澳大利亚环保立法的情况和启示

胡健

一、引出问题

1982 年12 月 4 日，五届全国人大五次会议在表决通过新的《中华人民共和国宪法》时，第一次出现了 3 位代表投弃权票的现象。当时新华社的记者有思想负担，认为过去党和国家召开重要会议，通过一些重要决议、决定，都在新闻报道稿中写为“一致通过”，现在有了弃权票，怕如实刊发影响不太好。当他们向邓小平、胡耀邦汇报了情况后，得到“稿子原样发出”的指示，在国内外引起强烈反响，境外媒体把它视为“中国在邓小平先生领导下，改革、开放、建立民主政治的生动体现”[1]。弃权票、反对票被视为政治开明的信号。

近年来全国人大“高票”通过的事项被媒体大加褒扬。2018年十三届全国人大一次会议审议并表决通过了政府工作报告，不少媒体以“政府工作报告以前所未有高票通过”为题进行报道。近年来“高票通过”的法律议案有《民法总则》《中华人民共和国中医药法》《公共文化服务保障法》等。

按照全国人大的议事规则，通过宪法需要获得全体代表的三分之二以上的赞成票，其他法律议案获得全体代表的二分之一以上赞成票即可通过， 多少票数是“高票”？“高票”的法律意义是什么？“反对票”“弃权票”又有什么意义？

二、“高票”的属性

“高票”是多数决的产物，现代民主的一个重要原则就是多数决原则，指选举、通过议案或对其他问题进行表决时，根据多数人的意愿作出决定的一项民主原则。“高票”不是法律用语，但有新闻价值。

（一）“高票”不是法律用语

我国法律规定了“少数服从多数”的投票表决规则，但是没有提到“高票”的概念。根据《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《地方组织法》《选举法》的规定，全国人大及其常委会对选举任命、表决议案等事项均要求全体成员过半数，对宪法修改要求全体代表三分之二以上的多数通过。并没有提出“全票”或“高票”的概念。《地方组织法》规定，地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，当获得半数选票的人数超过应选名额时，以得票多者当选。因此，按照法律规定，表决议案超过法律规定的得票率就能通过，“高票”没有意义;选举任命时如果过半数选票的候选人多于应选人数，此时“高票”才有了法律意义，票数更多的一方当选，不过也只是在有限的几个候选人之间进行票数比较，没有强调单个得票的绝对多数。

（二）新闻报道中的“高票”

“高票”虽然没有法律定义，但是在新闻报道中是一个高频词语，高出多少是“高票”呢？我们来看一下高票通过的代表性事项。

法律案“高票”表决的案例有，第十届全国人民代表大会第三次会议通过《反分裂国家法》，以2896票赞成、0票反对、2票弃权、3人未按表决器，被新华社称为“高票通过”。

政府工作报告的表决也有高票：2017年的政府工作报告获得2812票赞成，反对票和弃权票共22张;2018年全国人大表决通过政府工作报告的决议草案，获赞成2956票，反对3票，弃权3票。连续两年都被称为“高票”通过，2018年媒体宣称“《政府工作报告》以前所未有的高票通过”[2]。

表决最高人民法院工作报告时也有“高票”的表述。2017年3月15日上午闭幕的第十二届全国人民代表大会第五次会议上，最高人民法院院长周强所作的工作报告以赞成2606票，反对180票，弃权49票通过。通过率91.83%，再创历史新高[3]。2018年3月20日，最高人民法院工作报告在十三届全国人大一次会议闭幕会上获高票通过，赞成率94.77%，再创新高[4]。2019年3月15日，最高人民法院工作报告获赞成票2725张，反对156票，弃权67票，以赞成率92.4%获得通过，也被称为“高票通过”。纵观以上材料，新闻报道中的“高票”一般要有90%以上的赞成票[5]。

三、正确认识“高票”

在表决中获得90%以上的赞成票，甚至是全票通过，实属不易，也一定程度上反映了民意，但并不意味着这一表决方案就是完美无缺的。一味追求“一致通过”的情况，“高票”通过的不一定是真理，追求“一致通过”可能导致忽视少数，追求形式民主，甚至为追求“高票”规避法律规定。

