错位发展、功能互补的产业结构体系。改造提升传统产业、大力发展新兴产业、积极发展现代服务业，构建高质量发展产业体系。北京应主动“瘦身”，真正“舍得”，积极调整疏解转移一部分功能，发挥好科技、人才、国际交往的优势，提高新技术的研发能力和水平，构建世界级城市群核心城市应具备的现代化发达经济结构。天津充分利用港口、商贸优势，要通过产业链上、中、下游的分工，为京津冀协同发展夯实产业基础。河北则利用好地域空间、资源环境、人力资源等优势，实现京津两地科研成果的产业化。

3.推进基础设施领域深度合作，实现基础设施的互联互通。京津冀城市之间的基础设施建设和便利通达性对于推进京津冀协同发展具有重要作用。加快京津冀城市群交通一体化建设，按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和服务现代化水平，建立统一开放的区域运输市场格局。

重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京新机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全绿色可持续交通。同时，首都第二机场建设也为三方空港经济的协同发展提供了契机。在港口建设方面，虽然天津和唐山之间似乎存在着竞争，但随着顶层设计的推进，可以化竞争为合作，共同推动临港经济成为城市群新的增长点。

4.推进生态环境领域的合作，实现生态环境的共治共享。良好的生态环境是世界级城市群的重要特征，也是城市群发展的立身之本。京津冀城市群自然空间分布非常明显，因此更需要实施差别化发展战略，促进生态空间、生产空间、生活空间协调发展。

京津冀城市群的生产空间和生活空间主要集中在城市化地区，而且相互交织在一起，应按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，打破行政区域限制，控制开发强度，调整空间结构，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。对于生态功能区，要坚持保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，探索推进横向生态补偿机制建设，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。

5.推动体制机制创新，形成京津冀协同发展合力。京津冀协同发展必须通过加强区域之间的合作打破行政壁垒，在更大的空间范围内解决区域经济发展中出现的问题，形成区域经济发展的合力和新动力。在推动京津冀区域发展过程中，由于目前的体制机制仍然存在着问题，导致区域发展出现了一些不协调的现象，建立有效激发各地发展活力和动力的体制机制是京津冀协同发展进入快车道的保障。

要明确北京作为核心的引领和带动作用。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，北京作为京津冀协同发展的核心，应不断提升其辐射带动能力。更加注重经济发展质量，优化产业结构，加快向高端化、服务化、集聚化、低碳化、融合化的方向发展，努力形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构，建立一体化的市场机制和制度保障。

要减少行政配置资源，鼓励企业跨行政区的购并。通过成立跨区域管理機构统一规划，采用政府引导、市场化运作方式构建城市产业体系，协调各区域产业发展，是国际重要经验。从区域协同发展的大局出发，设立跨区域的产业指导委员会，根据各城市的区域条件和产业结构特征，实施差别化和动态化的产业政策，调整产业布局和发展方向，形成错位发展与高效协同相融合的新型产业分工体系。

本文系中国社会科学院京津冀协同发展智库招标课题“京津冀共享发展的体制机制研究”（201706B）的阶段性成果之一

作者王双系天津社会科学院城市经济研究所所长、副研究员;董微微系天津社会科学院城市经济研究所副研究员

责任编辑：王素娟