武汉市城市更新改造涉及拆迁信访有关问题的研究

【摘要】近年来，武汉市围绕建设国家中心城市，抢抓城市发展机遇，举全市之力，大规模推进城市更新改造，尤其是针对历史形成的大面积城中村，采取了一系列积极有效的举措，城市更新建设取得了巨大的成绩。但与此同时，由于部分工作存在超支赶进的现象，其间也引发了一系列的拆迁矛盾。本文结合武汉市的情况，通过全面审视改造工作当中的政策做法，分析信访矛盾产生的原因，并就后续如何妥善应对提出了有关建议。

【关键词】城市更新;城中村;信访

武汉市因城市建设需要，近年来大规模实施城中村改造，拆迁规模巨大，由此引发了一系列的拆迁矛盾。当前各级各部门承担的行政复议、信访举报、司法诉讼等任务非常繁重，社会维稳压力突出。经梳理发现，当前武汉市面临的拆迁信访问题主要呈现“三集中”的特点，集中在特定历史阶段、集中在特定区域、集中在特定人群。问题产生的主要原因是当事人对改造拆迁补偿不满意，进而质疑改造工作中适用的政策。

1、基本情况

实施城中村改造是武汉市在历史时期，为抢抓城市发展机遇，大力开展“两型社会”综合配套试点而做出的重大战略决策。此项工作自2004年开始启动，其间经历了平稳推进、大干快上、转型过渡等3个主要阶段，改造范围从二环内为主，到实现主城区全覆盖，历时近12年的时间。截至目前，武汉市通过土地市场累计供应了91个城中村，174个项目（包），成交土地面积约2130公顷，规划建筑面积约7737万方，成交总金额约1645亿元。

从整个改造进程来看，2009-2011年是武汉市城中村改造的高峰时期，量大、时间紧、且供地批次集中。当时，为完成武汉市确定的年度绩效目标，各级各部门按照“改革创新、先行先试”的原则，积极支持、实施项目审批绿色通道，探索采取了“边报地边挂牌、准净地供应、捆绑挂牌”等做法，加快推进项目挂牌工作。从实施效果来看，这是改造工作中克难攻坚的必经阶段，采取一些超常规的做法是符合历史情况的，且效果立竿见影;但是，不可否认的是，随着这些挂牌项目后期逐步进入拆迁实施阶段，因拆迁工作引发的矛盾开始集中暴露。比如，在此期间挂牌成交的唐家墩村、姑嫂树村、贺家墩村、鲩子湖村等等，均是当前拆迁信访矛盾的重灾区。

2、存在的问题及原因分析

因部分拆迁矛盾长期得不到解决，当事人反映强烈，群体性事件也时有出现，且有不断升级的态势。而城中村改造历史时期的一些特殊做法，往往成为拆迁户矛盾反映的焦点。

分析问题产生的原因，主要是武汉市在城中村改造工作中，采取了“边报地、边挂牌”的做法。其主要目的是通过先挂牌筹集改造资金，尽快推进征地拆迁和解决村民安置还建。从严格依法行政的角度来看，程序上存在一定的瑕疵，群众反映的问题确实客观存在。但是，上述做法是武汉市在特定历史时期，为实现城市跨越式发展而采取的特殊的、超常规做法。

2.1城中村改造历史包袱较重，资金瓶颈问题突出。武汉市城市建设欠债较多，历史形成的城中村规模巨大，且大多位于城市核心区域，社会综合治理问题突出。在政府财力有限的情况下，通过先挂牌筹集改造资金，这种做法是符合武汉市实际的。

2.2开展两型社会试点，抢抓城市发展机遇的需要。武汉市是国家“两型社会”综合配套改革实验区，在历史机遇面前，按照先行先试的要求，积极开展政策创新，且城中村改造所有政策都是按照封闭运行、风险可控的原则审慎实施的，试点的有关情况得到了有关部门的认可和支持。

2.3政策设计始终坚持保障群众利益，确保风险可防可控。一是项目挂牌前，土地征前告知、确认等相关程序已经履行到位，确保群众充分知晓，能够及时反映相关意见;二是项目挂牌严格遵循“公开、公平、公正”的原则，主动公开具体信息，接受群众监督;三是按照把关后置的要求，严格按净地签订出让合同，确保项目完成拆迁补偿，最大限度保障群众利益。

3、当前面临的形势

武汉市前期受理的各类拆迁信访案件，虽然大部分得到了法律部门和上级机关的理解和支持，但是，随着国家依法行政更加严格，武汉市城中村改造面临的形势愈发严峻：

3.1城中村改造进入矛盾高发期。武汉市城中村改造是通过先挂牌筹集资金、再实施改造的，经过2009-2012年城中村目标任务攻坚阶段，前期大量已挂牌城中村项目正处于改造实施的高峰时期，土地及房屋征收补偿引发的矛盾大量涌现。

3.2国家土地管理日趋严格，城中村改造政策风险加剧。城中村改造历史时期的一些特殊做法，若不及时调整，继续执行下去，后续可能会面临一定的政策风险。

3.3司法环境发生深刻变化，对依法行政提出了更高要求。随着依法治国的不断深入，司法机关对案件审理的要求不断严格，协调难度越来越大。

4、有关建议

4.1及时调整改造政策。鉴于国家土地管理日趋严格、国家依法行政要求越来越高等现实情况，城中村改造工作应及时转换工作思路，调整工作节奏，尤其是在政策制定问题上，应严格遵循国家土地管理的政策要求，在充分考虑当前面临问题的基础上，进一步加大政策研究力度，对原有政策进行规范完善，确实把城中村改造这件大事、难事做好。

4.2妥善应对历史遗留问题。对于群众反映的拆迁信访问题，政府行政部門应充分理解、正确对待。对群众反映的合理诉求，应及时研究解决;对确实不合理的，要仔细甄别、审慎研判，同时做好宣传解释工作。在工作机制上，应建立由市政府城市更新主管部门牵头，纪检、公安、城管、国土规划、工商等部门参与，协同配合、上下联动的工作机制，确保形成合力，及时化解矛盾，维护社会稳定。

4.3加强沟通解释。对于改造程序上存在瑕疵的城中村项目，相关部门应及时组织梳理，深入开展专项研究，提出处理预案。对于能够整改的，应理性立行立改;结果具有不可逆，确实无法整改的，应主动加强与上级部门、司法机关的沟通、汇报，提请对历史时期抢抓机遇的创新做法，给予支持和理解。

作者简介：

陈洁，武汉市土地交易中心，湖北武汉。