基于“双失灵”视角的农村集体建设用地流转研究

(南京农业大学 江苏 南京 210095)

一、绪论

随着城市化进程的推进和经济社会的发展，城镇建设用地紧缺问题日益严重，人们将目标投向数量庞大的农村集体建设用地。农村集体建设用地可以作为城市发展的支撑，农民也能通过其流转获得资产收入，为融入城市化的进程奠定基础。但农村集体建设用地能否流转及如何流转，成为近年争论的焦点。市场与政府作为“看不见的手”与“看得见的手”是两种资源配置的手段，二者同样作用于我国的农村集体建设用地流转过程之中，但流转中存在着严重的“双失灵”问题，严重影响着农村土地资源的配置。探索双失灵的原因，从而找到解决“双失灵”问题的对策，对于提高农村土地资源配置，推动我国城镇化进程具有重要意义。

二、我国农村集体建设用地流转中的“双失灵”现象

(一)市场失灵现象

市场的正常运作需要清晰的产权、完全竞争、没有外部性、公共产品数量不多、不存在短期行为、不确定性和不可逆决策等[2]。如果这些条件不能满足，市场就不能有效配置资源，从而出现市场失灵。

1.市场失灵Ⅰ

在我国农村集体建设用地产权主体不明晰、产权权能缺失的情况下，市场机制无法充分发挥作用，出现了集体建设用地流转中的市场失灵Ⅰ。

尽管我国《宪法》、《土地管理法》等重要法律都明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是“集体”如何界定，集体与农民之间的关系如何，法律规定并不明确。由于农民和集体之间关系的模糊，农民不能成为土地财产的主体。加上中国大部分地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，因此造成集体建设用地产权主体虚置。

1986年《土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除非法建筑物，并对当事人处以罚款”。1998年修订的《土地管理法》，也没有突破上述规定的条文。这些条文限制了集体建设用地作为市场交易的一方，将农村建设用地流转与市场隔绝开，严重阻碍了农地资源的市场化配置。

2.市场失灵Ⅱ

由于我国政府的过度干预加上法律的滞后，当前集体建设用地流转市场很不健全。首先流转市场尚未建立，其次缺乏良好的中介组织，再次存在隐性市场的自发性，从而导致市场机制本该具有的资源配置功能无法充分发挥或不能有效发挥，出现功能障碍即市场失灵Ⅱ。

目前，我国农村集体建设用地流转市场仅限于由集体组织与农民自发形成的隐性市场，鉴于其自发性、零散性、无序性，使得流转不能最大化地体现土地作为稀缺资源的经济价值，致使农村土地资源配置的无效率或效率不高。由于农村集体建设用地流转缺乏规范性，加之缺乏良好的中介服务组织，使得违背农民意愿强行流转、损害农民合法权益的情况尤为严重。

(二)政府失灵现象

1.政府过度干预

在现行的土地管理制度下，我国农村土地资源以政府配置为主，集体建设用地必须先通过国家的征收转为国有，才能够进行流转。政府这种对一级市场完全没有竞争的垄断行为，使政府丧失了对效率、效益及社会福利的追求，也因为政府的干预，严重扭曲了土地价格和市场的运行机制，使得市场无法在农村土地资源配置中发挥主导作用，进而导致了集体建设用地流转效率低下及耕地资源的大量流失。除此之外，政府职能定位不准及错位管理会严重影响农地的合法及有序流转，例如征地的随意性、农地价格的扭曲等。

2.政府无效干预

政府干预的无效性主要体现在目前集体建设用地流转的相关制度安排及流转管理工作标准严重滞后于农地流转的实践需求，除此之外，对于农地流转中的市场失灵问题无法进行纠正与弥补。大量的隐性流转已经说明农地流转被迫切需求，但是目前国家对农村集体建设用地流转的产权制度、法律制度、市场制度仍然没有形成明确的法律法规，立法严重滞后于实践的需求。

