基层人大工作与政治文明建设大家谈

盛文希、施维峰：让评议“长出牙齿”   江苏省高邮市人大常委会盛文希、施维峰撰文说，评和议，均为“言”旁，既要用口，更要用上口中的“牙齿”。从述职评议，到专项工作评议，再到履职评议，“评议”的前世今生见证了各地人大改进监督方式、提高监督实效的孜孜探索。特别是近年来各地开展的履职评議，在实现对人大及其常委会任命人员的任后监督方面，发挥了重要作用，但在具体实践中还面临一些不足，需要我们努力加以解决。选定评议对象显得“避重就轻”。一些地方人大常委会履职评议一般首先从“两院”的“两官”入手，对政府组成部门仅开展工作评议。但从实践来看，“两院”系统内本身就对法官、检察官具有一套完整、严格、规范的监督体系，特别是司法改革以来，实行了法律文书谁审理谁签发、对案件质量终身负责等制度。人大在开展履职评议中很难作出更多实质性评议意见，这样的履职评议有一定的形式意义，但实质性意义不大，显得避重就轻。评议调研存在“形式应付”。一是调研方法简单。由于评议的调研时间较短，投入人力、精力有限，调查阶段与一直开展的专项工作评议比较类似，一般最多三到四次座谈会。实地视察、明察暗访、案卷抽查、网络调查、第三方评估等方式很少使用。二是问题导向欠缺。问题仅限表面，仅简单提出“不够”“不高”“尚缺”，蓄意降低敏感度，针对性、实质性问题很少，深挖问题源头不多。建议仅止于口号，仅模糊提出“要加强……”“要提高……”“要加大……”，内容太原则、太笼统、太抽象，让评议对象在整改落实时因无从着手而只能应付了事，导致出现以文件落实文件，以口号落实口号的“形式主义”作风。三是调研专业性缺乏。目前评议小组成员主要是人大工作委员会成员，其他非驻会委员参与较少，更谈不上吸纳相关专业人大代表、工委委员。评议小组以外行监督内行，以业余身份评议专业工作，显得力不从心，查不出门道，评不出水平，议不到点子上，甚至说外行话。满意度测评“打印象分”。目前大部分地方人大以“满意”“基本满意”“不满意”进行满意度测评，而“满意”和“基本满意”总票数达参会人数的2/3即可评定为“满意等次”，导致“满意”等次太容易，对评议对象无压力。一些地方人大则是以“优秀”“称职”“基本称职”“不称职”来评定。在具体评议时，有的常委会组成人员往往跟着感觉走、凭印象打分，有时甚至掺入个人感情色彩，导致评议的客观性、公信力受到影响。评议意见出现“一评了之”。一些地方人大常委会重交办轻督办、重过程轻结果。在作出评议意见之后，评议小组就此解散，工作基本结束，对评议意见的落实情况缺少督查，缺少“回头看”“回马枪”，导致评议时“大张旗鼓”，评议后“偃旗息鼓”，会议评议“一评了之”，评议意见“一转了之”，没有下文。文章说，要实现履职评议“高质量”，必须从履职评议的各个环节入手，严格要求，彰显刚性，让评议“长出牙齿”。选定评议对象突出“科学性”。从法律规定上看，“人大及其常委会选举和任命的“一府一委两院”及其所属部门国家工作人员，都应当向人大常委会报告履职情况。但究竟对哪些对象开展履职评议，哪些对象开展工作评议，我们认为，应当将涉及多个部门的综合性、复杂性、热点难点工作作为工作评议对象，如食品安全、安全生产、文明城市创建、生态环境保护等。履职评议是一项刚性较强的人大监督方式，我们要订立计划，确保对各组成部门主要负责人在届内全部开展一次履职评议。开展调查研究力求“画好像”。客观、准确地“画像”乃评议小组的硬功夫，将直接影响评议效果。一是调研活动求“真”。要客观、准确、公平、公正地反映被评议对象履职情况，就必须在调研上求真务实、做细做好。评议小组要自主拟订调研方案，自行确定调研的时间、地点、对象，并由评议小组通知，而不能全部交由被评议对象所在单位处理。要以问题为导向，多开展不打招呼的调研，多开展不事先准备的视察，多开展随机的明察暗访，确保整个调研听到真话、看到真事、了解到真相。二是调研方式求“新”。要综合采取电子邮箱、微信调查、网络投票、绩效考核、网络舆情分析等调研方式，充分借助大数据和信息平台覆盖面广、效率高、方便操作、易于统计的优势，全方面、多角度地收集对评议人的意见建议，从而提高调研的广泛性、真实性。三是调研小组求“专”。要根据评议对象行业实际，从常委会组成人员、市乡镇人大代表、工委委员中选择相关行业的人员，组成评议小组，提高评议小组的专业能力。会议评议过程实现“高质量”。一是报告要客观真实。履职报告要以“我”为主角，“自画像”要真实反映被评议人在完成各项工作中个人发挥的积极作用，而不同于所在单位工作总结。存在不足也必须实事求是、全面客观、内容翔实，以便于人大常委会更好地掌握其履行职责的情况。这方面作为人大常委会评议小组要提出要求，履职报告必须由本人亲自撰写，报告初稿必须经评议小组审核把关。二是评议要“长出牙齿”。 无论是常委会会议上的调查报告，还是审议发言，都要坚持实事求是、客观公正，特别是存在不足和问题部分，要让被评议人“红红脸”“出出汗”，敢于揭短亮丑，勇于一针见血，并明确提出整改意见，为下一步厘清思路、改进工作打下坚实的基础。