简论地方“小切口”立法的内涵特征

2018年9月，栗战书委员长出席第二十四次全国地方立法工作会议并讲话，指出了地方立法空间大、灵活性大、针对性强等特点，认为地方立法针对性强，可以聚焦所要解决的问题，确定小一些的题目进行专门立法，即所谓“小切口”立法[1]。国家立法需要考虑体系、结构和分工，不能立得很细、很碎;而相对来说，在地方立法中就比较容易做到“小切口”立法。栗战书委员长的上述讲话既是对地方立法特征的判断，一定意义上也是对地方立法方向和特色的要求，地方立法可以加强立法需求的针对性，探索更多“小切口”立法。本文结合北京市相关立法对上述特征进行对照分析，以期为地方“小切口”立法的理论和实践总结一二。

一、“题目”小

“题目”是指法规的“切口”或“切入点”，即法规的议题范围和适用对象，法规的“题目”确定了法规的适用边界。所谓“题目”小，大体是指法规的适用范围小、调整对象少、包含的法律关系相对简单，以小“切入点”解决治理难题。

关于法律法规针对的议题范围是否构成了“小题目”“小切口”，并没有绝对的客观的标准，只有相对的在法的适用范围和调整对象上进行逐渐变“小”的切割。2018年底通过的《北京市小规模食品生产经营管理规定》（以下简称《小规模食品规定》），较原先立项时打算修订的北京市食品安全条例做了两次“切口”变小的“切割”：在适用对象上，由适用所有的食品生产经营者改为仅规范生产经营规模较小的四类从业者，调整对象更为聚焦。在法规的事项范围上，由涉及食品生产经营、风险管理、政府监督、信用惩戒等诸多事项，改为仅涉及食品从业者市场进入和生产经营规范，政府日常管理的更多内容改由其他法律法规规范，法规调整事项更为集中[2]。

二、聚焦问题

习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。针对问题立法、立法解决问题就是地方立法工作的重要目标。“小切口”立法可以做到问题更聚焦，也更强调着眼于具体问题的解决。

从地方立法规范看，《立法法》第六条规定，“立法应当从实际出发”“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，“小切口”立法符合立法规范要求。从地方立法政策看，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深入推进科学立法、民主立法”“推进立法精细化”，“小切口”立法适应推进立法精细化要求。从地方立法原则看，全国人大常委会工作报告曾提出“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性”，“小切口”立法能够做到有特色、可操作。

北京地方立法多年的实践表明，“小切口”立法贵在找准立法需求，增强法规内容的针对性和有效性。以北京市养老立法为例，最初立项论证的项目是修订《北京市老年人权益保障条例》。经过调研发现，北京市96%的老年人选择居家养老，养老领域的突出问题在于居家养老服务跟不上老年群体的需求。若按照当初的立项设计，就无法有针对性地解决北京市养老的最突出的问题，在法规逻辑、结构、条文方面也难以避免抄搬上位法的现象。北京市人大常委会经过论证，确定新的立法思路，即推动解决居家养老服务供需不匹配的問题，并在此基础上制定了居家养老服务条例。条例聚焦居家养老服务需求旺盛与供给不足之间的矛盾，强化了以家庭为基础、政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型居家养老服务模式，完善了长期护理保障、社区用药报销、养老服务评估、特殊困难老年人补贴、养老服务人才保障等制度。地方“小切口”立法的实质是以问题引导立法，要求在地方治理诸多问题中确定立法项目，在问题解决过程中明确立法思路和制度设计，使“所立之法”与“所需之法”相契合。

三、专门立法

专门立法是相对于综合性立法而言的，立法者需要在立法模式上作出选择。综合性立法是一领域内规范对象完整、法律关系界定周全的系统性、基础性立法，专门立法更多的是以问题为导向、针对具体事项的专项立法。

立法模式的选择没有优劣之分，弥补“立法空白”的初创型立法或需要整体规定的基础性立法多为综合性立法，如“水法”;“填补漏洞”型立法或问题相对集中的领域可专项立法，如“水利工程保护”立法。“小切口”立法因为“题目”仅针对某一领域的事项，问题聚焦，法规内容体量较小，因而比较适宜采用专项立法，不追求“大而全”的综合性立法。

选择专门立法或综合性立法，统一于具体问题的解决。有的专项立法具有相对独立性，如《北京市查处非法客运若干规定》之外没有综合性、一般性的地方性法规，主要以国务院《道路运输条例》和国家“行政三法”作为法律依据。有的专项立法需要依托相关的综合性立法，如《小规模食品规定》之外还有普遍适用的《北京市食品安全条例》。有的领域事务需要一般规则与专项规则共同发挥作用，如各省一般在“制定地方性法规条例”或“立法条例”之外，还有“主任会议议事规则”或“常委会工作规则”等，使立法程序更加完备可行[3]。

四、结构完整性问题

时任全国人大常委会委员长吴邦国同志曾在十一届全国人大二次会议上作常委会工作报告中就提出“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条;工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个”。“小切口”立法精准设计制度，条文具体明确，可简化结构体例，精简条款数量。

立法体例可以分为完备体例和简易体例，区别在于法的结构形式是不是要完整地具备卷、编、章、节、条、款、项、目等结构[4]。“小切口”的法规内容体量一般较小，不必选择完备的体例结构。对于条款数量问题，大体可以将法律条款区分为针对问题的“核心条款”和非核心条款，也可以结合法律条款的相互关系作实体条款、“穿靴戴帽”条款、衔接条款和“重复上位法”条款等的大致区分。“小切口”的法规可以灵活操作，减少“穿靴戴帽”条款、准用条款、“重复上位法”条款等非核心条款。