三、“双失灵”与集体建设用地流转效率损失分析

市场与政府是资源配置最基本的两种手段，这两种手段不同程度的组合方式，会产生不同的资源配置结果[4]。

图一 市场失灵、政府失灵与集体建设用地流转效率损失

上图中AC、MSC和MPC分别为集体建设用地需求曲线、集体建设用地流转边际社会成本曲线和边际私人成本曲线。

首先，在完全市场条件下，集体建设用地流转数量由边际社会成本MSC和需求曲线AC决定，流转数量为Q，相应的流转价格为P，社会福利达到最大化为AOE，此时集体建设用地配置效率最高。

然而，由于市场失灵的存在，使集体建设用地配置效率偏离最优。根据科斯定理可知，只有产权是清晰界定的且不存在交易费用时，资源配置才能够达到帕累托最优，但由于我国农地产权主体模糊、虚位，产权界定不清且权能不完善，因而农地流转过程中会偏离帕累托最优的状态。此时，集体建设用地流转的数量变成Q1，流转价格为P1，与完全市场条件下相比，过度流转了Q1-Q个单位的农村集体建设用地，价格也下降到P1，造成的总福利损失为EE1F1。

由于市场失灵的存在，为政府干预提供了前提。但是由于在农地流转中，政府干预又出现了政府过度干预及无效干预两种问题，使原本失灵的市场面临着更大的问题。在政府失灵的情况下，与完全市场时相比，流转数量增加了Q2-Q个单位，而流转价格下降了P-P2个单位，由此造成的社会福利损失为EFG。

由上述分析可知，在市场失灵与政府失灵并存的情况下，使得农地流转过程中不断有社会福利流失，农民利益更是严重受损。

四、集体建设用地流转中“双失灵”问题原因分析

(一)市场失灵存在的原因分析

1.我国农地流转市场垄断现象严重

西方经济学认为，垄断是造成资源配置效率低下、价格扭曲等市场失灵问题的重要原因。我国农地流转市场的垄断性主要包括两方面，一方面是供给的垄断，另一方面是需求者的垄断[5]。首先从土地的自然属性分析，由于土地具有地域性及不可移动性，因此造成了农村集体建设用地在一定范围内供给的垄断性。其次法律规定农村土地只有经过政府征收转为国有土地之后才能进行流转，因而农村集体建设用地的唯一需求者被限定为国家或者政府，而流转的唯一方式被限定为征收手段。因而，在我国农村集体建设用地流转过程中，存在着供给、需求、流转方式上的垄断，使得农地流转时无法通过正常的市场竞争形成合理的市场价格，造成农地流转市场失灵。

2.我国集体建设用地市场体系极不健全

完善的市场体系是市场运作的重要前提，而我国正规的农村集体建设用地流转市场尚未建立，隐性流转市场体系又极不完善。具体来看，我国宪法及土地管理法明确规定农村集体建设用地不得转让、出租或抵押，使得我国农村土地产权不清晰，又由于法律法规的约束，使得符合法律层面的集体建设用地流转市场尚未建立。在我国农村集体建设用地流转市场中，缺乏与市场价格相协调的集体建设用地市场基准地价，同时更缺乏科学的地价评估制度。此外，土地交易组织发展滞后。当前我国农村土地市场基础设施建设少，场所、机构等都相当缺乏，市场信息无稳定的传递渠道。

3.存在信息不完全与信息不对称

在任何市场交易行为中，只有交易双方都掌握着充足的信息才能够做出理性的交易行为，才可能实现资源的最优配置。然而，由于市场信息的不完善，使得农村土地市场的交易主体无法根据市场信息准确给出合理的集体建设用地价格，从而导致其市场价格严重失真，土地价格无法起到有效调节土地资源优化配置的功能，出现市场失灵。另一方面，农户很难获得真实有效的市场信息，而政府获取信息却相对较为便利，从而出现严重的信息不对称，进而可能引发“道德风险”等损害市场效率的现象。