（一）“高票”有政治意义

“多数”代表了民意，超过法定“多数”的表决结果，一定程度上说明了广泛的民意基础，也是政治合法性的来源。有些议案虽然通过了，但如果赞成票较少，会有不良的政治影响，影响其合法性、正当性的程度，这时候高票就有了政治意义。

负责三峡工程论证的钱正英曾提到，1986年春，国务院领导曾组织有关地方、部门的领导和有关从事三峡工程研究的专家，经过现场考察并讨论后，回到北京向邓小平同志作了汇报。据传达，国务院领导说：“三峡工程技术上虽还有一些问题，但看来他们是能够解决的;在经济上虽然投资较大，但看来以我们目前的国力也还可以承受;所担心的是政治，如果将来提到人大表决时，有三分之一的反对票，那就是政治问题了。”小平同志说：“如果技术经济上都可行，那么‘上有政治问题，‘不上也有政治问题;‘不上的政治问题更大。”[6]小平同志是赞成建设三峡工程的，但同时也认为三峡工程经济上和技术上的问题都能解决，但是如果在全国人民代表大会上表决时反对票较多，也是一个政治问题，有一定的政治影响。为了解决这个政治问题，获得更多人大代表的支持，有关部门做了很多工作。当时的参与者提到，“在七届全国人大五次会议召开前，由于各方工作到位。许多过去对三峡工程有意见的同志大都转变了看法。”[7]尽管如此，三峡工程上全国人大表决时，仍以比较低的赞成率获得通过。

（二）“高票”不等于正確

“高票”是多数决的结果，多数决只是一种折中的抉择办法，只体现了数量上的优势，并不意味着经过多数决的结果都是正确的。早在1801年，杰斐逊在第一次就职演说中说：“虽然在任何情况下多数人的意见会被采纳，但是那些意见，必须合理而正当。”[8]多数只是意味着“量”的优势，不一定是“质”的体现。多数并不一定正确，“票高”也不一定等于合法性、合理性也高，有时候“真理往往掌握在少数人手中”。

我国建国后的很长一段时间里适用举手、鼓掌等公开的表决方式，表决的结果都是一致通过。1968年10月13日召开的中国共产党八届十二中全会，会上批准了《关于叛徒、内奸、工贼刘少奇罪行的审查报告》，并作出把刘少奇“永远开除党籍，撤销其党内外一切职务”的决议，举手表决时虽然很多人内心并不同意，但只有一个人没有举手。后来曾担任党的总书记的胡耀邦披露了这段往事，高度评价了当时坚持原则的陈少敏，并坦诚地对自己违心地同意表示自责[9]。在那个时期，“高票”通过但事后证明是错误的决定不在少数。

（三）一味追求“高票”容易忽视少数

爱迪生当年发明了电动投票记录装置，以加快议会的投票效率，并动员马萨诸塞州议会采用，州议会却认为“慢慢投票”是议员的权利，这种装置侵犯了力图阻止法案通过的少数派的神圣权利，因而否定了这一装置[10]。为了提高效率，如今电子投票装置已经被各国广泛采用，但对少数意见的重视和保护却不容忽视。

重视少数人的意见是现代民主发展的趋势。蔡定剑认为，新近几十年来，民主理论呈现多元化趋势。民主理论的演变有以下趋势：首先，民主概念多元化，从以形式上的“多数”为核心到实质上的以“自由”为目标，包含的内容不断扩展，不能再把“多数”“选举”等同于民主。其次，越来越注意对“少数”进行保护，对“多数”进行限制[11]。

在人大议决过程中，少数的存在本来就是民主发展的动力，少数并不意味着错误，正是由于立场的对立，问题得以全面展示，观点得以充分讨论，在一定程度上可以防止多数的任性，才能真正实现民主。即使少数的意见最终未被采纳，但经过充分的表达，意见和情绪得以释放，也会获得一种平衡。少数反对的意见也会引起关注，有助于把少数所拥有的正确意见也糅合进来，最终形成更为完善的方案。

（四）追求“高票”容易造成形而上的民主

萨托利认为，多数决最初是为了进行“质”的选择的一种手段，随着时间的流逝，“择优”变成了“抓量”，对“量”的强调占据“质”的位置，不择手段抓选票会产生“量使质贬值”[12]。一味追求“全票当选”“一致通过”，是对实质民主的背离。

