药品强制许可与国家利益建构*——以雅培公司纠纷案为例

曾瑞声

1 国家利益如何建构

国家是国际关系的主要行为体。国际体系和结构成为国家间互动和实现利益的平台。国家利益的形成不仅会受到国际体系、结构的影响，国内政治也会对国家利益的形成产生巨大的推动作用。根据建构主义观点，国家作为国际关系的“施动者”[1]，其立足于国家本身。国家的物质条件(如地域、人口等)以及精神条件(如文化、政治过程、意识形态)构成了施动者的行为基础。因此，国家利益的形成也有其内源性的一面。

国内的私人利益部门是形成国家利益主要的内源性动力。这些私人利益部门同时也是著名的跨国行为体。为了保护他们的跨国利益，私人利益部门通过其国内政治代表倡导和游说将自己的利益捆绑至国家的国际行为之上，从而建构了国家利益。

既然国家利益是可以建构的，那么建构的具体过程是怎样的？建构国家利益的影响因素有哪些？跨国行为体在国家利益建构的过程中扮演什么样的角色？相关性最强的影响因素有哪些？下文通过对雅培公司与泰国政府的强制许可纠纷案例分析，回答上述问题。

2 文献综述

美国的医药产业如何影响国家利益的建构，研究的落脚点集中在医药产业的政治行为之上。对美国医药产业的政治行为研究大多围绕其政治捐献和政治游说进行展开。早期在1993年关于美国医疗改革大讨论中就有研究文献讨论国内政治对医药价格的影响。研究学者通过经济模型分析最后得出结论：政治行为与医药价格之间存在一定联系但是影响较少[2]。也曾有非政府组织在2001年发布研究报告考察制药公司的政治游说行为在相关医药政策发布前后的变化情况[3]。约翰·亚伯拉罕在2002年从政治学视角揭示了制药公司通过“旋转门”将其政治诉求渗透到国家的政治核心层[4]。2004年，史蒂芬·莱德等[5]对医药产业的政治游说情况进行了总体描述，揭示了制药公司雇佣的说客对美国政治的强大影响力。2005年，大卫·亨利[6]撰文对美国医药产业愈演愈烈的政治游说发表其个人看法，认为制药企业通过政治游说不仅影响国会立法保护其国内利益，还间接影响政府行为推动美国与他国签订自由贸易协议从而保护其海外利益。近年来，有学者研究医药利益集团如何通过政治捐献和公关来影响美国的选举政治，并预言制药企业的政治捐献和游说会在以后的选举政治当中会更加白热化[7]。综上观点，学者更多的是关心产业部门或者利益集团的政治行为如何影响美国国内政治结果，而对产业部门或者利益集团如何通过政治手段建构国家利益，如何推动国家在国际问题上实现其跨国利益方面的研究甚少。

本文着力于私人利益部门推动国家利益的形成，进而影响国际关系进程的实证研究，力图明确影响国家利益建构的变量。

3 国家利益的建构过程

3.1 国家利益的内核：私人利益

克力芝(洛匹那韦/利托那韦胶囊)是第二代抗艾滋病基因药物，其有效成分为蛋白酶抑制剂。克力芝由雅培公司研发、生产，由于能有效抑制艾滋病转录病毒，所以它成为雅培公司的拳头产品，每年为雅培公司贡献非常可观的经济收益。

雅培公司是一家研发型药业巨头。克力芝只是雅培公司成功地将药物研发转化为商业利润的案例之一。公司投入巨大的科研经费推动创新性药物上市营销从而获取巨额的利润。纵观雅培公司的全球研发、销量及利润，药物科研创造利润的力量实在惊人：仅2018年雅培公司实现了305亿美元的销售额，全年投入研发费为23亿美元，占总销售额的7.54%；2014年～2018年五年的数据表明，雅培公司的研发投入与总销售额的比值衡保持在0.7∶10左右[8]。

雅培公司的成功也只是美国医药产业的一个缩影。医药产业是美国的支柱产业，其之所以能够蓬勃发展，其实雅培公司早已给出答案，即以高端科研不断地推陈出新的经营战略为美国医药产业带来非常可观的经济收益。研发与经济利润在美国医药产业中表现出极强的相关性，因此保护科研创新成为美国医药产业现实经济利润的首要前提。

3.2 私人利益的保护机制：政治捐献与游说

美国医药产业强大的私人利益是客观存在的，同时该私人利益又是以高端的科研为支撑。然而，作为医药科研成果的载体——药品，其本身应具有相对容易的可达性。如果没有完善的保护机制，那么科研的成果和产品又很容易被盗用和侵蚀。因此，美国医药产业的巨头们在为自己的私人利益寻求保护方面保持着极强的冲动。政治捐献与游说在满足美国医药产业巨头们寻求利益的“保护伞”上发挥出诱人的工具性价值。