4.交易费用的存在

一方面，农村集体建设用地具有复杂性，比如不同地块在区位、立地条件、地质状况等物理属性都具有显著差异，界定每块地的每种属性都要付出成本，这可能使得彻底界定交易合约需要高昂的成本[6]。另一方面，市场的正常运行需要相应的制度安排作为保证，而我国农村集体非农建设用地市场制度安排不合理，市场交易便产生了极大的不确定性，交易过程中机会主义行为就会泛滥，逆向选择和道德风险相应增加，合约双方不得不支付更多的搜寻、谈判、履约和监督成本。

(二)政府失灵存在的原因分析

在分析我国集体建设用地流转中政府失灵问题的原因之前，需要明晰政府在其流转中的作用。

图二 政府在集体建设用地流转中的作用

政府是集体建设用地流转中重要的主体，主要通过行政手段及法律手段对其流转产生作用[7]，而对于集体建设用地流转的作用方式包括直接作用和间接作用两种。政府在农村集体建设用地流转中的直接作用是指：政府运用其强制力，在“公共利益”的旗号下，通过行政手段及法律手段，在给予相应的补偿之后，将集体建设用地征为国有，并按照国有土地的管理方式将其开发、出让。在这种“征收后出让”的方式下，政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，将其他主体排除在流转范围之外，即使别的主体有参与，参与度也是极低，这便使得政府极易产生“寻租”问题及滋生腐败，放弃对效率的追求，同时其他主体利益严重受损，社会福利流失严重。与上述作用方式截然不同的是，当集体建设用地流转市场建立时，政府起到的是间接作用，只负责监督与管理，并没有实质性的直接参与。在入市流转中，市场发挥着主导作用，政府起着弥补市场不足的作用，使得非农建设用地配置达到最优。

据上述分析可知政府失灵的根源在于政府定位不准。由于政府的定位不准，产生了越位错位的问题，也丧失了对效率的追求，甚至为了维护政府利益而倦于立法及行政上的改进及突破。

五、基于“双失灵”视角的集体建设用地流转建议措施

(一)完善集体土地产权制度，保障集体建设用地市场化流转的提前条件

完善集体土地产权制度，主要解决两方面的问题，首先明晰集体土地产权主体，其次完善集体建设用地产权权能。从法律层面重新对“集体”进行界定，此外明确界定乡、村、村民小组三级组织中哪一级组织是集体土地所有权代表[10]。针对我国集体建设用地产权权能缺失的情况，应对集体建设用地产权权能进行重新设定，允许集体建设用地使用权依法通过出让、租赁、作价入股、抵押等方式有偿流转，从而赋予集体建设用地产权更加丰富的内容。

(二)建立健全集体建设用地流转市场制度，充分发挥市场机制对资源的基础配置作用

根据“同地同权同价”的理念，农村建设用地应该和国有建设用地一样有偿流转。农村集体建设用地流转市场的建立，可借鉴国有土地市场建设的经验[11]，分为一级市场与二级市场。一级市场又可理解为首次流转市场，即集体土地所有者将土地让与土地使用者所形成的市场；二级市场又可理解为再次流转市场，即依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人将剩余年限的集体建设用地使用权转让、出租或抵押。与此同时，建立集体建设用地的基准地价体系、科学的地价评估体系，注重流转市场中介服务组织的构建。

(三)放松管制，允许农村集体建设用地市场化流转

我国目前对农村集体建设用地流转的管制已经出现严重的管制失灵，使集体建设用地市场发展缓慢，甚至陷入绝境。因此，放松对集体建设用地流转市场交易的过度性管制，调整行政手段的干预方向和力度，重点关注市场机制的培育和市场体系的构建，致力于完善相应的法律法规，不失为现阶段政府公共政策的最佳选择。应当注意的是，强调管制的放松，只是希望赋予市场更多的权利，而实现资源的最优配置，仍需要政府的监督与管理。