在常委会会议期间，还可以根据实际需要，引入询问，由被评议人回答询问，这样常委会其他组成人员对被评议人的履职情况会有更真实、更客观、更有针对性的把握，为准确测评提供依据。三是过程要“阳光评议”。 在常委会会议上要邀请人大代表、普通公民列席参加，在分组讨论时，给予列席人员发言机会，听取他们的意见建议。还可以通过网络直播、电视问政等媒体平台，将履职评议过程置于人民群众的监督之下，扩大社会影响，从而使干部履职评议客观公正、公开透明。促进考评标准体系“项目化”。目前大部分地方人大均是以“满意”“基本满意”“不满意”进行满意度测评。但在具体实践中，这种评价标准有待进一步细化、量化、项目化，比如可以从依法行政、落实市委部署、完成工作目标、落实决议和审议意见、办理代表建议、思想作风及廉政自律等方面，分别设置分值或满意等次，最后合计总分值。这样既能引导常委会组成人员客观公正、一事一评、有理有据地进行打分测评，而且标准化考评体系也更能让评议对象心服信服，为今后整改落实指明方向。针对一些地方人大采用“称职、基本称职、不称职”的评价标准，文章认为，“称职”的评价标准与市委组织部门的述职评议相雷同，用于履职评议明显不妥。“称职”的评价标准相对而言，客观性、准确性要求更高，甚至需要纪检监察、审计税务等部门参与，而且还容易产生人大与党委“争权”的误解。推进履职评议意见“真落实”。常委会会议作出评议意见后，并不代表整个履职评议工作已经结束，如果“只开花不结果”，评议的实效就无从谈起。为此要督促评议意见的整改落实，不仅要听其言，更要观其行，不但要听汇报，更要看实效。常委会会议还要对评议对象的整改情况进行满意度测评，测评结果不满意的，责令被评人员限期整改，在适当时候再次向常委会汇报，直到满意为止。

魏殿余：乡镇人大主席团不宜作出审议意见   辽宁省朝阳县人大常委会研究室魏殿余撰文说，近期，常见媒体关于乡镇人大主席团听取乡镇政府专项工作报告并形成审议意见交由乡镇政府研究处理之报道，遂引发对乡镇人大主席团履职方式的思考。仔细审视有关法律规定，文章认为乡镇人大主席团固然可以听取乡镇政府专项工作报告，但形成审议意见并交乡镇政府研究处理的做法欠妥。审议意见出自于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》之规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”;“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理……”等等。可见，审议意见是县级以上人大常委会通过“听取和审议”“一府两院”的专项工作报告后由“常委会组成人员”提出的意见，且审议意见本身具有法定效力，本级“一府两院”要以书面报告的形式，向本级人大常委会报告研究处理情况并接受其监督。地方组织法规定：“（乡镇人大）主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告。”乡镇人大对本级人民政府的监督职权毋庸置疑，與县级人大常委会同样可以听取本级政府专项工作报告，但仔细审视二者还存在明显区别，这些区别决定乡镇人大主席团不宜作出审议意见。其一是主体区别。县级以上人大常委会听取专项工作报告的主体是常务委员会组成人员，而乡镇人大主席团听取报告的主体是本级人大代表（非主席团成员），虽然主席团成员具有代表身份，但却不具备常设机构组成人员的地位，代表表达意见的方式以提出建议为妥。其二是方式区别。县级以上人大常委会组成人员是“听取和审议”专项工作报告，乡镇人大代表是“听取和讨论” 专项工作报告，“审议”的形式为审查评议，结果表现为审议意见，而“讨论”的形式为探讨议论，结果当表现为建议和意见。其三是效力区别。监督法规定，县级以上人大常委会将审议意见交由“一府两院”研究处理，“一府两院”应当研究处理并报告结果，这种规定具有法律上的强制效力;地方组织法规定，乡镇人大主席团听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，而对乡镇政府如何处理等内容并无规定。可见，乡镇人大主席团即使牵强地作出审议意见也不能产生强制性的法律效果，但却具有反映（提出）代表建议的法定职责，可以按照代表建议办理的程序督促落实。实践中，之所以出现乡镇人大主席团组织代表听取和讨论政府专项工作报告后作出审议意见的情况，主要原因是把乡镇人大主席团等同于县级以上各级人大常委会，作为乡镇人大闭会期间的法定常设机构对待了。在全国人大常委会审议地方组织法、选举法、代表法修改过程中，乔晓阳委员曾解释：按照原法律规定，乡镇主席团的职责就是主持代表大会和召集下次代表大会，而这次修改正是根据地方多年来的反映，允许乡镇人大主席团在闭会期间也活动起来，同时又不违反“县级以上才能设常委会”的规定。综上所述，审议意见是县级以上人大常委会行使监督权的重要形式，乡镇人大主席团既不是地方权力机关，也不是地方权力机关的常设机构，不宜作出审议意见，对政府专项工作报告的讨论结果当以代表建议方式表达。