政治捐献与游说是美国政治舞台不可或缺的一部分。个人或利益集团通过政治捐献与游说影响国家立法，从而获得保护自身利益的合法性。医药巨头都是操弄政治捐献的佼佼者，它们每年都非常慷慨地向共和、民主两党及其议员捐款。以雅培公司为例，每年该公司都会在其官方网站上公布政治捐献的具体情况。政治捐献的目的非常明确，就是要编织一张利益保护网。雅培公司毫不掩饰其对政党及党员捐献的政治动机：“我们的政治捐献不是随心所欲的行为，而是有严格的标准导向。捐献对象的政治立场、地缘利益的问题、竞选的成功率、对政治献金的需求等方面都是需要认真审视”[9]。

除政治捐献以外制药公司还雇佣顶级的政治公关公司和说客为其服务——“华盛顿国会山门道里最大牌的游说者大多数都是制药公司的‘政治代理人’”[10]，制药公司为此支付大量政治美元。图1为www.opensecrets.org网站公布的1998年～2011年雅培公司聘请公关公司和政治说客的支出情况。

图1 1998年～2011年雅培公司聘请公关公司和政治说客的支出情况

从各年的政治游说支出费用趋势来看，2005年～2007年出现“V”型反转。这与2007年克力芝在泰国遭受专利强制许可有关。从2006年起雅培公司加大了政治游说支出，力图通过政治游说推动政府在保护本公司的全球利益问题上有所作为。据统计，2000年政治说客发布有关医药问题的报告有2 542份，其中有2 403份涉及药品价格问题[3]。

3.3 私人利益上升为国家利益

政治捐献和游说为私人产业部门建构利益保护盾牌提供了有效的工具和手段。各利益集团或个人通过政治捐献和游说将个人利益包装成国家利益从而获得更强大的合法性来保护自己的全球利益。以上假设需以政治捐献和游说的有效性为前提。考察政治捐献和游说的有效性，需对具体的过程予以研究并厘清影响国家利益形成的若干变量。

3.3.1 私人利益受到损害

泰国政府未对克力芝实行强制许可前，“克力芝的价格是每月约6 000泰铢。这意味着一个病人每年要花72 000泰铢。全泰国估计有5万艾滋病病人需要该二线抗艾滋病药，所需的预算约为36亿泰铢”[11]。克力芝的定价远超过泰国政府能够承担的范围。2007年1月26日泰国政府对克力芝发出强制许可通知，雅培公司的利益受到严重挑战。

3.3.2 政治公关

除了于2007年3月13日撤回7个新药在泰国的注册申请(其中包括克力芝的热稳定剂型)等实质性对抗之外，雅培公司在美国国内展开足以令药业游说者为之欢呼的政治公关。2007年3月15日，在雅培公司撤回7个在泰国的专利注册申请后的第三天，以亚当·斯密和让·凯特为首的12名共和党议员致信美国贸易代表苏珊·施瓦布以保护知识产权为理由反对泰国的强制许可[12]。表1为www.opensecrets.org网站公布的雅培公司对议员的政治捐献情况，该12名国会议员除布拉德·埃尔斯沃思以外，其余的11名议员在2006年～2010年都接受过雅培公司的政治捐款。

表1亚当·斯密等11位议员接受雅培公司政治捐献的情况(单位：美元)

议员2006200820102012亚当·斯密0300050002000让·凯特05000100002500阿特·戴维斯0750000梅利莎·宾672313550110000艾伦·托斯切尔35001000010000约翰·天纳0650015000约瑟·克劳斯06500100000艾伦·保德05000100000杰姆·马瑟森0800080005000乔·考特妮0750065002500罗恩·克莱因0900065000

从表1可以发现，在2006年以后雅培公司对各位议员的政治捐款都有所追加。这可以理解为对11位议员在维护雅培公司利益上积极作为的回报。

雅培公司的政治捐献策略为“双轨制”，即政治献金惠及共和党和民主党。因此，除了共和党议员外，民主党议员在维护雅培公司知识产权利益问题上也不遗余力。2007年3月20日，参议员乔·李伯曼等5名民主党参议员共同致信美国贸易代表苏珊·施瓦布，除谴责泰国政府滥用强制许可外，还敦促苏珊向泰国政府施压迫使其在知识产权问题上作出让步[13]。该5名民主党参议员也和雅培公司在金钱政治上有着千丝万缕的联系，其中汤姆·卡波从2005年～2010年四个选举年度共接受雅培公司政治捐款3万余美元[14]。