2009年7 月22 日，在舆论的影响下，安徽霍邱县举行新闻发布会，宣布取消“6 亿元巨奖民企”，该决议在县人大常委会讨论中获得全票通过。而 12 天前，也就是 7 月 10 日，当地的人大常委会也是同样全票通过该奖励决议[13]。12天的时间通过两个前后矛盾的决议，并且都是全票通过，这样的表决是否受到了干涉，表决结果是否真正代表了民意也值得怀疑。

《全国人民代表大会议事规则》规定，选举或任命采用无记名投票方式，具体办法由全体会议通过。这个《具体办法》当然是无权改变无记名投票的表决方式的，但有的《具体办法》却规定了如果赞成不用动笔，反对或者弃权才在选票上涂写。这样一来，在遍布摄像头和工作人员的会场上，动笔就意味着不是赞成票，这就相当于把代表们的选票公告于天下。这样的具体办法甚至能在实质上改变法律明确规定的表决方式[14]。这种规避法律规定的做法在地方人大及其常委会也时有发生。如果通过改变投票规则影响表决后果，即使得到“高票”，也是形而上的民主，并不能反映民意。

四、“低票”潜在的积极意义

“高票”对应“低票”。“低票”虽然符合法定的通过条件，但是非常勉强，或者票数不是太高。“低票”和“高票”一样，法律意义不大，但可能影响“面子”，但是也有其积极意义。

（一）“低票”能引发反思，作为努力工作的动力

最高人民法院的工作报告的赞成票一直低于政府工作报告的赞成票，长期在80%的左右徘徊，不过2015年以后最高人民法院的赞成票一直保持在90%以上。较低的赞成率使最高人民法院认识到人民群众对司法公正的期待，也揭示了最高人民法院还有很多效率和公正的问题要解决。另外，群众对地方法院的不满也体现在了最高人民法院的反对票上了。最高人民法院正视这些问题，并着力改进。特别是近几年在党中央的决策和领导下，“两高”在“打虎拍蝇”中发挥了重要作用，有效地惩治了贪腐，从而赢得了公众的支持。可以说，曾经的“低票”是最高人民法院改进工作的重要动力。

人民群众对现状的不满也反映在“低票”上。2013年3月16日，第十二届全国人民代表大会第一次会议表决十二届全国人大八个专门委员会组成人员名单草案，环资委的赞成率最低，有 850票反对，125票弃权，共占2987名出席大会代表总数的33%。根据法律规定，获得过半数的赞成票就算表决通过了，并且新一届环资委的委员还没有履职，但代表们投出的非赞成票可以说是对环境和资源保护现状的不满。这个信号激起了环资委的工作热情，在大会闭幕的第二天，环资委就先于其他委员会举行了第一次全体会议。陸浩主任委员在会上说：“相当一部分人大代表投反对票和弃权票，说明大家对当前环境与资源保护工作高度关注、充满期待，也是对新一届全国人大环资委做好工作的激励和鞭策。”[15]“低票”反映了人民的期待，也是相关部门工作的动力。

（二）低票通过的决议要谨慎注意

低票通过的决议，或者有重大影响，或者有较大争议，要注意法律实施中可能存在的不利后果，要引起特别的关注。对这种议案，应该保持谨慎乐观，多加关注。

一个低票通过的议案就是三峡工程建设议案。1992年1月17日，国务院常务会议审议通过《关于兴建长江三峡水利枢纽工程的报告》，同意兴建三峡工程，并决定将此问题提交全国人民代表大会审议。1992年4月3日全国人民代表大会对议案进行表决，当时共有人大代表2940人，有2633名人大代表参与表决，结果是赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器的有25人。表决虽然获得通过，但赞成票只占总票数的三分之二左右（67%），占人大代表总人数的60%，属于比较低的通过率的议案。把一项工程的开建与否提交全国人大进行表决，一是说明对此项工程的慎重和重视，另外也说明该工程涉及面太广，分歧太大。这次表决结果不乐观，一定程度上说明了人们的担心和疑虑，应该对三峡工程的建设和运行更加关注[16]。当时，由于四川省受工程影响最大，四川代表提了很多意见，根据四川代表的意见，大会在《关于兴建长江三峡工程的决议（草案）》最后又加上一句话：“对已发现的问题要继续研究，妥善解决。”[17]表明了大会对工程的审慎态度。