“小切口”立法因为题目小、聚焦了问题，该部法律法规的条款数目一般不会特别多，大多也就不必设置章、节、目。如《北京市居家养老服务条例》共二十二条，无章节结构设置。《北京市查处非法客运若干规定》共十六条，无章节设置。《小规模食品规定》由于在审议时调整了草案中“服务与监督管理”章内容，进而取消了章节设置，减少了照抄、重复和准用性条款。

五、“细”的问题

所谓法律条文的“粗”与“细”，首先是指具体法律条文本身的特性，法律条款或者是抽象、原则性的，或者是具体、明确性的。另外是指一部法律条款的内容涵盖性，或者是周全、具体的，一部法律法规就可以基本解决所有执行适用问题;或者是“有粗有细”，仍需要其他实施细则或授权立法予以补充完善。

客观来说，国家立法和地方立法在条文制定风格和内容体系性方面可以有所区别。一般来讲，不同层级的法律规范，其条款规定的“细致”程度和术语规范程度会有不同。法律层级较高，其选定的“题目”就相对宏大，规定则相对宏观，一些具体事务的管理可能采取授权立法的方式;如果法律层级低，其内容更强调针对性和可操作性。国家立法针对全国，需要平衡多地域、多主体、多事项，地方立法需要在不抵触上位法的情况下，做好有特色、可操作。一般来说，立法选定的“题目”越小，法律的内容越细、越专业具体。“小切口”立法是“立法精细化”要求的最典型实践。

六、“碎”的问题

立法应考虑法律制度之间的体系性，避免立法的碎片化。“小切口”立法，尤其是在综合性法律法规基础上的专门立法，除了要考虑其自身的“小体系”完整，还应注意法律法规的体系协调[5]，还应上下对正、左右看齐、前后衔接。

“上下对正”就是“小切口”专门立法要符合上位法规定和立法精神，不能同上位法相抵触。《北京市查处非法客运若干规定》的直接上位法为国务院《道路运输条例》。对于《道路运输条例》调整范围外的、无直接上位法的非法从事网约、克隆出租车及利用残摩载客等行为，地方立法空间较大，但不能抵触《道路运输条例》的基本原则精神和国家“行政三法”的规定[6]。

“左右看齐”就是要注意专门法与一般法、各专门法之间相协调，确定合适的立法“切口”，避免法规内容重合甚至相互冲突。北京市在“实施水法办法”“实施防洪法办法”“河湖保护管理条例”“湿地保护条例”以及“水利工程条例”中都有关于“水利工程”的规定，同一事项的制度规范有差异，在同位阶的一般性法规和专项法规之间、各专项法规之间，一定程度上存在着“碎片化”的问题。

“前后衔接”就是要注意后法与先法相衔接，避免在前法基础上简单的“叠床架屋”，必要时可同时启动先法的修法、清理工作[7]，或纳入立法规划统筹考虑。《小规模食品规定》的政府草案规定《北京市食品安全条例》中有关小作坊、食品摊贩的规定“同时停止执行”。但实际上，《北京市食品安全条例》既规定了适用于所有食品生产经营者的一般规定，也规定了适用于小作坊、食品摊贩的专门规定，两类规定无法截然分开，就无从判断哪些条款必然继续生效或必须停止执行。最后常委会选择适用“后法优于先法”“特别法优于一般法”的基本原则处理两法适用问题，同时将修订《北京市食品安全条例》列入五年立法规划，有待在后期立法中一体解决。

综上，“题目”小、聚焦问题是“小切口”立法的实质要件;专项立法是比较适合“小切口”立法的立法模式;条款数量及法规章节等体例结构设置是“小切口”立法产生的形式和结果，不是必要条件;“小切口”立法更为精细具体，同时应避免立法的碎片化。地方可以就城市治理中出现的突出问题进行针对性立法，不求建构宏大体系，不搬抄其他法律规定，不拘体例结构完备，不断发掘“小切口”立法的优势，以“小切口”之良法促和谐宜居之善治。

注释：

[1]李小健：《如何搞好新时代地方立法工作？》，载《中国人大》2018年第18期。

[2]李振宁：《精准发力“小切口”立法保障食品安全》，载《北京人大》2019年第1期。

[3]如福建省级地方性法规的完整立法程序，包含在《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》《福建省人民代表大会议事规则》《福建省人民代表大会常务委员会议事规则》《福建省人民代表大会常务委员会主任会议议事规则》《福建省人民代表大会常务委员会组成人员守则》等一系列地方性法规中。

[4]周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年第1版，第508页。

[5]郝永伟：《关于地方立法碎片化现象的思考》，载《人大研究》2017年第3期。

[6]熊菁华：《坚持依法立法、民主立法、科学立法依法治理客运市场秩序》，载《北京人大》2018年第7期。

[7]北京市在制定《北京市非机動车管理条例》时即遇到与《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的协调问题，后者第四章第三节“非机动车、行人和乘车人通行规定”中也有与非机动车管理相关的内容。常委会选择了“立一修一”的立法项目考虑，同时提出关于修改《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的修正案，保证两法规的统一。《北京市非机动车管理条例》虽然不属于“小切口”立法，但这种立法体系协调的处理方式可资“小切口”立法时借鉴。

（作者单位：北京市人大常委会法制办）