通过利益集团向政府传递本公司的意图也是雅培公司政治公关的策略之一。在泰国宣布对专利药物施行强制许可以后，共有5个美国国内组织向其政府施压要求制裁泰国政府。该5个组织为：美国药物研究与生产商协会(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America,以下简称“美国药协”)、美国企业研究会(American Enterprise Institute)、美国商会(U.S. Chamber of Commerce)、美国创新(USA for Innovation)、太平洋研究院(Pacific Research Institute)。雅培公司在2008年、2009年均为美国商会、美国药协会员，两年间，雅培公司对美国药协独立经费委员会的政治捐献超过10万美元[9]。

3.3.3 反对的声音

雅培公司的政治公关并不是一帆风顺的，其间还受到不少国内外的阻力：亨利·维克蒙等34位议员在贸易代表办公室将泰国列入《301特别报告》(2007)的优先观察名单后向其致信，要求重新考虑该决策的合宜性，信中认为贸易代表办公室的行为具有报复性质[15]。

除受到来自本国议员的反对声音以外，雅培公司还受到国内外民间机构的强烈抗议。雅培公司在芝加哥举行2007年年会受到艾滋病行动者、全球艾滋病联盟、美国医学生协会、巴黎行动者等非政府组织的强烈示威抗议[16]。艾滋病行动者呼吁全球抵制雅培产品[17]。巴黎行动者破坏了雅培巴黎公司的网站；雅培公司扬言要对其进行起诉， 事件最后以雅培公司撤诉得以解决[18]。

3.4 国家利益的实现

悉心的政治捐献和强大的政治公关、游说带来了雅培公司希望出现的结果。除美国政府召见泰国驻美国大使这样的即时反应之外，经过国会及民间社会不断施压，美国贸易代表办公室将泰国列入《301特别报告》(2007)[19]的优先观察名单当中。此举释放出一个强大的负面信号——美国即将要取消泰国的关税普惠。关税普惠一旦取消，泰国出口产业即会陷入困境进而影响国内经济。美国贸易代表办公室在2008年还发布了年度贸易障碍评估报告[20]，遣责泰国的强制许可行为会破坏创新力。甚至美国总统顾问蒂姆·吴也对外强调美国需制订政策以针对泰国的强制许可并促进相关国际法的修订[21]。美国国会也正在考虑修改贸易法，主要议题涉及专利及发展中国家的药物可及性问题[22]。

泰国面对强大的外部压力也并非一意孤行。泰国政府总理拉素在面对美国系列举措下，同意花60万泰株进行国际政治公关以改善泰国的国际形象[23]。

4 解决问题：建构国家利益的变量

国家利益不是一个平面的结构，它是一种利益复合体，并在各个层面上多维地展开。国家利益的这种特点取决于它的建构过程。从雅培公司与泰国政府的药品强制许可纠纷来看，国内的政治制度、政治过程在国家利益建构问题上起着举足轻重的作用。美国特有的金钱政治为私人利益部门寻求合法保护提供天然的渠道。政治捐献将私人利益包装起来随即贴附上国家身份的标签并美其名曰“国家利益”。由于美国国内政治制度的合法性使然，私人利益部门从不避讳他们参加政治捐献游戏的动机和目的。正如雅培公司毫不忌讳地将每年的政治捐献对外公布一样。不单只是雅培，其他大型药企都会这样做。

政治游说成为了私人利益部门向政府部门传递个人意志不可或缺的链条。这些具有百年历史的制度链条拉扶起庞大的政治公关产业——公关公司、说客就是政治公关产业中最为普通的存在形式。他们确实能够把私人利益部门的意志注入到政府当中，从而左右国家的行为。另外，政治游说可以将私人利益部门的意志渗透到国家层面的各个领域——立法、司法、行政。雅培公司通过政治公关将其利益诉求灌输到国会立法议员处，一方面可以引导国会立法从而获得更为坚实的正当性，另一方面以国会议员为信息传导中介，将自家的利益诉求呈递到政府部门处从而形成国家利益。

私人利益部门、国内政治制度、国内政治过程是建构国家利益的重要内源性变量，除此之外，非国家行为体的影响力量也不容忽视。从雅培公司与泰国政府的药品强制许可纠纷案来看，非国家行为体对国家利益的建构可以产生一定的作用力。美国医学生协会、巴黎行动者、艾滋病行动者、全球艾滋病联盟等非政府组织与跨国行为体(雅培公司)的国际政治博弈也确实可以影响国家利益的建构。