低票还可能影响决议的执行，低票意味着没有获得足够的支持，虽然通过了决议但执行时可能要打折扣。七届全国人大五次会议通过的建设三峡的规划，也是妥协的结果，实际上并没有完全接受“主上派”的意见，至少是没有承认“早上比晚上好”这一条。所以三峡的计划并没有列入“八五”（1991～1995），而是列入了“十年规划”（1991～2000），也就是应该在1995年以后[18]。最后三峡工程于1994年12月14日开建。

五、理性对待“高票”，积极进行制度建构

（一）理性对待“高票”，继续完善表决制度

科恩认为民主制度的形式并不能夠保证这个社会一定享有真正的民主，他说选举人可能受到胁迫，选举可能受到控制，法庭可能营私舞弊，宪法的尊严与民主可能受到藐视与践踏[19]。我们要理性对待各项民主制度，不仅关注民主“设施”的建设，更要加强它在实现民主的过程中所起的实质作用。全国人大从1990年七届人大三次会议开始使用电子表决器表决，全国人大常委会于1986年3月第六届第十五次会议开始采用电子表决器，这之后弃权票和反对票增多，“有时几乎每项议案、包括法律案的表决，都出现弃权票和反对票”。这种进步和我国人大议决的表决方式的改变有关。我国人大的表决方式由举手、鼓掌等公开表决转变为无记名投票或者无记名电子表决器表决，代表们可以自由表达自己的意愿。

在我国的党政干部选拔过程中，“不唯票”早已成为组织部门选人用人共识。早在2002年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》就已经规定，“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。”十八大以后，组织部门更加强调“不唯票”“看实绩”的用人标准。在2013年全国组织工作会议上，习近平提出，要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法，确保民主推荐、民主测评风清气正。中共中央政治局2014年通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，其中重点要解决的一个问题就是深化干部选拔任用和考核评价制度改革，解决“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”取人问题。2014年中共中央修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定改进民主推荐和民主测评，提高干部工作民主质量，防止简单以票取人、以分取人。近年来组织部门一直着力破解“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”问题。“不唯票”不等于“不要票”，而是既要看票，还要看担当、看实绩，要看群众口碑。

党的十九大就新一届中央领导的产生采取了不同于以往的方式。党的十七大、十八大探索采取了会议推荐的方式，但由于过度强调票的分量，带来了一些弊端。会议推荐过程出现随意“划票打勾”现象，导致投票随意、民意失真，还有的投关系票、人情票。党的十九大经过中央政治局常委的一致同意，决定采取谈话调研的方式，就新一届中央政治局、常委会、书记处组成人选，中央军委组成人选，以及需要统筹考虑的国务院领导成员人选和全国人大、全国政协党内新提拔人选等，在一定范围内面对面听取推荐意见和建议[20]。不搞“大会海推” “划票打勾”，不是不要民主，而是要将民主的真实性、有效性充分发挥出来，进一步提升党内民主的质量和实效。

（二）客观看待反对票，否决不等于民主

新中国成立后的很长一段时间里适用举手、鼓掌等公开的表决方式，表决的结果都是一致通过。结合这样的历史背景来看文章开头出现的情况，不难看出，在当时的历史条件下，政府高层敢于接纳“反对票”，确实是一种进步，体现了我们制度的进步和民主环境的改善，切实保障了人大代表的投票自由。这一事件发生在我国改革开放初期，当时人们的思想已经被禁锢了多年，这是一个明显的政治开明的信号，所以具有弥足珍贵的价值。

但是我国的政治结构不同于西方的“三权分立”，各国家机构是按照“民主集中制”建立起来的。人民代表大会统一行使国家权力，行政机关、司法机关等其他国家机构，分工合作，目标一致，都要服从于“为人民服务”的目标。由于各个国家机构之间、政党之间不是“分权制衡”的关系，没必要“为了反对而反对”，否决不是就等于民主。

（三）注重信息公开和协商沟通

多数决通过表决作出抉择，必须建立在充分了解和表达自由的基础上，因此，资讯公开和表达自由构成了抉择之前的基础条件。任何正确的抉择都是要综合考虑各方因素、各种备选方案，权衡利弊之后作出的，没有足够信息来源的多数决无异于“盲人摸象”。只有获得信息的渠道畅通，公民对议决事项充分知情，才能作出正确的抉择。

另外，也要经过充分协商、思考、参与，才能实现真正的民主。科恩认为，投票只是参与民主的一种容易识别的形式，但充分的参与则包括投票行为以前的许多活动。民主社会中起作用的成员会积极参与社会的思考，投票只不过是思考的最后一步。如果一个社会不仅允许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定仅留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主[21]。

我国法律规定，全国人大通过法律议案一般都要经过专门委员会审议，再由法律委员会根据专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，对重要的不同意见要在审议报告中予以说明。全国人大常委会通过法律案经过三次常委会会议审议后再交付表决。这样的制度设计能使代表们充分发表意见，经过多次讨论、修改的法律草案在表决中得到较高的支持率并不意外。所以，结合现阶段的情况，“反对票”只是代表个人意见的客观表达，个人有投票的自由，但否决并不意味着民主。

古人以“不以物喜，不以己悲”来表达处事豁达和宽广的胸襟，对票决中的反对票我们也要有这份豁达与包容，不以“高票”喜，不以“低票”悲。正确认识“反对票”的积极作用，不必一味追求“高票”的数量优势，更加注重协商、沟通的过程，更加注重解决问题的实际，这才是民主制度所要达到的目的。

注释：

[1]参见李壹：《“两会”表决演变史：投豆豆到电子表决器》，载《协商论坛》2014年第3期。

[2]http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-03/20/content_7501423.htm？node=20908，最近浏览日期为2019年4月1日。

[3]http：//hunanfy.chinacourt.org/article/detail/2017

/06/id/2891161.shtml，最后浏览日期为2019年4月1日。

[4]http：//www.71.cn/2018/0410/995462.shtml，最后浏览日期为2019年4月1日。

[5]http：//jszx.court.gov.cn/main/ExecuteNewsletter/195177.jhtml，最后浏览日期为2019年4月1日。

[6]参见钱正英：《三峡工程的决策》，载《水利学报》2006年第12期。

[7][17]魏廷琤口述，劉荣刚整理：《长江三峡工程的决策（二）》，载《百年潮》2012年第4期。

[8]斗南主编：《世界上最伟大的演讲词》，中国华侨出版社2015年版，第51页。

[9]参见耿一民：《错误开除刘少奇党籍时陈少敏唯一反对票的是非毁誉》，载《炎黄春秋》1996年第7期。

[10]参见苗连营：《立法程序论》，中国检察出版社2001版，第76页。

[11]参见蔡定剑：《重论民主或为民主辩护 对当前反民主理论的回答》，载《中外法学》2007年第3期。

[12]参见【美】乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2009年版，第158页。

[13]《新京报》2009年7月27日。

[14]参见刘妤：《秘密还是公开——代议机关的表决方式研究》，载《人大研究》2016年第9期。

[15]参见傅莹：《我的对面是你》，中信出版社2018年版，第29～30页。

[16]《财经》杂志曾于2009年4月26日做过深度报道，认为三峡工程建成后暴露出很多问题，例如移民数量尚在扩大、库区生态环境保护面临重重障碍、库岸地质灾害日渐频繁等，http：//misc.caijing.com.cn/chargeFullNews.jsp？id=11

0153838&time=2009-04-26&cl=106，最近浏览日期为2018年7月22日。

[18]参见凌志军：《沉浮——中国经济改革备忘录（1989-1997）》，湖北人民出版社2008年版，第172页。

[19][21]参见【美】科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第40页，第21～22页。

[20]从2017年4月下旬至6月，习近平总书记专门安排时间，分别与现任党和国家领导同志、中央军委委员、党内老同志谈话，充分听取意见，前后谈了57人。中央相关领导同志分别听取了正省部级、军队正战区职党员主要负责同志和其他十八届中央委员共258人的意见。中央军委负责同志分别听取了现任正战区职领导同志和军委机关战区级部门主要负责同志共32人的意见。

（作者单位：华东政法大学、上海电机学院）